16.05.2012 6050

Государственное регулирование этнополитических процессов и его политико-правовое обеспечение

 

Управление этнополитическими процессами является одной из важнейших задач общества и государства, а проблемы его осуществления нуждаются в специальном исследовании. Особого внимания при этом требует проблема государственно-правового обеспечения управления этнополитическими процессами, включая как федеральный, так и региональный ее аспекты. Необходимо изучение процесса формирования политико-правовой базы такого управления, его связи с динамикой этнополитических процессов в России. Рассмотрение этнополитических процессов как объекта управления, изучение их многообразных форм и специфики, исследование процессов стабилизации и институционализации дают основу для дальнейшего изучения государственно-правового управления этнополитическими процессами в современной России.

Проблемы управления, особенно социального управления, в последние годы привлекают все большее внимание исследователей. Различные аспекты теории и практики управления изучались зарубежными (А.Файоль, Г.Эмерсон и др.) и отечественными (В.Афанасьев, М.Марков, Л.Суворов, А.Аверин, С.Фролов и др.) исследователями. В теоретическом плане управление обычно рассматривается в системном, процессуальном, деятельностном аспектах. Оно может быть представлено как важная характеристика организации и самоорганизации системы. Так, социальное управление определяется как «один из видов управления, функция которого заключается в обеспечении реализации потребностей развития общества и его подсистем; функция его заключается в формировании критериев и показателей социального развития объекта, выделении возникающих в нем социальных проблем, разработке и применении методов их решения, в достижении планируемых состояний и параметров социальных отношений и процессов». В.Кнорринг определяет управление как процесс: «Управление представляет собой непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на управляемый объект, которым может быть технологическая установка, коллектив или отдельная личность. Управление есть процесс, а система управления - механизм, который обеспечивает этот процесс». В свою очередь, В.Граждан рассматривает его в рамках деятельностной парадигмы. Управление при этом понимается как воздействие социальной информации на социальную организацию посредством определения модели деятельности: «Социальное управление есть процесс упорядочения социальной деятельности, осуществляемой за счет выработки, принятия и реализации различных социальных целей, норм и оценок». Выделение особой роли информации в управлении предполагает определяющую роль духовной составляющей в социальном управлении, в частности правовых, моральных и иных норм. Указанные аспекты неразрывно взаимосвязаны, дополняют друг друга.

Исследователи отмечают отсутствие критериев структурирования социального управления. В структуре социального управления выделяют субъект управления, или управляющую подсистему, осуществляющую воздействие на объект, и объект управления, представляющий собой воспринимающую сторону данного взаимодействия. В роли субъекта управления выступают органы государственной власти, негосударственные организации, их руководящие органы, а также отдельные индивиды. Объектом социального управления является общество в целом, его сферы, важнейшие общественные процессы, территории, организации, социальные общности и индивиды.

Особым видом социального управления является политическое управление. Оно представляет собой как политическую деятельность, так и особый политический процесс, в ходе которого подготавливается и принимается некоторое политическое решение, а затем осуществляются действия по его реализации. Важнейшим средством его осуществления является политическая власть. В политическом управлении особо выделяют государственное управление или государственную власть, которая в современной России делится на два легитимных уровня: федеральный и региональный, сформировалось также разделение ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, в государственном управлении выделяют собственно политическое управление и административное управление, представляющее собой низший уровень политического управления в широком смысле.

При рассмотрении управления политическими процессами необходимо отметить многообразие форм управления. Различают стихийное и сознательное, централизованное и децентрализованное, государственное и негосударственное управление. Различают также внешнее управление и самоуправление.

Последнее присуще гражданскому обществу и осуществляется на уровне общественных организаций и органов местного самоуправления. Самоуправление понимается как гражданское (негосударственное) управление, смысл этих понятий здесь отождествляется. Оно выполняет важные функции в процессе формирования демократических институтов.

Проблемы государственного управления занимают заметное место среди исследований в области управления (В.Граждан, В.Чирков, Ф.Шамхалов и др). Государственное управление в современной России предполагает определение целей, задач, принципов управления, а также формирование необходимого обеспечения управления. Так, среди основных целей и задач управления можно назвать обеспечение целостности государства, его стабильности и устойчивого развития, обеспечение безопасности и прав граждан, реализацию идеи социального государства и эффективной социальной политики. «Главная цель такой системы управления в масштабах государства - поддержание процессов функционирования новой общности (российский народ), формируемой на основе жизненно необходимого принципа взаимодополнения, обеспечивающего крепкое державное единство и устойчивость развития государства». К задачам государственного управления относят гармонизацию общественных отношений, достижение гражданского согласия и т.п.

Ресурсное обеспечение государственного управления предполагает, прежде всего, взаимодействие различных ветвей и уровней государственной власти, а также поддержку государственной политики со стороны гражданского общества, социально-политическое единство общества, предполагающее, в том числе и сотрудничество народов России в осуществлении поставленных целей. «Сегодня особенно важно умение конкретно и грамотно решать вопрос о соотношении и взаимодействии фундаментальных процессов: общественной самоорганизации и сознательного управления; стихийного порождения новых форм и структур и эффективного функционирования стабилизирующих социальных институтов».

Необходимо также информационное обеспечение управления, морально-правовая информация занимает важное место среди функций управления. При этом правовое обеспечение политического управления является его важнейшим ресурсом. Как отмечает Т.Полякова, «нормативно-правовое регулирование может рассматриваться как главное средство реализации политической стратегии Российской Федерации». Вместе с тем признается недостаточное правовое обеспечение государственного управления. Так, отсутствие необходимых федеральных законов, раскрывающих положения Конституции РФ, породило законотворчество в регионах, результаты которого противоречили принятым впоследствии федеральными законами. Недостаточная разработанность законодательно-правовой базы государственного управления требует правового обеспечения государственного управления в стране.

