07.02.2011 67578

Административное расследование как стадия производства по делам об административных правонарушениях (статья)

 

Позиция законодателя, отраженная в КоАП РФ, и опыт деятельности органов внутренних дел обусловливают необходимость выработки принципиально нового подхода к определению стадии административного расследования. Ранее ученые утверждали, что она органически связана только с уголовным процессом и совершенно не свойственна производству по делам об административных правонарушениях. Действующее уголовно-процессуальное и административно-деликтное законодательство вносят существенные поправки в прежние воззрения ученых. Стадии предварительного расследования в уголовном процессе и административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях различаются по основаниям возникновения (совершение преступления или административного правонарушения) и регламентированности уголовно-процессуальными нормами и нормами административного права. Вместе с тем они возникают после возбуждения дела и предшествуют стадии его рассмотрения по существу, имеют сходные задачи, содержание, субъектов, структуру.

Определение понятия сущности стадии административного расследования, на наш взгляд, возможно через термин “неочевидные обстоятельства”, под которыми следует понимать данные о правонарушении, неизвестные на момент возбуждения дела, без их установления не может быть принято решение о составлении протокола об административном правонарушении или о прекращении дела. По каждому делу об административном правонарушении эти данные различны. К ним могут относиться сведения о личности правонарушителя, сумме незаконно полученных доходов, качестве продукции, являющейся предметом правонарушения, и т.д. Именно при отсутствии таких данных после возбуждения дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом принимается решение о проведении административного расследования. Исключение составляют случаи, когда эти данные могут быть установлены немедленно, например, на месте выявления административного правонарушения, когда протокол о нем одновременно служит актом возбуждения дела об административном правонарушении. Как ранее отмечал Д.Н. Бахрах, в подобных случаях административное расследование ведется устно, по делу не составляется никаких документов.

Очевидно, что в таком виде административное расследование проводится по всем делам о правонарушениях, и в ст. 28.5 КоАП РФ установлен общий срок для его осуществления - двое суток. Этот подход, как представляется, может отражать понимание стадии административного расследования в широком смысле.

Однако законодатель предусмотрел также другой вариант, который свидетельствует о наличии понятия “стадия административного расследования в узком смысле”. Так, в ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование определено как факультативная стадия, возникающая в производстве только по некоторым категориям дел, требующих проведения процессуальных действий и иных мероприятий со значительными временными затратами. Юридическим фактом, свидетельствующим о начале данной стадии, является вынесение уполномоченным должностным лицом специального процессуального документа - определения о возбуждении дела и проведении административного расследования, установлен и особый срок его осуществления - один месяц.

Очевидно, что и первый, и второй подход не только имеют право на существование, но и гармонично дополняют друг друга. Рассмотрим каждый из них подробнее путем анализа основных свойств стадии административного расследования в широком и узком смысле - специфических задач, этапов, субъектов, сроков, процессуального оформления.

Можно выделить две группы задач с учетом определения стадии административного расследования в широком и узком смысле.

Первая группа включает в себя задачи, которые решаются в рамках данной стадии по всем категориям дел - установление обстоятельств дела, создание условий для его объективного рассмотрения и наказания виновных путем выяснения признаков состава правонарушения, обнаружения и закрепления доказательств.

Вторая группа задач имеет особый характер и решается в рамках стадии административного расследования в узком смысле. Эти задачи обусловлены спецификой расследования отдельных категорий дел и иными исключительными обстоятельствами. В частности, при расследовании дел об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота аудиовизуальной продукции выполняется задача изъятия этой продукции из оборота; по делам в сфере налогов и сборов - подсчета незаконно полученных денежных средств; если правонарушитель скрывается - его розыска. Решение этих задач достигается посредством особых процессуальных действий и мероприятий, требующих значительных временных затрат - проведением экспертиз, ревизий, инвентаризаций, отправлением запросов, осуществлением привода правонарушителя.

