16.05.2012 2720

Организационно-политический механизм институционализации казачества: структура и функции

 

Реализацию исторических, социальных, политических, государственно-правовых и иных предпосылок и факторов социально-политической институционализации российского казачества в современных условиях обеспечивают органы государственной власти, казачьи общества и организации, другие участники политического процесса. Вступая в упорядоченные, организованные взаимоотношения, они формируют своеобразный механизм реализации их общих целей, который можно именовать «организационно-политическим механизмом социально-политической институционализации казачества».

Понятие «механизм» в широком смысле обозначает внутреннее устройство машины (прибора, аппарата), приводящее ее в действие, или систему (устройство), определяющую порядок какого-либо вида деятельности. Этот термин гуманитарные науки заимствовали из механики для обозначения совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых социальных, политических и иных институтов и организаций, обеспечивающих достижение конкретных целей создателей механизма. Для выполнения имманентных функций механизм должен обладать целостностью, иерархичной структурированностью, целенаправленной деятельностью и другими системными качествами. В таком понимании термин «механизм» используется, например, социологией при описании системы социальных связей и отношений индивидов в конкретных условиях места и времени. В свою очередь, понятие «система» применяется гуманитарными науками с середины XX в. для обозначения совокупности элементов, образующих целостность при их устойчивом взаимодействии, направленном на реализацию конкретных целей.

Основания для отождествления понятий «механизм» и «система» дает наличие общих признаков у сущностей, описываемых с их помощью.

В частности, структуры механизма и системы образуют относительно самостоятельные элементы, которые можно вычленять из целого при структурно-функциональном анализе. Все элементы механизма и системы взаимосвязаны совместной деятельностью по реализации общих стратегических целей сохранения определенного состояния объекта воздействия или его преобразования. Для функционирования всего механизма или системы каждый их элемент должен выполнять взаимозависимые имманентные функции. Причем в механизме, равно как и в системе, могут существовать элементы, контролирующие их функционирование и препятствующие их сущностным изменениям.

Деятельность механизма и системы управляется органами, которые учреждены создателями в соответствии с выработанными нормами контроля. Поддержание работоспособности механизма и системы обеспечивают внутренний и внешний контроль, применяющий позитивные и негативные санкции для поощрения точного выполнения всем механизмом, системой и их отдельными элементами предписанных норм функционирования или наказания за их нарушение, вплоть до радикальной замены элементов, порождающих дисфункции механизма, системы.

Однако механизм создается не самостоятельно, а под внешним воздействием. Он не способен к саморегенерации утраченных элементов. Поэтому системные качества могут быть присущи полностью укомплектованному механизму, выполняющему в полном объеме все его имманентные функции.

Государство и гражданское общество создают механизм социально-политической институционализации казачества для получения, с одной стороны, институционализированных форм артикуляции, агрегации и реализации корпоративных интересов казачества, и для максимального использования его потенциала в процессе реализации общественных интересов, с другой стороны. Таким образом, в институционализации заинтересовано не только казачество, но и все общество, государство. В демократических политических системах интересы государства и общества совпадают. В противном случае контролирующие органы принимают меры для исключения из механизма тех общественных формирований, которые противодействуют реализации государственных интересов или выдаваемых за них интересов правящей политической элиты. Наглядные примеры применения механизма государственного террора для уничтожения социальных институтов, противодействующих государству, дают гражданские войны, репрессии в отношении оппозиционных правящей элите представителей некоторых классов и социальных общностей. Советское государство также применяло массовые репрессии расказачивания для деинституционализации казачества, как противника его радикальных реформ строительства социализма, и его устранения из политической системы.

Системный подход позволяет представлять организационно-политический механизм институционализации казачества частью социетальной системы России, детерминирующей изучаемый процесс.

Политологический подход исследований политических аспектов института казачества учитывает основные свойства политики: всеохватывающий, всепроникающий характер, инклюзивность, императивность по отношению к другим сферам общества. Эти свойства политики проявляются в политических процессах через многочисленные и разнообразные взаимосвязи с другими явлениями и процессами общественной жизни. Организационно-политический механизм институционализации казачества включен в социетальную систему России, поэтому его сложноорганизованная структура и закономерности функционирования определяются через эмпирические показатели деятельности казачьих обществ, а также государственных и иных социальных институтов, непосредственно или косвенно влияющих на процесс институционализации казачества.