Как отмечают А.Акульчев и В.Игнатов, эффективность государственной власти в современном обществе складывается в качестве результирующей организованного взаимодействия различных уровней и ветвей политической и государственной власти в «вертикальном» и «горизонтальном» отношениях. В условиях трансформации политической системы России и демократизации страны важнейшими для политического управления оказались вопросы государственного устройства, взаимоотношения центральной и региональной власти, а также отношения государственного и негосударственного управления, самоуправления. Причем формирование этих сторон управления оказалось неразрывно связано с управлением этнополитическими процессами. Так, становление органов государственной власти в постсоветской России проходило в условиях острой политической борьбы между ветвями и уровнями государственной власти. Именно в сфере взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти (Чеченская республика, 1994 и 1999 гг.), исполнительной и законодательной федеральной власти (октябрь 1994 г.) имели место наиболее опасные для страны конфликты. Таким образом, можно сформулировать тезис о ключевой роли этнополитики для государственного управления в современной России.

Важной составляющей формирования государственного управления является становление и развитие федерализма в России. Проблемы выбора государственного устройства оказались в центре политической жизни страны в конце XX - начале XXI вв. и наиболее тесно связаны с этнополитическими проблемами. В состав Российской Федерации согласно Конституции РФ входят 89 субъектов Федерации: 55 краев и областей и 2 города федерального значения и 32 национальных региона: 21 республика, автономная область и 10 национальных округов. Совокупность исторических и политических условий определили федеративный характер государственного устройства страны и, соответственно, особенности государственного управления.

На характер федерации заметное влияние оказывает полиэтничный характер страны: «В отличие от традиционных федераций Россия создала смешанную территориально-национальную федерацию. Это накладывает на наши народы дополнительную ответственность и заботу». Со смешанным характером федерации связывают так называемую проблему асимметричности федерации: неравенство статусов субъектов Федерации. Кроме того, субъекты несоизмеримы по своим размерам, экономическому потенциалу (до 70 субъектов РФ дотационные). Дополнительные проблемы создает и положение т.н. «нетитульного» населения в ряде республик. Вместе с тем смешанный характер Федерации препятствует изменению государственного устройства страны, внесению изменений в Конституцию РФ в целях оптимизации государственного управления. Так, укрупнение субъектов Федерации напрямую затрагивает статус республик и других регионов и может породить новые межнациональные конфликты. Конфликты может породить и предлагаемый некоторыми политиками переход от федеративного к унитарному государственному устройству страны.

Формирование и развитие государственного управления связано со становлением самоуправления. Являясь формой самоорганизации гражданского общества, самоуправление находится в сложных, иногда противоречивых отношениях с государственной властью. С одной стороны, государственная власть является гарантом негосударственных форм политического управления, которые не могут заменить государство, выполняя важные, но вспомогательные функции. С другой, хотя развитие общественного и местного самоуправления является необходимым условием демократизации общества, его субъекты нередко противопоставлялись государственным органам власти, вступали с ними в противоречия.

Заметно это проявилось в полиэтничных регионах, где противоречия приобретали этнополитический характер. В условиях ослабления центральной государственной власти в первой половине 90-х годов произошла активизация не только региональных властей, но и самоуправления, приобретавшего в ряде случаев экзотические формы. Органы общественного и местного самоуправления оказались в ряде случаев вовлеченными в политическое противостояние регионов (прежде всего, республик) и Федерального Центра, в межэтнические конфликты. Кроме того, внутрирегиональные миграции, изменения в руководстве районов под влиянием демографических и экономических процессов также превращали органы местного самоуправления в инструменты этнополитики. Напротив, в условиях социально-политической стабильности и зрелости демократических институтов общественное и местное самоуправление взаимодействует с государственным управлением, дополняя его. Как отмечает В.Чичканов, «самоорганизация в обществе - объективное явление, активизирующее деятельность людей, поэтому современный руководитель должен отказаться от бесперспективного противопоставления гражданского общества государству, в том числе, и в экономике». Единство и взаимосвязь государственного управления и самоуправления является одним из важнейших принципов современного политического управления. В этом плане принятие Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 8 октября 2003 г. способствует развитию этой формы политического управления, хотя здесь остается еще ряд проблем, связанных с его рамочным характером и неразвитостью законодательной базы местного самоуправления в республиках. Становлению самоуправления способствовало также принятие законов об общественных объединениях, о партиях, и некоторых других.

Управление этнополитическими процессами в Российской Федерации является частью политического управления в стране и решает подобные проблемы. Оно предполагает взаимодействие федерального и регионального управления, государственного управления и самоуправления в сфере межэтнических отношений. Для его социально-политического обеспечения особое значение имеет отсутствие конфликтов, наличие согласия между народами и межнациональное сотрудничество при решении общих задач. Необходимо также определение целей и задач такого управления, его правовое обеспечение. Особый интерес здесь представляет государственное управление этнополитическими процессами и его правовое обеспечение. Под государственно-правовым управлением этнополитическими процессами здесь понимается управление этнополитическими процессами органами федеральной и региональной власти в тесном взаимодействии с органами местного и общественного самоуправления на основе соответствующего законодательно-правового обеспечения.