Для уяснения содержания стадии административного расследования в широком и узком смысле необходимо обозначить ее структуру путем рассмотрения составляющих ее этапов. К ним, полагаем, относятся следующие:

1) принятие решения о проведении административного расследования;

2) установление обстоятельств дела;

3) приостановление административного расследования;

4) процессуальное оформление результатов административного расследования;

5) направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу;

6) дополнительное административное расследование;

7) повторное направление материалов дела на рассмотрение.

Рассмотрим каждый из них подробнее.

Этап принятия решения о начале административного расследования

Из анализа стадии административного расследования в широком смысле явствует, что должностное лицо, принявшее решение о возбуждении дела об административном правонарушении, при наличии неочевидных обстоятельств, выяснение которых необходимо для составления протокола об административном правонарушении, сразу же начинает административное расследование. Решение об этом он принимает без письменного оформления, т.е. составления процессуального документа не требуется. Например, при поступлении информации о нарушении каким-либо лицом валютного законодательства (реализации иностранной валюты без лицензии) уполномоченное должностное лицо, осуществив контрольную закупку, производит изъятие суммы сделки. В данном случае протокол изъятия продукции является актом возбуждения производства по делу. Сразу же начинается административное расследование, в ходе которого устанавливается владелец валюты, подтверждается его статус индивидуального предпринимателя или частного лица, опрашивается продавец по факту продажи, выявляются иные места сбыта. По результатам указанных мероприятий составляется протокол об административном правонарушении либо при наличии установленных законом обстоятельств выносится решение о прекращении дела.

Для возникновения в производстве стадии административного расследования в узком понимании границы рассматриваемого этапа значительно расширяются. Это обусловлено тем, что законодатель предусмотрел наличие конкретных оснований для ее начала и составление процессуальных документов, закрепляющих такое решение. Вместе с тем его позиция по ряду моментов представляется не совсем четкой.

Во-первых, одним из оснований для проведения административного расследования признается наличие определенной категории дел об административных правонарушениях: дела в области антимонопольного, валютного законодательства, законодательства о рекламе, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения, на транспорте и т.д (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ).

Следует отметить, что необходимость в осуществлении расследования возникает по делам об административных правонарушениях и иных категорий. Так, при выявлении правонарушения, предусмотренного ст. 20.20 КоАП РФ, для установления принадлежности вещества к наркотическому или объемного содержания этилового спирта свыше 12 % в алкогольной продукции необходимо проведение экспертизы. Выполнить это мероприятие в течение двух дней невозможно, необходимо проведение административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ.

В то же время при выявлении правонарушений в обозначенных ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ сферах общественных отношений не обязательно возникает потребность в проведении административного расследования. Например, при пресечении факта реализации индивидуальным предпринимателем продуктов питания с просроченным сроком годности, если он признает свою вину и установлены все обстоятельства, необходимые для составления протокола об административном правонарушении, нет необходимости в проведении административного расследования в узком смысле.

Таким образом, позиция законодателя об установлении в любом случае двух оснований для проведения административного расследования (определенной категории дел об административных правонарушениях и необходимости проведения до составления протокола дополнительных процессуальных действий) представляется не совсем обоснованной. С учетом изложенных доводов заметим, что обязательным основанием следует признать лишь потребность в проведении процессуальных действий и иных мероприятий для выяснения обстоятельств дела, без которых невозможно составление протокола об административном правонарушении. При закреплении другого основания - определенной категории дел - законодатель, по-видимому, руководствовался сложившейся практикой осуществления производства по делам об административных правонарушениях, так как дела перечисленных категорий чаще всего требуют проведения дополнительных мероприятий, и составление протокола об административном правонарушении в короткий срок невозможно. В связи с этим обоснованными видятся ранее высказывавшиеся точки зрения В.А. Лории и В.Ф. Фефиловой, которые считали критерием проведения административного расследования по делу определяли наличие более сложных фактической и юридической сторон правонарушения. По нашему мнению, здесь уместно употребление термина “неочевидные обстоятельства”.

Во-вторых, в КоАП РФ предусмотрен лишь один случай наличия стадии административного расследования в рассматриваемом производстве, когда решение о его проведении принимается уполномоченным лицом сразу после возбуждения дела об административном правонарушении. Об этом свидетельствует регламентация законодателем вынесения единого процессуального документа, объединяющего эти решения, - определения о возбуждении дела и проведении административного расследования.