Например, основными критериями оценки деятельности государственных органов и казачьих объединений по выполнению «Федеральной целевой программы государственной поддержки казачьих обществ, включенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, на 1999-2001годы» служил рост численности казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Для изучения организационно-политического механизма институционализации казачества он абстрактно выделен из социетальной системы российского общества, а его количественные и качественные характеристики обнаруживаются благодаря эмпирическим проявлениям их относительной автономности и устойчивым связям с другими элементами механизма. Эти связи обеспечивают работоспособность механизма, взаимодействие всех его частей между собой и с окружающей социетальной средой, способность к реагированию механизма на внешние и внутренние воздействия.

Анализ организационно-политического механизма институционализации казачества ориентирован на выявление в его структуре основных элементов, их конкретных имманентных функций, непосредственных и опосредованных связей-отношений между ними, а также органов управления, норм контроля и санкций, обеспечивающих целенаправленную деятельность механизма.

При институциональном анализе механизм социально-политической институционализации казачества проявляется как совокупность индивидов, казачьих обществ и организаций, государственных органов, общественных объединений, взаимодействующих в процессе приобретения казачьей социальной общностью качеств социально-политического института.

Структурно-функциональный анализ механизма обнаруживает связи-отношения между его элементами (информационно-коммуникативную систему), а также совокупность государственно-правовых и социальных норм, обеспечивающих социально-политический контроль за деятельностью казачьих объединений и организаций, государственных органов и других участников процесса институционализации казачества (нормативно-регулирующую систему).

Деятельность организационно-политического механизма детерминирована задачами, которые решают государство, общество и казачество в конкретных исторических условиях. Поэтому внешние и внутренние качества организационно-политического механизма институционализации казачества должны трансформироваться синхронно с процессом модернизации политической, экономической, социальной и духовной систем общества.

Так, в результате анализа, обнаруживается сложная, иерархично организованная многоуровневая структура организационно-политического механизма институционализации казачества. В ней имеются многообразные элементы, которые целенаправленно создавались или спонтанно формировались в предшествующие годы.

Очевидно формирование и функционирование организационно-политического механизма детерминировано конкретно-историческим макрополитическим процессом модернизации российского общества, поэтому должно осуществляться синхронно с ним. Однако в реальных условиях импровизационного реформирования политической, экономической, социальной и духовной систем России организационно-политический механизм институционализации казачества формировался также спонтанно.

В конце 80-х гг. XX в. движение за возрождение казачества начиналось стихийно, без общегосударственной концепции и без необходимого политико-правового обеспечения. Поэтому процесс не имел системно организованного характера. Отдельные элементы механизма самостоятельно создавались гражданами, идентифицировавшими себя с казачеством, а также органами государственной власти и местного самоуправления. Этот процесс не всегда осуществлялся в соответствии с государственно-правовыми актами, разработка и принятие которых всегда объективно отстает от реальных потребностей общества. В условиях аномии, вызванной кризисом советской политической системы и радикальной «демократизации» российского общества, запросы казачества на нормативное обеспечение этого процесса побуждали государственные органы к принятию федеральных законов, указов Президента и постановлений правительства России, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, законов и других правовых документов законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако организационно-политическую работу затрудняла раздробленность казачьих общественных объединений, несогласованность их стратегических целей, задач и методов деятельности. Поэтому в первой половине 1990-х гг. государственная и общественная части механизма социально-политической институционализации казачества не были систематизированы.

Для создания единого общероссийского социально-политического механизма институционализации казачества правительство России в апреле 1994 г. разработало его нормативную модель и представило ее в Концепции государственной политики по отношению к казачеству и Примерной схеме взаимодействия государства с казачьими территориальными объединениями. Эти документы предусматривали конкретные меры для развития взаимодействия государства и казачества. Однако запланированные мероприятия не были реализованы, и формирование организационно-политического механизма по-прежнему шло импульсивно, стихийно, в большой зависимости от личностного фактора -желания политических лидеров субъектов Федерации содействовать самоорганизации и социально-политической институционализации казачества, его привлечению к государственной службе. В следствии этого с нарушениями основополагающих положений Концепции на федеральном, региональном и местном уровнях продолжалось формирование различных частей организационно-политического механизма институционализации казачества.

Согласно нормативной модели, представленной в Концепции государственной политики по отношению к казачеству, все элементы организационно-политического механизма должны выполнять функции, конкретно определенные государственно-правовыми документами. Поэтому при проведении анализа элементы механизма группируются по признакам выполнения общих и (или) однотипных функций. Вследствие этого в структуре организационно-политического механизма институционализации казачества выявляются три относительно самостоятельных функциональных системы: институциональная, информационно-коммуникативная и нормативно-регулирующая. Их элементы выполняют имманентные государственные или другие общественно значимые функции, а нарушения в их синхронной и симметричной реализации порождает «слабое звено цепи», из-за которого весь механизм теряет прочность, эффективность, работоспособность.