Для характеристики управления этнополитическими процессами Р.Абдулатипов вводит новое понятие «этнополитическое управление». Этнополитическое управление не сводится к государственному управлению в сфере межэтнических отношений, оно включает и негосударственные формы управления, является видом политического управления и предполагает решение политических вопросов, а потому близко, по сути, к национальной политике. В дальнейшем они используются как близкие по смыслу. «Национальная политика - это не просто общие принципы и ориентации, это целый комплекс управленческого воздействия на национальные и межнациональные процессы, вмонтированный в различные формы общественных отношений, учитывающий самочувствие, традицию в развитии и взаимоотношениях наций, культур и т.д.». То есть, национальная политика предполагает не только меры государственно-административного воздействия, но и социально-политическую активность гражданского общества, народов России, в том числе русского, как условие ее эффективности.

Управление этнополитическими процессами можно рассматривать как вид политического управления, в котором активно участвуют этнические (этнополитические) группы, происходит конструирование и трансформация политизированной этничности. Особая роль таких специфических общностей и групп определила специфику этнополитического управления. Она связанна со значимой ролью этнокультурных различий между общностями, с социально-психологическими особенностями и сознанием идентичности, с особой ролью этнонациональных элит в этнополитической мобилизации населения и повышенной конфликтностью межэтнических отношений.

Проблемы этнополитического управления привлекали внимание Р.Абдулатипова, В.Зорина, В.Дишкова, В,Михайлова и др. Их усилиями разрабатывались стратегические вопросы управления этнополитическими процессами, определялись принципы национальной политики. «Поиски реализации политико-правовых управленческих механизмов, выработки и реализации стратегически выверенной национальной политикиэто необходимый элемент устойчивого, безопасного развития Российского государства». Первая половина 90-х годов XX века - наиболее сложный и драматичный период в российской истории последних лет - период осмысления сложившейся ситуации в межэтнических отношениях после распада СССР и становления новой национальной политики.

При этом выявилась недостаточность опыта предшествовавшей эпохи для национальной политики в условиях демократического транзита. Активность национальных движений, национальных элит в республиках, обращение к традиционным формам местного самоуправления, сепаратизм и межэтнические конфликты поставили в повестку дня вопрос о признании ценности других этнокультур и праве их на существование и развитие. Возникла потребность в новых моделях национальной политики, связанных с демократическими традициями, с «разгосударствлением» национальной политики. В поисках моделей национальной политики исследователи и политики обращаются к зарубежному опыту. Так, определенной популярностью пользуются концепция «сообщественной демократии» А.Лейпхарта, идеи мультикультурализма. Концепция А.Лейпхарта, как нам представляется, частично нашла отражение в идее заключения Договора между Центром и субъектами Федерации, в федеративном устройстве страны, применяется на уровне отдельных регионов - субъектов РФ, как это имеет место, например, в Республике Дагестан. Идеи мультикультурализма находят реализацию в Законе «О национально-культурной автономии», в политике формирования диаспор как институтов гражданского общества.

В конце XX века система межэтнических отношений, как и вся система общественных отношений в стране переживает кризис и значительные изменения. При этом происходящие этнополитические процессы в ряде отношений носят противоречивый характер. Наиболее заметной тенденцией является движение народов России, деятельность национальных элит, имеющие целью повышение статуса этносов и этнических групп, изменение межэтнических отношений под лозунгами «защиты национальностей». Другой тенденцией является движение русского народа, направленное не только на защиту своих прав в изменившейся России, но и на сохранение государственного единства России. Условно эти тенденции можно назвать «этнодемократической» и «державно-демократической». В одних случаях эти тенденции вступают в противоречие, в других - дополняют друг друга. Соответственно, национальная политика России отражает эти противоречия, что находит выражение в политических и правовых документах этнополитического управления этой эпохи, в различных интерпретациях национальной политики.

При определении целей и задач национальной политики в качестве основного звена этой политики был выделен вопрос о государственном устройстве страны, о значении федеративного государственного устройства. При этом федерализм понимается рядом исследователей не только как модель государственного устройства страны, но шире, как принцип национальной политики, как форма организации политических и этнополитических отношений. «Федерализм - это ведь, по сути, принцип властного оформления на разных уровнях воли народа». В России велика роль этнических общностей в качестве «балансира» в поддержании равновесия в разветвленных структурах управления. Поэтому федерализм рассматривается как принцип демократизации управления. 90-е годы в России прошли, можно сказать, в борьбе за федерализм, за его политико-правовое обеспечение. При этом следует признать, что принятая модель федеративного государственного устройства в России далека от оптимальной, является, как и многие другие элементы политической системы России, результатом компромиссов и взаимодействия случайных факторов. В этом плане сложившаяся в России система федерализма противоречива, что также накладывает отпечаток на различные аспекты этнополитического управления.

Этнополитическое управление обладает определенной спецификой, но проблемы национальной политики, как правило, либо не рассматриваются в работах по теории управления, в частности государственного управления, либо затрагиваются отчасти в связи с проблемами отношения федеральных и региональных властей. Лишь с конца 90-х годов стали появляться первые работы, посвященные теоретическим и практическим проблемам управления этнополитикой. В частности, можно отметить учебное пособие саратовских исследователей, выполняющее функцию введения в этнбометодологию управления», работы по управлению этнополитическими процессами северокавказских ученых.

Систематическое изложение теории этнополитического управления представлено, прежде всего, в работах Р.Абдулатипова, который формулирует задачи и принципы такого управления, изучает основные проблемы национальной политики в современной России. Как и другие исследователи, сыгравшие ключевую роль в становлении национальной политики в 90-е годы, он рассматривает этнополитическое управление в России в связи с процессами демократизации. Главную цель национальной политики он видит в формировании новых межэтнических отношений, основанных на более высоком статусе этносов России. «Отсюда жизненная необходимость скорее перейти от прежних политических установок в сфере межнациональных отношений: колонизации, ассимиляции, унификации, патронажа и равнодушия к модели паритета и партнерства в сфере национальных отношений».