Вместе с тем иногда основания для возникновения данной стадии в производстве могут быть обнаружены спустя некоторое время после возбуждения дела об административном правонарушении. Например, при выявлении факта реализации видеопродукции индивидуальным предпринимателем без документов, подтверждающих происхождение товара, составляется протокол изъятия продукции. С этого момента дело об административном правонарушении считается возбужденным. Однако в ходе проведения административного расследования в широком смысле может выясниться, что это лицо осуществляет запись продукции кустарным способом, имеет в собственности несколько торговых точек, где также реализует подобную продукцию. В таком случае необходимо осуществлять проверки и изъятие продукции из незаконного оборота со всех торговых точек, а записывающей аппаратуры и фурнитуры - из помещения, где осуществлялась запись, что требует дополнительных временных затрат.

В-третьих, вопрос о процессуальном оформлении решения о проведении административного расследования четко не регламентирован в КоАП РФ.

Так, не совсем понятны мотивы законодателя, который закрепил составление уполномоченным должностным лицом определения о возбуждении дела и проведении административного расследования, а прокурором - соответствующего постановления. По сложившейся многолетней практике осуществления производства по делам об административных правонарушениях и уголовным делам определение выносилось только судьей, а для должностных лиц уполномоченных государственных органов, в частности, милиции и прокуратуры, характерно вынесение постановления. В юридической литературе также утвердилась точка зрения, в соответствии с которой должностные лица, осуществляющие производство, и прокурор оформляют свои решения по делу постановлениями. Кроме того, в соответствии с УПК РФ о возбуждении уголовного дела также выносится постановление.

Вместе с тем вынесение определения о возбуждении дела и проведении административного расследования не является новым для административного законодательства. Его составление предусматривалось Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 143 “Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”, который утратил силу в связи с принятием КоАП РФ, Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденным приказом Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 25 июля 1996 г. № 91.

С учетом изложенного с целью достижения единства законодательства и правоприменения решение о возбуждении дела и проведении административного расследования, полагаем, должно оформляться уполномоченным должностным лицом определением установленной формы, сходной с постановлением и воспринятой сложившейся практикой (вводная, описательная и резолютивная части).

На усмотрение правоприменителей оставлен также вопрос о процессуальном оформлении решения о проведении административного расследования, если оно принято спустя некоторое время после возбуждения дела. В данном случае вынесение определения (постановления) о возбуждении дела нецелесообразно, так как дело уже возбуждено. Представляется, что уполномоченное должностное лицо должно выносить определение о проведении административного расследования, которое утверждается вышестоящим должностным лицом.

Есть основания полагать, что недостаточно четкая регламентация этих вопросов в КоАП РФ создает предпосылки для возникновения следующей правоприменительной практики: при возбуждении дел об административных правонарушениях тех категорий, которые закреплены в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, во всех случаях будет выноситься определение о возбуждении дела, свидетельствующее о предполагаемом проведении административного расследования, что позволит избежать составления дополнительных процессуальных документов и продлить срок разрешения дела.

Недостаточно регламентирован в КоАП РФ и вопрос о вынесении прокурором решения о проведении административного расследования. Согласно ст. 28.4 и ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ прокурор выносит постановление о возбуждении дела - одноименный процессуальный документ, свидетельствующий как о начале обычного производства, так и о проведении административного расследования. Представляется, что постановление о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования должно иметь другое содержание, что противоречит идентичному названию данных документов. С точки зрения соблюдения требований юридической техники и обеспечения единства практики было бы верным вынесение о производстве административного расследования одноименного процессуального документа - определения.

С учетом изложенных доводов предлагается внести соответствующие изменения в пп. 1 и 2 ст. 28.7 КоАП РФ, изложив их в следующей редакции:

“1. В случаях, когда после возбуждения дела об административном правонарушении выявлены достаточные данные, свидетельствующие о необходимости проведения процессуальных действий и иных мероприятий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование.