Институциональная система организационно-политического механизма представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых социальных, политических и иных институтов.

Все элементы механизма имеют большое количество разных по характеру (политических, экономических, культурных и т.п.) «вертикальных» (между уровнями) и «горизонтальных» (на соответствующих структурных уровнях) связей, которые образуют информационно-коммуникативную систему механизма, обеспечивающую взаимосвязь его подсистем и отдельных элементов, стабилизирующих процесс социально-политической институционализации казачества.

Формирование и функционирование организационно-политического механизма институционализации казачества, развитие связей-отношений между его элементами осуществляется в соответствии с разнообразными по формам и содержанию социальными нормами. Среди них наиболее значимыми являются государственно-правовые акты и корпоративные нормативные документы казачьих обществ и организаций, а также нормы обычного права, выраженные в традициях, ритуалах и других формах правовой культуры. В совокупности они образуют нормативно-регулирующую систему организационно-политического механизма институционализации казачества.

Структурный анализ обнаруживает в организационно-политическом механизме три основных уровня - федеральный, региональный (в регионах и субъектах Федерации), местный, которые соответствуют трем основным уровням политической системы общества. На указанных уровнях элементы механизма имеют соответствующую компетенцию, регулируемые государством и гражданским обществом многочисленные и разнообразные «вертикальные» и «горизонтальные» связи-отношения, а также характерные для каждого элемента методы и формы деятельности.

Основу организационно-политического механизма институционализации казачества составляет институциональная система. Ее элементы - социально-политические институты и организации - непосредственно и опосредовано участвуют в социально-политической институционализации казачества.

В свою очередь, в институциональной системе выявляются государственная и общественная части, секторы.

В государственный сектор входят органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления (муниципального управления), участвующие в политической организации процесса социально-политической институционализации казачества. Основные функции этого сектора - интероризация казачества в механизм государственной власти посредством организации государственной службы членов казачьих обществ и реализации государственно-значимых и общественно полезных запросов членов общества, идентифицирующих себя с казачеством - декларированы в политико-правовых документах государственных органов. Реализация таких целей позволяет государству сокращать социально-политическую напряженность в обществе, вызванную неудовлетворенностью многомиллионной казачьей социальной общности отсутствием у нее высокого социального статуса и ответственных государственных функций.

К государственному сектору институциональной системы относятся законодательные и исполнительные органы: на федеральном уровне - Федеральное Собрание Российской Федерации, включающее Совет Федерации и Государственную Думу; Президент и Правительство России, с подчиненными им министерствами и ведомствами; на региональном уровне субъектов Федерации - президенты республик, губернаторы краев и областей, главы других субъектов Федерации с соответствующими исполнительными органами, а также законодательные органы субъектов Федерации; на местном уровне- органы местного государственного управления (государственные администрации) и самоуправления в муниципальных образованиях. Они имеют компетенцию, которая соответствует их статусу в иерархично организованной институциональной системе и обеспечивает статусные отличия ее отдельных элементов в структуре организационно-политического механизма институционализации казачества и социетальной системе российского общества в целом. Такая структура институциональной системы механизма формировалась в течение длительного времени в соответствии с общими тенденциями модернизации российского общества и его политической системы.

До августа 1991 г. органы государственной власти в отношениях с казачеством руководствовались идейно-политическими установками органов КПСС, поэтому лидеры казачьих объединений публично заявляли об их неполитическом характере и создавали казачьи организации в структурах краевых и областных отделений Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, при краеведческих музеях и других неполитических культурно-исторических учреждениях. Это придавало социальный характер процессу институционализации казачества, который сводился к развитию социокультурных, фольклорных факторов самоорганизации граждан, идентифицировавших себя с казачеством.

В начале 1990-х гг., в связи с включением казачества в число репрессированных народов и необходимостью его реабилитации, федеральные органы государственной власти создали временные консультативные органы (комитеты и комиссии) из числа представителей государственных законодательных и исполнительных органов, казачьих организаций. Например, такая комиссия была создана Президентом России для подготовки проекта закона РСФСР «О реабилитации казачества». Рабочая группа формировалась и для подготовки пакета проектов указов Президента России и постановлений правительства Российской Федерации по вопросам государственной поддержки казачества.