Р.Абдулатипов считает обострение межнациональных отношений в 90-е годы закономерным результатом проводившейся ранее политики унификации и невнимания к национальным проблемам. В результате активности народов России положение было изменено, интересы народов получили некоторое выражение в Федеративном Договоре, в Конституции РФ, что позволило избежать распада страны. Хотя процесс законодательного оформления межэтнических отношений не завершен, необходимо сохранение и развитие уже имеющихся достижений в национальной политике. При этом «первейшая задача власти и гражданского общества в современной России, мы считаем, - изменить взгляд на свою историю так, чтобы ориентировать поиск, возрождение из прошлого величайшего потенциала дружбы народов и сотворчества культур». Дополнение государственного этнополитического управления общественным самоуправлением, рост социальной активности народов и их совместная деятельность в решении общих задач страны являются важнейшими аспектами демократической национальной политики.

Р.Абдулатипов одним из первых систематически сформулировал принципы этнополитического управления в современной России. В целом они соответствуют общим принципам, отвечающим традициям отечественного управления: системности, комплексности, научности, принципу основного звена. Суммируя, их можно сгруппировать следующим образом:

Во-первых, необходим комплексный подход к управлению этнонациональными процессами, рассмотрению их в связи с другими процессами: экономическими, социальными и другими, в том числе глобальными.

Во-вторых, главной задачей должна стать переориентация с конфронтации на взаимообогащающее сотрудничество. «В управлении важно прослеживать, чтобы этнические процессы, и в том числе этнотрансформационного характера, в конечном итоге вели бы к консолидации народов и интеграции их культур».

В-третьих, необходима рациональная концепция управления этнополитическими процессами, предполагающая совершенствование управления на основе мирового опыта, переход от идеологических к политическим и правовым механизмам деятельности, опора на конкретные знания и реальные процессы.

В-четвертых, необходимо учитывать кризис идентичности, возникший после распада СССР. Управление этнополитическими процессами означает поиск оптимального сочетания горизонтальных (этнических) и вертикальных (гражданских) связей общности людей. Нужно не противопоставлять этническую и гражданскую идентичности, а раскрывать потенциал всех ее форм. Необходимо ориентироваться на сохранение самобытности народов и обеспечение устойчивой общности многонационального народа Российской Федерации.

В-пятых, особое внимание должно быть уделено управлению этнокультурными и этнополитическими проблемами развития русской нации. Но следует также учитывать положение коренных малочисленных народов, нужна защита их прав.

В-шестых, необходимо законодательное обеспечение национальной политики. Нужно опираться на Концепцию национальной государственной политики. Важно также качественно повысить представительство различных народов в законодательных и исполнительных органах власти в регионах и в Федерации в целом, нужна помощь высших законодательных органов.

В-седьмых, в законодательстве должно быть отражено стремление к формированию механизмов демократического управления межнациональными отношениями. Необходимо, «чтобы национальная политика была бы составной частью деятельности органов власти и самоуправления, гражданского общества, каждого гражданина на всех уровнях». При этом главным резервом разработки и реализации национальной политики, оправдавшим себя в новых условиях, является выработка и реализация национальной политики в субъектах Российской Федерации.

В целом эти принципы, как и разработанная на их основе новая национальная политика, представляют собой достаточно сбалансированную нормативную систему, которая определяет характер этнополитического управления в стране. Но многое зависит от характера реализации целей, задач и принципов, от расстановки акцентов при реализации национальной политики. Так, важным является вопрос о месте проблем русской нации в национальной политике страны.

Другие авторы обращают внимание на иные аспекты национальной политики. В.Зорин подчеркивает направленность новой парадигмы этнополитики в современной России от политического самоопределения к этнокультурному многообразию. «Становилась все более очевидной бесперспективность линии на ограничение способов и инструментов реализации этнических и этноконфессиональных нужд и интересов, гармонизации межэтнических отношений лишь политическими институтами и формами. Новая парадигма этнополитики предполагает нацеленность на создание условий полноценного совместного проживания народов с различными менталитетами, но объединенных общей целью сохранения России как единого государства с прочным экономическим и духовным потенциалом, развития и приумножения этого потенциала». То есть, в качестве важнейшей цели национальной политики рассматривается деполитизация этничности как важнейшая предпосылка управления этой сферой.

Как представляется, деполитизация этничности может стать только первым шагом к дальнейшей перестройке межэтнических отношений, в результате которой социально-политические последствия «этнического возрождения» и «парада суверенитетов» в России могут быть отчасти устранены. Так, Ж.Тощенко считает, что «в рамках демократической парадигмы территориальный аспект национальной политики предполагает запрет на попытку пересмотра границ, установленных и признанных в соответствии с международными соглашениями, а также отказ от этнического принципа определения границ субъектов международного права (или субъектов федеративных государств)». Поэтому естественен «постепенный переход от национального к административно-территориальному принципу государственного строительства». Неоднозначные интерпретации национальной политики свидетельствуют о ее противоречивом характере, ее можно определить как «конфликт интерпретаций».

Особо следует подчеркнуть значение государственно-правового обеспечения этнополитического управления. «Чисто административными мерами такие вопросы невозможно решить. Тут необходимы соответствующие политико-правовые механизмы». Требуется создание государственных органов управления и органов самоуправления этнополитическими процессами, принятие необходимых законов и программных документов, то есть, нужна институционализация соответствующих процессов и отношений. Выше была дана общая характеристика институционализации этнополитических процессов в стране, продемонстрирована тенденция к усилению государственного управления этнополитическими процессами, затронуты некоторые аспекты государственно-правового обеспечения этнополитики. Однако, необходимо более обстоятельное рассмотрение нормативно-правовой базы отечественной национальной политики. Отсутствие необходимой законодательно-правовой базы оставляет широкое поле для не правовых действий и конфликтов, в том числе и в сфере межнациональных отношений. Кроме того, необходима четко и ясно сформулированная политика, наличие соответствующих программ действий в соответствующих областях общественной деятельности.