2. При установлении необходимости проведения административного расследования на момент возбуждения дела уполномоченным должностным лицом выносится постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования. Если такое решение принимается спустя некоторое время после возбуждения дела, уполномоченным должностным лицом выносится определение о проведении административного расследования, которое утверждается вышестоящим должностным лицом”.

Этап установления обстоятельств дела

В общем виде задачи данного этапа заключаются в установлении сведений, достаточных для составления протокола об административном правонарушении. Д.Н. Бахрах разделяет их на три группы: о наличии или отсутствии состава проступка; имеющие значение для определения вида и размера наказания; о причинах и условиях, способствующих совершению нарушений.

Необходимо отметить, что осуществляющий расследование обладает некоторой самостоятельностью при решении вопроса о производстве процессуальных действий. Нельзя не согласиться с А.С. Телегиным в том, что важно определить объем, границы исследования обстоятельств дела и нет необходимости использовать все возможности для сбора доказательств. Главное, чтобы вывод о наличии или отсутствии исследуемых фактов опирался на такую их совокупность, которая не оставляла бы места для сомнений в их достоверности, соответствии объективной действительности.

Все мероприятия, проводимые на стадии административного расследования дел об административных правонарушениях, можно подразделить на следующие группы:

1) проведение процессуальных действий, которые требуют специальных познаний (назначение экспертизы, ревизии);

2) проведение процессуальных действий должностным лицом, осуществляющим производство по делу (инвентаризация, изъятие имущества);

3) опросы свидетелей, потерпевших, понятых, специалистов, ревизоров;

4) направление запросов, истребование справок, копий документов.

На практике существенные проблемы возникают при назначении экспертизы.

Проведение этого мероприятия по делам об административных правонарушениях регламентировано КоАП РФ, законами (п. 12 ст. 10 Закона “О милиции”) и ведомственными нормативно-правовыми актами (информационное письмо ГТК России от 1 сентября 1998 г. № 01-15/18416 “О видах экспертиз, проводимых таможенными лабораториями, и перечне типовых вопросов, задаваемых эксперту”).

На практике не существовало единой формы составления решения о проведении экспертизы, оно выносилось в виде направления, определения, ходатайства. В административно-правовой литературе предлагались различные наименования данного документа, однако все ученые были солидарны в том, что необходимо законодательное закрепление однозначных требований к его форме и содержанию. Эти предложения нашли отражение в административном законодательстве. В КоАП РФ (ст. 26.4) предусмотрено вынесение определения о назначении экспертизы, в котором должна содержаться запись о разъяснении эксперту его прав и обязанностей, предупреждении об ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Данное требование на практике никогда ранее не выполнялось, вместе с тем его законодательное закрепление должно способствовать большей ответственности эксперта, следовательно, объективности заключения.

Впервые в ч. 4 ст. 26.4 КоАП закреплена обязанность лица, в чьем производстве находится дело об административном правонарушении, ознакомить с определением о назначении экспертизы лицо, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшего, разъяснить их права, в том числе право заявлять отвод эксперту, просить о привлечении в качестве эксперта иных лиц, ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

Данная норма представляется не соответствующей потребностям правоприменения по ряду причин. Во-первых, экспертиза проводится квалифицированным специалистом, который не заинтересован в исходе дела и к тому же предупреждается об ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Этого достаточно для получения объективных результатов. При сомнении в достоверности заключения заинтересованное лицо может оспорить результаты экспертизы. Во-вторых, в ряде регионов на безвозмездной основе исследования продукции проводятся только в некоторых лабораториях (в основном, в экспертно-криминалистических центрах при органах внутренних дел, Министерства юстиции и лабораториях санитарно-эпидемиоло-гической службы), и предоставление лицу, в отношении которого ведется производство по делу, прав заявлять отвод эксперту и требовать проведения экспертизы иным лицом не имеет под собой реальных предпосылок для их осуществления. В-третьих, ознакомление данного лица с определением о назначении экспертизы порождает возможность оказания давления на эксперта и влияния на результаты экспертизы.

Заключение эксперта по делам об административных правонарушениях является важным доказательством совершения правонарушения, так как подтверждает наличие основных признаков состава - несоответствие ГОСТам, подделку документов и само основывается на исследовании совокупности доказательств. Однако о его значимости давно ведется дискуссия среди ученых-административистов.