В целях улучшения координации деятельности казачьих организаций в июле 1994 г. при Президенте Российской Федерации был образован Совет по делам казачества. На этот консультативный орган, действовавший на общественных началах, возлагались обязанности подготовки Всероссийского (объединительного) казачьего крута. Организационное обеспечение деятельности Совета осуществлял Отдел по взаимодействию с партиями и общественными объединениями Администрации Президента России, а материально-техническое обслуживание - Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики.

Основные задачи Совета заключались в следующем: информирование Президента России о процессах, происходящих в казачьем движении; разработка предложений по государственной политике в отношении казачества и участие в подготовке проектов нормативно-правовых актов по этим вопросам; подготовка и проведение Всероссийского (объединительного) казачьего круга. Но ведя большую организаторскую работу на начальном этапе институционализации казачества, общественный Совет объективно не мог выполнять исполнительно-распорядительные государственные функции специального «казачьего» органа в системе исполнительных органов государства, поэтому он оказался недостаточно эффективным и был упразднен, а в январе 1996 г. было образовано Главное управление казачьих войск при Президенте России (ГУКВ). Оно являлось самостоятельным подразделением Администрации Президента России и состояло из трех отделов. Основные функции ГУКВ заключались в выработке единой государственной политики возрождения и развития российского казачества, создании условий для ее реализации; организации, координации и контроле деятельности созданных на территории России казачьих обществ, включенных в государственный реестр; разработке и реализации программы государственной поддержки казачьих обществ.

Несмотря на активную работу ГУКВ, в феврале 1998 г. оно было выведено из структуры Администрации Президента России, но не было включено в систему исполнительных органов федеральной власти. Созданная таким образом ситуация неопределенного положения ГУКВ в структуре федеральных органов государственной власти устранила из организационно-политического механизма специальный федеральный орган, который эффективно занимался консолидацией казачьих обществ, их подготовкой к внесению в государственный реестр Российской Федерации и организацией государственной и иной службы казаков.

Но процесс социально-политической институционализации казачества к тому времени уже приобрел всероссийские масштабы и стал необратимым. Для его политической организации объективно требовался единый федеральный координирующий центр. Без него государство утрачивало организационные возможности управления казачьими обществами, которые были способны самостоятельно создать свой, независимый от государства всероссийский орган управления казачьими обществами, альтернативный малорезультативным государственным учреждениям. Это могло значительно осложнить социально-политическую обстановку в регионах компактного проживания казаков и в России в целом. Понимание этого заставило политическую элиту учредить в структуре федеральных органов государственной власти Управление Президента России по вопросам казачества (УПВК).

По сравнению с ГУКВ, объем полномочий нового управления уменьшился, численность аппарата сократилась с 35 до 22 штатных единиц (фактически работало 16 штатных сотрудников). Функциональные и организационно-штатные изменения объективно снижали возможности Управления в решении проблем роста численности казачьих обществ, совершенствовании их структуры и координации деятельности.

Снижение эффективности деятельности Управления Президента России по вопросам казачества, по сравнению с ГУКВ, вызывало многочисленные претензии к нему со стороны органов казачьих обществ и мотивировало упразднение Управления в феврале 2003 г.

Так, из федерального уровня институциональной системы организационно-политического механизма был устранен важный федеральный орган, специально уполномоченный заниматься организацией взаимодействия государства с казачьими обществами, разработкой и реализацией государственной политики в отношении казачества, регистрацией казачьих обществ в государственном реестре Российской Федерации, чинопроизводством главных чинов казачьих обществ и другими проблемами российского казачества.

Место упраздненного Управления в структуре организационно-политического механизма институционализации казачества должен был занять специальный советник Президента России. В феврале 2003 г. на эту должность был назначен генерал-полковник, Герой России Г.Н. Трошев. На него возлагались обязанности по координации деятельности аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах, обеспечение методического руководства деятельностью казачьих обществ, включенных в государственный реестр Российской Федерации.