В последние годы в России, прежде всего, на федеральном уровне власти был разработан и принят ряд политических и нормативно-правовых документов, в которых нашли отражение основные положения концепции национальной политики. Среди этих документов можно выделить, во-первых, программные документы, постановления о создании органов государственного управления этнополитическими процессами, то есть документы скорее политического характера, служащие обеспечению национальной политики. Во-вторых, это Конституция РФ, договоры, законодательные акты, указы, создавшие основу правового обеспечения национальной политики. В своей совокупности эти документы образуют государственно-правовое обеспечение этнополитического управления в стране.

Эта правовая база создавалась на протяжении более чем десятилетия и процесс ее формирования еще не завершен. В указанных документах нашли отражение и противоречия политики последних лет, и отдельные аспекты непоследовательности этой политики. Так, в документах начала 90-х годов прослеживается влияние вышеупомянутой «этнодемократической» тенденции, политики уступок со стороны центральной власти элитам национальных регионов и этнических движений. Во второй половине 90-х - начале XXI века происходит критическое осмысление той политики и ее правовых результатов, вносятся изменения в законодательство, этнополитические процессы становятся более управляемыми со стороны государства и вводятся в правовое поле. В этой связи предлагается гипотеза о существовании связи между динамикой процессов институционализации этнополитических процессов в стране и динамикой формирования политико-правового обеспечения этнополитического управления. Ее обоснование предполагает рассмотрение важнейших документов последних лет.

Среди основных вопросов этнополитического управления можно выделить наряду с вопросами государственного устройства и разграничения полномочий между Федеральным центром и регионами, вопросы обеспечения прав репрессированных народов, коренных и малочисленных народов, культурно-национальной автономии, вопросы, связанные с урегулированием конфликтов осетино-ингушского и в Чеченской республике, вопросы миграции и другие. В последнее время все большее внимание политиков и правоведов привлекает вопрос о положении русского народа.

Создание политико-правовой базы этнополитического управления связано с процессами демократизации общественно-политической жизни в стране. Начало этому процессу было положено принятием Съездом народных депутатов СССР Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации от 12 июня 1990 г. и Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г. Эти документы стали правовой основой для развития государственно-административной системы России, для активизации граждан.

Заметную роль в развитии этнополитических процессов в стране сыграл принятый в апреле 1991 г. Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». Направленный на демократизацию межнациональных отношений, Закон обострил существующие межэтнические противоречия, особенно в связи с принятием положений о территориальной реабилитации репрессированных народов (Ст.6 Закона). Ошибкой признается реабилитация народов, а не конкретных представителей этих народов: «Его субъектом стали не непосредственно пострадавшие от репрессий граждане, а «репрессированные народы». К тому же не были предусмотрены конкретные механизмы реализации основополагающих статей (политической, экономической, территориальной реабилитации).

Закон вызвал критику специалистов и политиков, и в дальнейшем его применение неоднократно корректировалось. В Постановлении Совета национальностей Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1991 г. «О ходе реализации Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» отмечалось обострение межэтнических отношений в районах территориальной реабилитации и рекомендовалось изучение ситуации на местах. Верховный Совет РСФСР принял 3 июля 1992 г. Закон «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации». Но это не предотвратило трагического развития событий в осетино-ингушском конфликте и в Чеченской республике. 1 июля 1993 г. был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов», который сыграл существенную роль в определении компенсации ущерба, понесенного народами. В этой связи следует указать также на специальные постановления Верховного Совета РСФСР «О мерах по государственной поддержке экономического и социального развития Карачаево-Черкесской Республики» от 12 мая 1993 г., «О мерах по реабилитации карачаевского народа и социально-экономической поддержке Карачаево-Черкесской Республики» от 30 октября 1993 г. и другие.

Важнейшим направлением нормативно-правового обеспечения этнополитического управления является законодательное обеспечение отношений Федерального Центра и регионов. Лозунг, призывающий республики России брать максимальный суверенитет, вызвал, во-первых, ослабление позиций центра в республиках, во-вторых, привел к изменению баланса в межэтнических отношениях в ряде республик, к оттоку из них «нетитульного» населения. Резко активизировались националистические и сепаратистские движения в этнических регионах. В некоторых республиках были приняты конституции, в которых они провозглашались суверенными государствами, были приняты законы, в отдельных статьях которых ущемлялись права части граждан.

Главным и наиболее дискуссионным правовым документом этого сложного периода стал Федеративный договор 1992 г., который позволил перевести государственное устройство России на договорную основу и снять обострившиеся противоречия между центром и республиками. Договор определил права регионов в составе России, в частности, закрепил статус республик как суверенных государств в составе России, но без права выхода из нее. Республики наделялись рядом прав, в частности, принимать Конституцию и другие законы, избирать Президента республики и другие. Это способствовало, с одной стороны, повышению статуса республики, с другой - закрепило доминирующую роль элит «титульных» этносов республик, дающих им свое название. В преамбуле Договора признаются Декларации о государственном суверенитете республик в составе РФ. П.З.Ст.З устанавливает, что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик». Такие права для других субъектов федерации: краев, областей, округов не установлены.