Нельзя в полной мере согласиться с точкой зрения А.С. Телегина о возможности рассмотрения в качестве источника доказательств лишь такого заключения эксперта, в котором на основе проведенного исследования содержатся определенные, категоричные суждения относительно установленных им фактов. В некоторых случаях вследствие небольшого количества представленных на экспертизу материалов, отсутствия возможностей для проведения исследований разными методами эксперт не может дать категоричное заключение, и результаты экспертизы носят вероятностный характер. Хотя, как верно отмечает Ю.К. Орлов, доказательственная ценность таких выводов значительно ниже, они являются лишь косвенным доказательством. В этой связи можно согласиться с С. Насоновым, который утверждает, что оценка достоверности заключения эксперта может охватывать такие аспекты, как надежность примененной методики, достаточность предоставленных эксперту исходных материалов, полноту экспертного заключения.

Содержание положения ч. 5 ст. 26.4 КоАП РФ, регламентирующей, что заключение эксперта не является обязательным для судьи, должностного лица, в производстве которого находится дело, также вызывает споры среди ученых и правоприменителей. Можно выделить две противоположные концепции, каждая из которых имеет право на существование. Одна из них предполагает признание обязательной силы экспертных заключений, взгляд на эксперта как на научного судью. Некоторые авторы даже обосновывают возможность постановки перед экспертом, обладающим юридическими познаниями, правовых вопросов (о причинах, последствиях противоправного деяния). Однако, как правильно отмечает П. Яни, заключение эксперта по указанным вопросам нельзя признать доказательством, поскольку оно не соответствует таким признакам экспертизы, как независимость, беспристрастность, достоверность. Кроме того, при постановке правовых вопросов невозможно определить степень компетентности эксперта и предупредить его о даче заведомо ложного заключения. В основе другой концепции лежит положение о том, что признание обязательности экспертных заключений в силу ряда причин не может иметь место ни в правовой теории, ни в правоприменении.

Несомненно, обе концепции имеют право на существование и позволяют правильно оценивать силу экспертного заключения. Представляется, что уполномоченное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, может не признать заключение эксперта доказательством лишь в строго определенных случаях, которые должны быть закреплены в законе. К ним следует отнести немотивированность заключения, неубедительность доводов, положенных в его основу, логическая противоречивость заключения, недостаточная квалификация, некомпетентность эксперта.

В ряде случаев в процессе административного расследования проводится еще одно процессуальное действие - ревизия. В юридической литературе под ревизией понимается наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности и целесообразности. Все ревизии касаются уже завершенных хозяйственных операций и предполагают последующий контроль. Порядок назначения сотрудниками правоохранительных органов ревизий и взаимодействие с ревизорами в процессе их осуществления регламентированы приказом Минфина России, МВД России, ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 “Об утверждении положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)”.

При назначении ревизий по делам об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица, проводящие административное расследование, в частности, сотрудники милиции сталкиваются со многими проблемами. Во-первых, безвозмездно ревизии осуществляются только в контрольно-ревизионных управлениях системы МВД России, поэтому абсолютное большинство ревизий проводится в этих учреждениях. Во-вторых, так как штатная численность сотрудников этих управлений не соответствует объему выполняемой ими работы, по сложившейся практике, в данных подразделениях выполняются ревизии только по возбужденным уголовным делам. Проведение ревизий по делам об административных правонарушениях полностью предоставлено на усмотрение сотрудников милиции, проводящих административное расследование.

Сущность инвентаризации состоит в точном установлении фактического наличия, состава, состояния материальных ценностей и денежных средств и их соответствия с документальными данными. Для правоприменителей разработаны различные методические рекомендации по проведению этого мероприятия.