Наши наблюдения и общение с экспертами показали, что казаки связывали с личностными качествами Г.Н. Трошева большие надежды на существенное улучшение положения дел в процессе возрождения российского казачества. Однако повышенные ожидания превышают реальную компетенцию советника Президента России, не обладающего правомочиями федеральных органов исполнительной власти, необходимых для решения актуальных проблем казачьего движения. К настоящему времени деятельность советника Президента России Г.Н. Трошева и его малочисленного аппарата, состоящего из трех работников, не оказала существенного влияния на социально-политическую институционализацию казачества. Более того, реформа федеральных органов, обеспечивавших государственную политику в отношении казачества, привела к полному разрушению федерального уровня государственного сектора организационно-политического механизма и не обеспечила усиление регионального уровня этого сектора, так как указ Президента России от 25 февраля 2003 г. № 249 в части передачи штатных должностей расформированного УПВК в аппараты полномочных представителей Президента России в федеральных округах был исполнен с нарушением декларированного замысла - переданные штатные должности замещены работниками, которые не занимаются решением методических и организационных проблем взаимодействия государственных органов и казачьих обществ. Не были выполнены и содержавшиеся в указе Президента России поручения правительству Российской Федерации об определении государственных исполнительных органов для обеспечения ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации, чинопроизводства казаков и решения других вопросов, ранее находившихся в ведении Управления Президента России по вопросам казачества.

На федеральном уровне государственного сектора организационно-политического механизма институционализации казачества важную роль играют федеральные органы исполнительной власти - министерства, комитеты, ведомства и т.п.

Для организации взаимодействия с казачьими обществами, их привлечения к государственной и иной службе в некоторых федеральных министерствах, ведомствах учреждались специальные организационные структуры. Так, Государственный комитет России по делам федерации и национальностей продолжительное время был ведущим государственным органом в управлении процессом возрождения казачества, и в его структуре в 1993-1996 гг. действовал Департамент по делам казачества, состоявший из отделов самоуправления и землепользования, государственной службы, культуры. Но к 2001 г. в Министерстве, созданном на основе соответствующего Государственного комитета, оставался отдел в Департаменте по делам национальностей.

В Министерстве внутренних дел Российской Федерации сотрудничество с казачеством обеспечивал Отдел по взаимодействию с политическими партиями и общественными объединениями, а также Координационный совет по взаимодействию с казачьими обществами.

Для наращивания структуры государственного сектора организационно-политического механизма институционализации казачества специализированные подразделения создавали Федеральная пограничная служба России, Федеральная служба лесного хозяйства России, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, МЧС России и другие федеральные министерства, ведомства, включенные в правительственную программу привлечения казачьих обществ к государственной и иной службе. Однако после 1998 г. такие специализированные «казачьи» структуры в министерствах и ведомствах упразднялись.

На региональном уровне связь государственных органов и казачьих обществ координируют общественные советы при полномочных представителях Президента России в федеральных округах. Например, 27 ноября 2000 г. при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе был учрежден Совет по делам казачества.

Непосредственное взаимодействие с войсковыми и отдельными окружными (отдельскими) казачьими обществами на региональном уровне и в субъектах Российской Федерации обеспечивают органы государственной власти субъектов Федерации.

Так, в северокавказском регионе взаимодействие Федеральной пограничной службы России с казачьими обществами осуществляло Северо-Кавказское региональное управление ФПС России. Оно конструктивно сотрудничало с действующими в зоне его ответственности войсковыми казачьими обществами «Всевеликое войско Донское», Кубанское и Терское, а также с Отдельным Астраханским окружным казачьим обществом, которые включены в государственный реестр Российской Федерации и взяли на себя обязанности несения государственной службы, в том числе и невойсковой охраны Государственной границы России.

Для оказания организационной помощи казачьим общественным объединениям в их реорганизации в казачьи общества практически во всех субъектах Российской Федерации в 1995 г. были созданы Комиссии по вопросам организации государственной и иной службы казачьих обществ под председательством заместителей глав администрации, заместителей губернаторов, заместителей председателей правительств. Комиссии помогали казачьим обществам устанавливать конструктивные отношения с органами государственной власти, местного самоуправления в деле организации государственной и иной службы казаков, их физического и военно-патриотического воспитания, развития казачьей культуры и системы образовательных учреждений.

В зависимости от активности казачьих обществ и характера их отношений с политической элитой в субъектах Российской Федерации такие комиссии трансформировались в специальные организационные структуры в аппаратах исполнительных органов субъектов Федерации или утрачивались. Вследствие этого в субъектах Российской Федерации формировались различные административные структуры организационно-политического механизма, обеспечивавшие сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления с казачьими обществами.

Например, правительство Москвы учредило должность уполномоченного по делам казачества для организации взаимодействия с Московским городским казачьим обществом и другими казачьими организациями, действующими в Москве. В Ростовской области должность заместителя Губернатора занимает атаман войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское», казачий генерал В.П. Водолацкий, а в аппарате областного правительства создан Комитет по делам казачества.