Важнейшая составная часть Федеративного Договора - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Так, статья 2 определяет предмет совместного ведения федеральных органов и органов власти республик. Однако конкретизация положения этой и других статей Договора в федеральном законодательстве затянулась, что стимулировало некоторые республики к принятию региональных законов. По мнению Р.Абдулатипова, Федеративный договор позволил сохранить единство страны, но в достаточно «разрыхленном» состоянии, а поэтому необходимо его развитие, необходимо сохранение и реализация еще сохраняющегося положительного потенциала межэтнических отношений.

При этом следует отметить, что хотя идеи федерализма получили в основном признание, но интерпретировались по-разному. Если столичные политики рассматривают субъекты Федерации в основном как территории, то политики в республиках подчеркивают, что являются главами национально-государственных образований, обладающих суверенитетом. «В конституциях северокавказских республик закреплен их статус в качестве суверенных государств, образованных в результате реализации права на самоопределение проживающих в них народов, а население Северного Кавказа однозначно воспринимает свои республики как национальные государства». Субъектами политики признаются этносы, а не территории, что накладывает отпечаток на понимание российского федерализма именно как этнического. Различие интерпретаций статуса республик в дальнейшем неоднократно приводило к противостоянию Центра и республик.

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. стало важнейшим нормативно-правовым актом. Конституция установила социально-политическое единство российского общества вне зависимости от этнической принадлежности граждан. Единственным носителем суверенитета России является ее многонациональный народ. Этничность отделена от государственного строительства, что выразилось в отказе от терминов «национально-государственный», «национально-территориальный» и т.п. Статья 15 п. 1 устанавливает верховенство Конституции по отношению к другим законам и правовым актам, принимаемым в РФ.

В Конституции РФ закреплено равноправие субъектов Федерации и сохранена историческая преемственность государственно-правовых традиций, прежде всего в наименованиях субъектов РФ. В ст.5 определяются субъекты РФ, устанавливается равноправие субъектов, в ст. 65 определен состав Федерации. Статья 68 определяет русский язык как государственный (п.1), устанавливая при этом, что республики могут устанавливать наряду с русским и другие государственные языки (п.2). Конституция предусматривает право на «сохранение родного языка», права малочисленных народов (ст.68, 69). Зафиксировано также, что «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества» (ст.26); «не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду». В статье 29 «запрещается пропаганда социального, расового, национального или языкового превосходства».

При этом многие положения Федеративного договора нашли отражение в Конституции РФ. В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 11 разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ее субъектов осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Статья 72 устанавливает предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Заключительные и переходные положения Конституции предусматривают также (п.1), что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции, и положения Федеративного договора не могут рассматриваться как ее составная часть.

«Подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора и принятие Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. имело принципиальное значение для судьбы государственности и определения сущности национальной политики на современном этапе», считает В.Зорин. Вместе с тем Конституция РФ, как и Федеративный Договор, принималась в наиболее драматичный период истории России, что и обусловило впоследствии ее критику, призывы к изменению отдельных ее статей и положений, в том числе затрагивающих межнациональные отношения. В.Зорин, в частности, также указывает на асимметричность Федерации как одну из важнейших проблем. Причем эта асимметричность вызывает недовольство элит не только русских краев и областей, но и некоторых республик, обладающих сравнительно скудными материальными ресурсами, и не имеющие потому экономических выгод от практики разграничения предметов ведения и заключения двусторонних договоров с центром.

«Практика построения асимметричной федерации ставит северокавказские республики в неравноправное положение с другими федеративными субъектами, такими как Татарстан, Башкортостан, Якутия и др.».

Вопрос об асимметричности Федерации дискуссионен, тезис об асимметричности используется нередко для обоснования необходимости внесения дополнений и изменений в Конституцию РФ. В то же время некоторые правоведы отрицают наличие асимметрии как таковой. В.Чирков в определении в ст.5 Конституции РФ республик как государств усматривает противоречие, источник неравноправия субъектов и асимметричности Федерации. Субъект Федерации государством не является, так как не обладает суверенитетом: «В наше время субъект федерации (как несуверенное образование) нигде государством не является». Власть в субъектах - не государственная, а публичная. Напротив, В.Иванов подчеркивает, что государственность не следует путать с суверенностью, республики - это государства, что не влечет ни неравноправия субъектов, ни асимметрии. Р.Абдулатипов считает, что не нужны никакие изменения в Конституции, «давайте хотя бы 15-20% того потенциала федерализма, который есть в Конституции Российской Федерации, реализуем, а потом будем менять что-то в Конституции». Проблема, скорее, в том, что возможности, заложенные в Конституции, не используются в полной мере из-за отсутствия необходимых законов.

В Конституции РФ устанавливаются основы конституционного строя России, общие принципы, которые требуют дальнейшего законодательного развития. Между тем, соответствующая законодательная база еще не создана, и Р.Абдулатипов указывает на недостаточную разработанность политико-правовых основ российского федерализма. Хотя конституционная модель отработана, в ней есть моменты неопределенности и незавершенности. Отдельные права и обязанности Федерации и субъектов РФ сформулированы в Конституции РФ неконкретно, что порождает проблемы в их толковании и применении, а законодатели ничего не сделали для ее преодоления.

Отсутствие необходимых законов ведет к расхождению практики федеративных правоотношений с установленными в Конституции РФ нормами. Из-за запаздывания федерального законодательства по предметам совместного ведения (в основном из-за отсутствия реализации статей 71 и 72 Конституции РФ) субъекты РФ осуществляют опережающее нормотворчество, и некоторые действующие в субъектах РФ нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее федеральным законам. Многие из подписанных договоров устанавливают особое право субъектов федерации перераспределять предметы совместного ведения Федерации и субъектов. «Частичное «размывание» ст.71. и ст. 72. Конституции Российской Федерации происходит из-за отсутствия правовых механизмов своевременного снятия накапливающихся в системе федеративных отношений проблем и противоречий».