На стадии административного расследования в целях сбора доказательств уполномоченное лицо может истребовать необходимые ему сведения в различных организациях (например, в департаменте недвижимости - об учредителях юридического лица; в государственной инспекции по налогам и сборам - декларацию о доходах; у работодателя - характеристику на работника, копию трудового договора), использовать данные информационных учетов (о судимости, принадлежности нарушителю транспортных средств, привлечении ранее к административной ответственности). В ряде случаев получение таких сведений связано с определенными проблемами, когда граждане и должностные лица отказываются предоставлять необходимую информацию, ссылаясь на коммерческую тайну, на отсутствие возбужденного уголовного дела. В соответствии со ст. 26.9 КоАП РФ должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе направлять запросы в соответствующие территориальные органы, которые подлежат исполнению не позднее чем в пятидневный срок со дня получения. Если до последнего времени граждане и должностные лица не несли ответственности за отказ или уклонение от предоставления уполномоченным должностным лицам сведений, справок, документов, это право реализовывалось, по существу, с согласия названных лиц, то в КоАП РФ предприняты попытки изменить ситуацию - в ст. 19.7 закреплена ответственность граждан и должностных лиц за непредоставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности.

Приостановление административного расследования

Законодатель не предусмотрел возможность приостановления административного расследования. Такая процедура регламентирована в уголовном процессе (гл. 28 УПК РФ), что обусловлено закреплением более длительных процессуальных сроков расследования уголовных дел и сроков давности. Однако очевидно, что в ряде случаев в процессе административного расследования возникают обстоятельства, затягивающие сроки его проведения. В таких случаях после истечения сроков давности материалы дела об административном правонарушении теряют юридическую силу и попросту уничтожаются. Такая практика снижает общее качество производства по делам об административных правонарушениях, ведет к возникновению у правонарушителей чувства безнаказанности, подчеркивает незначительность административных правонарушений, снижает авторитет государственных органов и должностных лиц, уполномоченных выявлять и пресекать правонарушения. Представляется, что необходимо законодательно закрепить перечень обстоятельств, при наличии которых административное расследование может быть приостановлено, обязанность уполномоченного должностного лица оформлять данное решение процессуальным документом.

С учетом положений уголовно-процессуального законодательства к основаниям приостановления административного расследования следует отнести неизвестность местопребывания лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и временное тяжкое заболевание, препятствующее его участию в производстве. В первом случае административное расследование приостанавливается после истечения срока, установленного для его осуществления, а во втором - и до истечения этого срока. Этот перечень оснований для приостановления расследования является исчерпывающим. Какие-либо другие обстоятельства (например, отсутствие потерпевшего, свидетеля, эксперта) не могут служить основаниями для принятия такого решения.

Период приостановления административного расследования по делу не включается в сроки давности привлечения к административной ответственности.

Административное расследование по любому из названных оснований может быть приостановлено, если должностное лицо выполнило все процессуальные и организационные действия, производство которых было возможно в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело. Если же до истечения срока административного расследования не были произведены необходимые действия, уполномоченное должностное лицо обязано не приостанавливать административное расследование, а ходатайствовать в установленном законом порядке о его продлении.

Учитывая изложенное, в ст. 28.7 КоАП РФ предлагается внести следующие изменения:

“Административное расследование может быть приостановлено, если местонахождение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, неизвестно, а также в случае тяжкого заболевания этого лица, удостоверенного медицинским заключением, которое препятствует его участию в производстве, путем вынесения определения должностным лицом, осуществляющим административное расследование.

Административное расследование может быть приостановлено только в том случае, если должностное лицо, его осуществляющее, выполнило все процессуальные и иные действия, производство которых возможно в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и приняло меры по розыску этого лица”.

Этап процессуального оформления результатов административного расследования

В большинстве случаев этот этап заключается в составлении протокола об административном правонарушении.

В литературе утвердилось мнение о том, что протокол об административном правонарушении является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятельства проступка. От того, насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно он составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу и обоснованность применения наказания.

Вместе с тем среди ученых-административистов нет единства в определении правового значения протокола об административном правонарушении в производстве. Анализ литературы позволяет выделить две основные позиции.

М.Я. Масленников, И.В. Бенедик, И.М. Погребной протокол об административном правонарушении называют актом, А.Ю. Якимов - основанием возбуждения дела об административном правонарушении. Е.В. Додин, В.К. Шкарупа рассматривают его как комплексный источник доказательственной информации. Ю.М. Козлов также отмечал, что в протоколе фиксируются доказательства, т.е. любые фактические данные, на основании которых устанавливаются наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность, иные обстоятельства.