Данные показывают, что государственные органы субъектов Российской Федерации создали разнообразные организационные формы их взаимодействия с казачьими обществами. Это указывает на то, что специализированные организационные структуры в государственных органах субъектов Федерации развиваются несинхронно и несимметрично системе казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Своеобразный механизм взаимодействия краевых государственных органов и казачьих обществ, организаций сформирован в Ставропольском крае.

В составе краевого законодательного органа - Государственной Думы Ставропольского края - в 1993-1997 гг. работал комитет по законодательству и правам человека, в котором казачьи интересы отстаивал заместитель председателя Комитета, потомственный казак, один из организаторов казачьего движения на Ставрополье А.Я. Месечко. Его активно поддерживали некоторые другие депутаты.

Во втором составе Государственной Думы края (1997-2001 гг.) проблемами казачества по собственной инициативе занимались только отдельные депутаты.

В третьем составе Государственной Думы Ставропольского края, избранной в 2001 г., депутаты стали уделять больше внимания проблемам казачества и поручили их решение Комитету по социальной политике, науке, курортам, работе с общественными организациями и казачеством.

Организационные структуры механизма социально-политической институционализации казачества создавались и в исполнительных органах Ставропольского края. В 1991 г. в аппарате администрации Ставропольского края вводилась должность специалиста по работе с казачеством. В 1993 г. в структуре аппарата администрации Ставропольского края был образован Отдел по вопросам казачества. В апреле 1994 г. этот Отдел был упразднен, а его функции переданы Департаменту по делам национальностей и казачества администрации края. В 1997 г. в структуре краевого правительства восстанавливался самостоятельный Отдел по вопросам казачества. Впоследствии он передавался в структуру аппарата Совета по экономической и общественной безопасности края. В мае 2001 г. этот отдел был упразднен, а его функции переданы Отделу по связям с военнослужащими и казачеством Управления по обеспечению деятельности Совета по экономической и общественной безопасности Ставропольского края. В мае 2002 г. этот Отдел упразднялся, и в структуре аппарата правительства края был создан Отдел по взаимодействию с казачеством, имеющий более высокий статус в системе управления.

Для координации деятельности казачьих обществ и государственных органов, разработки предложений по решению проблем возрождения казачества, становления государственной и иной службы членов казачьих обществ на территории Ставропольского края в ноябре 1998 г. при Губернаторе был учрежден Совет атаманов. Он имеет статус общественного консультативного органа.

Однако из-за неоднократных организационно-штатных реформ в Ставропольском крае не создана многоуровневая устойчиво сбалансированная институциональная часть государственной подсистемы организационно-политического механизма институционализации казачества, которая могла бы обеспечивать эффективное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти с казачьими обществами.

В общественный сектор институциональной системы организационно-политического механизма входят казачьи общества и общественные объединения, политические партии, другие элементы гражданского общества, которые, помимо государства, но в большой политико-правовой зависимости от него, участвуют в социально-политической институционализации казачества или оказывают на него существенное опосредованное воздействие в качестве групп давления. В этом секторе особо выделяется совокупность казачьих обществ и организаций, созданных ими учреждений, фондов и других общественных объединений, которые нацелены на самореализацию казаками их интересов, в значительной части совпадающих с интересами государства и общества.

В «казачьей» части организационно-политического механизма можно выделить два относительно самостоятельных элемента: систему казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и неупорядоченное множество разнородных общественных объединений граждан, идентифицирующих себя с казачеством. Они формируют многоуровневую систему с элементами, поддерживающими государство («реестровые» казачьи общества, отдельные общественные объединения казаков) или стоящими в оппозиции к нему (некоторые радикальные общественные объединения граждан, причисляющих себя к казачеству).

Основным субъектом общественной части институциональной системы организационно-политического механизма являются казачьи общества, в установленном порядке внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, действуют в 70 субъектах Российской Федерации, хотя официально зарегистрированы только в 56 субъектах.

По данным Управления Президента России по вопросам казачества, в со­ставе казачьих обществ, внесенных в государственный реестр Российской Фе­дерации, в начале 2003 г. Насчитывалось 655,4 тыс. Казаков, из которых 225,6 тыс. Казаков выражали желание нести государственную и иную службу.

В иерархии казачьих формирований выделяются уровни войсковых, ок­ружных (отдельских), городских, станичных, хуторских обществ. Первичный уровень казачьих обществ, внесенных в государственный реестр Российской Федерации, составляют хуторские, станичные и городские казачьи общества. Они решают вопросы членства граждан в казачьих обществах, организуют незачьих обществ и органов государственной власти, местного (муниципального) управления. Из первичных казачьих обществ, члены которых приняли на себя обязательства по несению государственной службы и полностью соответствуют требованиям законодательства, формируется система казачьих обществ, внесенных в государственный реестр Российской Федерации: отдельские, окружные, войсковые.