Нужны федеральные законы, обеспечивающие регулирование федеративных отношений, в частности, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, о механизмах реализации совместных полномочий, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ и ряд других. «Фактически более 30 законов нужны только по ст. 72 Конституции Российской Федерации». Р.Абдулатипов отмечает необходимость принятия ряда законодательных актов: федерального конституционного закона «О конституционно-правовом статусе субъекта Российской федерации», законов «О механизмах реализации ст.72 Конституции Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации», дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». «Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса полноправного субъекта Федерации».

Правовая неурегулированность отношений Центра и регионов сказывается на положении в регионах: «Из-за неопределенности в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области защиты прав и свобод человека и гражданина эти права и свободы обеспечиваются недостаточно». Озабоченность специалистов вызывает и произвольное толкование норм федеральных законов в республиках. Так, Е.Охотский отмечает, что в некоторых республиках по-своему трактуется норма Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» о необходимости владения госслужащими государственным языком: «Некоторые политики и юристы пытаются русский язык подменить государственными языками национальной республики, или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка своей республики».

Если, с одной стороны, федеральное законодательство не разработано, то, с другой, в ряде вопросов излишне детально регламентирует вопросы местного законодательства. Как отмечает Р.Абдулатипов, даже в законе о местном самоуправлении, вместо определения лишь общих принципов, в Москве расписали все мелочи и таким образом заложили основу для бесконечных конфликтов между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В результате не работает статья 73 Конституции РФ, определяющая сферу самостоятельного ведения субъектов Федерации. Таким образом, принятие Конституции только положило начало большой работе по формированию правового обеспечения этнополитического управления в стране.

Федеративный Договор и Конституция РФ создали правовую основу для дальнейшего развития нормативно-правовой базы. В 1994-1996 гг. был заключен ряд Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ. Первым был Договор от 15 февраля 1994 г. - с республикой Татарстан. Всего было заключено 46 таких договоров, но многие впоследствии были денонсированы ввиду несоответствия федеральному законодательству.

90-е годы XX века вошли в историю России как эпоха борьбы за полномочия и контроль над ресурсами между Федеральным Центром и субъектами Федерации. В ходе этой борьбы Федеральный Центр стремился законодательным образом ввести отношения с регионами (прежде всего с республиками) и процессы в регионах в законодательно управляемое поле. 22 октября 1993 г. был подписан Указ Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Федерации. 5 октября 1995 г. был издан новый Указ Президента РФ, в котором органам государственной власти субъектов РФ было предложено устранить имеющиеся в конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов. В 1999 г. был принят Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», согласно которому к июлю 2000 г. субъекты Федерации должны были привести в соответствие с федеральными свои законы и нормативные правовые акты. Наконец, было принято постановление и определение Конституционного суда России, о несоответствии Конституции РФ некоторых положений конституций республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан. Лишь в последнее время положение здесь начало меняться. Урегулирование конституционных вопросов государственного устройства России образует основу правового обеспечения этнополитического управления в стране, его основное звено.

Важнейшим политико-правовым документом является принятая в 1996 г. Концепция национальной политики, определившая направления деятельности государственных органов власти. «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации - это не сиюминутный конъюнктурный документ, а стратегическая программа деятельности государства и общества в целом на долгосрочный период в сфере национальных отношений». Как отмечает Р.Абдулатипов, она исходит из учета специфических интересов каждого народа, защиты конституционных прав народов на самоопределение, обеспечения органичного сплава и недопущения дискриминации. С нашей точки зрения, в Концепции нашла выражение потребность в системном подходе к национальной политике, она носит в целом сбалансированный характер, учитывает интересы всех народов России.

В Концепции национальной политики определено, что «основные цели государственной национальной политики Российской Федерации состоят в обеспечении условий для полноправного социального и национально-культурного развития всех народов России, упрочении общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина и признания его высшей ценностью». Среди основных принципов национальной государственной политики: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям; сохранение исторически сложившейся целостности Российской Федерации; равноправие всех субъектов РФ, гарантия прав коренных малочисленных народов, содействие развитию национальных культур и языков народов РФ; запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды и другие. В качестве одного из важнейших инструментов реализации государственной национальной политики определяется программно-целевой подход, объединяющий государственное управление и местное самоуправление в достижении общей цели.

В Концепции намечены основные задачи в политической и государственно-правовой, социально-экономической, духовной и международной сферах.

Основное внимание уделяется проблемам правового равноправия, развитию национальных культур и их сближению, совершенствованию федеративных отношений в РФ. В концепции нашли отражение и проблемы русского населения республик РФ: «потребности и интересы русского народа должны в полной мере найти отражение в федеральных и региональных программах, постоянно учитываться в политической, экономической, и культурной жизни республик и автономных образований Российской Федерации». В 2002 г. была осуществлена корректировка Концепции национальной политики РФ в соответствии с новыми условиями.

В последующий период законотворческая деятельность была продолжена в соответствии с утвержденной Концепцией национальной политикой. Прежде всего, следует указать на утвержденный Указом Президента № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г. Федеральный Закон «О национально-культурной автономии». 27 июня 2001 г. был принят в первом чтении Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 года».

Закон вводит понятие национально-культурной автономии (НКА) как формы национально-культурного самоопределения, которая предполагает свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; принцип самоорганизации и самоуправления; многообразие форм внутренней организации НКА; сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой (гл.1, ст. 1,2). В гл.1, ст. 4. подчеркивается, что право на НКА не является правом на национально-территориальное самоопределение, не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей. Законом устанавливаются права НКА, в частности право на обращение в органы власти для достижения национально-культурных интересов. В ряде статей Закона определяются функции НКА в области защиты языка, культуры, развития национального образования. Статьи 12-15 Закона определяют отношения НКА с органами государственной власти и СМИ.

Принятие Закона о национально-культурной автономии отразило переход в отечественной национальной политике от преимущественной ориентации на политико-территориальное самоопределение народов к ориентации на их культурное самоопределение. «Утверждение этой формы национальной жизни стимулировано стремлением дать выход национальной активности в полезной для всех сфере культуры, не задевая политических и социальных интересов. Но насколько это получается в реальной жизни, остается вопросом, на который можно ответить лишь конкретными эмпирическими исследованиями». Но в обозримом будущем НКА вряд ли удастся заменить собой национально-территориальные образования в функции обеспечения национальных культур. Против стремления упразднить национально-территориальные автономии и заменить их НКА, в частности, выступает Р.Абдулатипов. Не стал закон пока и инструментом самоорганизации русского населения в республиках РФ.

Главной целью закона об НКА является защита национальных культур этнических меньшинств, проживающих вне основных территорий своего компактного расселения, или не имеющих таковых. Именно в связи с этим аспектом национальной политики характеризует закон В.Зорин. М.Аствацатурова же рассматривает его как закон целевого назначения, который отвечает интересам именно диаспор, дает правовую основу их деятельности как органов управления и самоуправления, то есть обеспечивает их политическую функцию в сфере этнополитического управления. «НКА является модернизированной формой общинного этнического объединения, с помощью которого диаспора может активизироваться в социальных процессах, также проявиться в этнополитическом контексте». Закон об НКА является институтом внутридиаспорного менеджмента и социального кураторства в этнических общинах, и рассматривается как развитие Закона «Об общественных объединениях» применительно к межэтническим отношениям.

В соответствии с Законом «О национально-культурной автономии» постановлением Правительства от 18.12.96 при нем был создан Консультативный Совет по делам национально-культурных автономий, основу которого составил Президиум Конгресса национальных объединений России. В 2002 г. Консультативный Совет по делам национально-культурной автономии при Правительстве РФ возобновил свою работу. Во второй половине 90-х гг. произошли определенные сдвиги в реализации Концепции государственной национальной политики и Закона «О национально культурной автономии».

Среди других важнейших политико-правовых документов, принятых федеральными законодательными и исполнительными органами власти в конце 90-х - начале 2000-х годов, следует назвать Концепцию национальной безопасности РФ, утвержденную Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года, Федеральный Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации (апрель 1999г.), Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный 6.10.1999 г. и другие. Были приняты Законы и Программы, обеспечивающие защиту коренных малочисленных народов, оказавшихся в ходе реформ в наиболее трудном положении. В 2001 г. был принят Федеральный Закон «О землях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а Правительством РФ утверждена новая федеральная целевая Программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года». Эти и другие политические и правовые документы стали частью государственно-правового обеспечения этнополитического управления в Российской Федерации.

Особо следует отметить правовое обеспечение политики по отношению к казачеству. «С 1991 по 2002 гг. было принято 104 нормативных правовых акта по вопросам казачества. Из них 46 документов появилось после создания Указом Президента Российской Федерации от 20 января 1996 г. № 67 Главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации». Пик нормотворческой деятельности приходится на 1997 г. В регионах постепенно также формируется правовое поле по вопросам, касающимся казачества: с 1991 по 1998 гг. органами власти 53 субъектов РФ принято 275 нормативно-правовых актов по казачеству.

В последние годы были в основном устранены противоречия между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации, между федеральным законодательством и законами, принятыми в республиках. Но процесс этот еще не завершен. Заметно отстает от других направлений государственно-правового обеспечения национальной политики законотворчество, обеспечивающее правовую защиту русского населения в республиках, до сих пор не принят «Закон о русском народе». Это направление в этнополитическом управлении России является сейчас одним из важнейших.

Таким образом, в ходе процессов стабилизации и институционализации этнополитических процессов в России была разработана национальная политика, заложены государственно-правовые основы ее осуществления, налажено этнополитическое управление на разных уровнях государственной власти и негосударственного управления. Особую роль в разработке и осуществлении этнополитического управления играет государственное управление на федеральном уровне власти, сопровождающееся разработкой соответствующего законодательства. Формирование правового обеспечения государственного управления на федеральном уровне создает основу для управления на других уровнях государственной власти, для национальной политики в целом. В настоящее время процесс реализации национальной политики и ее государственно-правового обеспечения смещается в регионы, происходит институционализация национальной политики на региональном и местном уровнях власти на основе общегосударственных целей, задач и принципов.

Можно сделать следующие выводы:

1. Важнейшими проблемами государственного управления в условиях демократизации России являются проблемы государственного устройства страны и отношения государственного управления с самоуправлением. Их решение выявляет ключевую роль этнополитического управления в управлении страной.

2. Этнополитическое управление, или национальная политика определяется как специфический вид политического управления, в котором активно участвуют этнические (этнополитические) группы, происходит конструирование и трансформация политизированной этничности. Противоречивость этнополитических процессов в постсоветской России определила противоречивость ее национальной политики.

3. Эффективное этнополитическое управление предполагает соответствующее государственно-правовое обеспечение национальной политики России, которое формировалось в последние годы и отразило противоречия национальной политики этих лет. Динамика формирования правового обеспечения национальной политики в основном соответствует динамике институционализации этнополитических процессов в стране.

 

Автор: Богомолова И.Г.