Важный структурный уровень системы реестровых казачьих обществ занимают окружные казачьи общества. Они создаются, как правило, в одном субъекте Федерации и наиболее тесно связаны с его органами государственной власти.

Для нормативно-правового обеспечения деятельности окружных казачьих обществ специальные краевые или областные законы приняты в Краснодарском, Ставропольском и Приморском краях, Волгоградской области. Аналогичные законы готовятся в некоторых других субъектах Федерации.

В противоположность казачьим обществам, внесенным в государственный реестр Российской Федерации, общественные объединения граждан, идентифицирующих себя с казачеством, не образовали единую систему в связи с отсутствием консолидирующей идеологии и устойчивых межорганизационных отношений. Оставшиеся вне государственного реестра казачьи общественные объединения регулярно подтверждают свое соответствие требованиям федерального закона «Об общественных объединениях».

В 2000 г. в 89 субъектах Федерации было зарегистрировано 682 казачьих общества и общественных объединения, имеющих «казачьи» наименования. В их числе было и 73 казачьих общества, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. Численность общественных объединений не поддается строгому учету ввиду их нестабильного состава.

В 2001-2003 гг. в структуре организационно-политического механизма институционализации казачества самоорганизовалась политическая партия «Казаки России». Она была создана по инициативе некоторых войсковых атаманов для компенсации недостатков организаторской работы Управления Президента России по вопросам казачества. Однако, несмотря на неразрешенность проблем, остро поставленных казаками на Большом круге казачьих войск России (Ставрополь, 25 мая 2003 г.), организационно-политический потенциал партии «Казаки России» не был использован для политического давления на политическую элиту для решения актуальных проблем казачьих обществ. Партия не проявила себя в ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента России.

Другие политические партии и «неказачьи» общественные объединения проявляют интерес к казачьим обществам и организациям в основном накануне выборных и других политических кампаний для привлечения «казачьего электората» на свою сторону разнообразными посулами и эпизодическими агитационными акциями. Поэтому политические партии не имеют значительного влияния на формирование структуры организационно-политического механизма социально-политической институционализации казачества.

Структурный анализ обнаруживает в организационно-политическом механизме институционализации казачества и другие социальные, экономические, культурно-просветительные, научно-образовательные и иные элементы, относящиеся к государственному или общественному секторам институциональной системы механизма в зависимости от их учредителей.

Информационно-коммуникативную систему организационно-политического механизма институционализации казачества образуют связи-отношения, возникающие между элементами институциональной системы механизма в процессе их деятельности. Элементы механизма обладают определяющими их социальными, политическими статусами и соответствующими функциями, информацию о которых они сообщают другим участникам (элементам) процесса при общении с ними. Такая информация необходима всем элементам институциональной системы для определения принципов, методов и других параметров их взаимодействия, которое обеспечивает устойчивые, многократные, постоянные или эпизодические, фрагментарные, разовые коммуникации, связи-отношения казачьей социальной общности с другими социальными и иными институтами российского общества.

Важная роль в установлении связей государства и казачьих обществ принадлежит специализированным институтам механизма - подразделениям государственных органов, подобных Главному управлению казачьих войск или Управлению Президента России по вопросам казачества, координационным советам при федеральных министерствах и ведомствах, Совету по делам казачества при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе, Отделу по взаимодействию с казачеством аппарата правительства и Совету атаманов казачьих обществ при Губернаторе Ставропольского края.

В прошлые годы государственные органы имели опыт установления эффективных информационно-коммуникативных отношений с казачьими обществами. Например, Координационный совет МВД России готовил аналитические материалы об опыте сотрудничества органов внутренних дел и казачьих обществ в охране общественного порядка, разрабатывал предложения по совершенствованию форм и методов их взаимодействия. По предложению Координационного совета 5 января 1997 г. принимались совместные рекомендации Главного управления казачьих войск при Президенте России и МВД России «О взаимодействии членов казачьих обществ, внесенных в Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, с органами внутренних дел». В них отмечался положительный опыт совместной деятельности казачьих обществ с органами внутренних дел в некоторых регионах, где использовались такие формы совместной работы, как долгосрочное планирование, проведение совместных семинаров и совещаний по актуальным вопросам, организация правовой подготовки казаков силами сотрудников органов внутренних дел и другие.

Однако упразднение Управления Президента России по вопросам казачества и других специализированных структурных подразделений, обеспечивавших сотрудничество с казачьими обществами, привело к деструктивным изменениям организационно-политического механизма, нарушениям ранее налаженных связей-отношений между его элементами.

Нормативно-регулирующую систему механизма институционализации составляют законы, подзаконные акты, нормы обычного права, обеспечивающие регулирование (саморегулирование) процесса социально-политической институционализации казачества в современных условиях. Именно эта система определяет допустимые пределы содержания и форм элементов институциональной системы и связей-отношений между ними.

По субъектам нормотворчества нормативно-правовые акты можно подразделять на государственные, ведомственные и документы казачьих объединений.

Основу правового регулирования деятельности организационно-политического механизма возрождения казачества - его нормативно-регулирующую систему - создает современное законодательство Российской Федерации. Оно включает нормативно-правые акты, непосредственно и опосредованно регулирующие состояние и деятельность организационно-политического механизма институционализации казачества и обеспечивающие государственный и общественный контроль за ним.

В нормативно-регулирующей подсистеме выделяются уровни компетентного правового регулирования. Такие органы государственной власти и управления, местного самоуправления издают нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения всеми гражданами, находящимися на территории, подведомственной нормотворческим органам соответствующего уровня: нормативно-правовые акты, изданные законодательными органами федерального, регионального (в субъектах Российской Федерации) уровней, правомочно действуют соответственно на всей территории Российской Федерации, в ее отдельных субъектах или в конкретных муниципальных образованиях.

Нормативные документы министерств, ведомств и т.п. органов управления регламентируют деятельность только подчиненных им учреждений и организаций на всех уровнях компетентного администрирования.

Нормативные документы, принятые казачьими обществами, внесенными в государственный реестр Российской Федерации, приводятся в соответствие с законодательными актами органов государственной власти и управления, местного самоуправления, на территории или в ведомственной сфере которых действуют казачьи общества. Директивные документы казачьих обществ имеют корпоративный характер и их обязаны исполнять только члены казачьих обществ. Никто не может быть принужден к выполнению решений казачьих обществ и иных общественных объединений против его воли.

Таким образом, организационно-политический механизм институционализации казачества представляет собой совокупность государственных институтов и общественных объединений, которые взаимодействуют в процессе восстановления в структуре российского общества казачьей социальной общности и обеспечения ее социально-политической институционализации, под которой понимается приобретение казачеством качественных характеристик социально-политического института и имманентных для него функций.

В начале XXI века систематизация организационно-политического механизма институционализации российского казачества не закончена. Нормативная модель российского казачества, разработанная правительством России в Концепции государственной политики по отношению к казачеству, не реализована и не соответствует современному состоянию политической системы российского общества. Поэтому в структуре механизма обнаруживаются разнородные, трудно совместимые подсистемы, элементы.

Каждый элемент механизма выполняет имманентные государственные или общественные взаимосвязанные функции, из-за чего несинхронное и несимметричное развитие этих подсистем порождает «слабое звено цепи», из-за которого весь механизм теряет прочность, эффективность, работоспособность.

Следствием реформ, разрушивших федеральный уровень государственного сектора организационно-политического механизма институционализации казачества и не укрепивших его региональный уровень, стали:

- замедление процесса институционализации казачества и переход его в предкризисный режим функционирования;

- прекращение количественного и качественного роста казачьих обществ;

- рост противоречий между запросами казачества на несение государственной службы и реальными условиями ее организации;

- увеличение верифицируемых оснований для нарастания в корпоративном сознании казачества негативных оценок отношения к нему государства.

Работоспособность организационно-политического механизма в субъектах Федерации обеспечивают органы государственной власти и местного (муниципального) управления, которые создают для этого дополнительные законодательные, организационные, финансово-экономические и иные основы, привлекают казачьи общества и организации к решению местных политических и иных проблем. Вследствие разрозненных действий политической элиты в федеральном центре и на местах созданы разнотипные органы государственной власти, сотрудничающие с казачьими обществами и организациями, по-разному развиваются нормативно-правовые основы их деятельности.

Отсутствие в структуре организационно-политического механизма социально-политической институционализации казачества специализированных федеральных государственных органов, взаимодействующих с казачьими обществами, несогласованность подобных элементов механизма на региональном уровне и в субъектах Федерации, муниципальных образованиях приводят к тому, что современный организационно-политический механизм не выполняет в полном объеме функции социально-политической институционализации казачества, артикуляции, агрегации и реализации интересов граждан, идентифицируемых с российским казачеством.

 

Автор: Масалов А.Г.