С такими определениями с учетом действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях нельзя однозначно согласиться по ряду оснований. Во-первых, факты возбуждения дела и составления протокола об административном правонарушении совпадают только в одном случае - при составлении протокола на месте выявления правонарушения, поэтому нельзя определять данный документ только как акт возбуждения дела. Такие утверждения отражают некритическое перенесение в административный процесс положений уголовного процесса. Во-вторых, даже в указанных случаях протокол об административном правонарушении является документом, свидетельствующим о возбуждении дела, но не основанием для его возбуждения. В-третьих, в этом документе, как правило, отмечаются лишь сведения о наличии доказательств (данные о свидетелях и потерпевших, отметка об изъятии предмета правонарушения), а сами доказательства (объяснения, заключения эксперта, протоколы о применении мер процессуального обеспечения по делу) оформляются отдельными процессуальными документами и приобщаются к протоколу. Единственным доказательством, содержащимся в протоколе об административном правонарушении, можно назвать собственноручное объяснение лица, в отношении которого он составлен. По верному замечанию С.И. Котюргина, в протоколе фиксируются в незначительном объеме существенные черты события правонарушения, а иные сведения, характеризующие состав правонарушения, подтверждаются другими документами.

Д.Н. Бахрах рассматривает протокол об административном правонарушении как обвинительный документ, который является итогом предварительного расследования. Такой же точки зрения придерживаются В.Г. Татарян, В.Н. Вежновец, А.С. Телегин. Как отмечает В.Н. Вежновец, в протоколе одновременно может содержаться несколько управленческих решений (о личном досмотре, изъятии, направлении на рассмотрение). С.Б. Аникин утверждает, что протокол является документом, на основании которого строится обвинение. Полагаем, по аналогии с уголовным процессом протокол, действительно, можно рассматривать как итоговый документ деятельности уполномоченного должностного лица на стадии административного расследования, содержащий обоснованный вывод о необходимости привлечения нарушителя к административной ответственности. Вместе с тем на основании протокола не строится обвинение, скорее, он является итогом правоприменительной деятельности, так как после составления протокола, как и после вынесения обвинительного заключения по уголовному делу, на стадии рассмотрения дела не поддерживается обвинение, а назначается наказание.

Анализ указанных точек зрения свидетельствует о недостаточно полном представлении правовой значимости протокола об административном правонарушении в производстве.

Составление этого процессуального документа, как и иного правового акта управления, всегда влечет за собой определенные правовые последствия и свидетельствует о возникновении (изменении, прекращении) тех или иных правоотношений. Протокол об административном правонарушении может быть актом возбуждения производства по делу, в частности, при составлении его уполномоченным лицом на месте выявления правонарушения, когда есть возможность установить все необходимые обстоятельства (данные о личности нарушителя, признаки состава правонарушения, подведомственность рассмотрения данной категории дел). Здесь налицо упрощенный характер производства. С момента составления протокола заканчиваются правоотношения между лицом, совершившим правонарушение, и уполномоченным должностным лицом, выявившим этот факт, и возникают правоотношения между лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и компетентным должностным лицом по поводу рассмотрения дела и назначения наказания.

С другой стороны, в большинстве случаев составление протокола об административном правонарушении - планомерное завершение административного расследования. Так, по делам об административных правонарушениях в сфере предпринимательской деятельности протокол практически никогда не составляется в момент выявления деяния. Его составление подводит итог ряду правоотношений - между лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и иными лицами - уполномоченным должностным лицом, проводящим административное расследование, экспертом, ревизором, специалистом; между последними лицами (по вопросам назначения и проведения экспертизы, истребования документов).

Следовательно, протокол об административном правонарушении служит юридическим фактом, свидетельствующим о завершении административного расследования, выполнении всех задач данной стадии, а также о возможности возникновения новых правоотношений по рассмотрению дела об административном правонарушении и назначению наказания.

Для признания юридической значимости и доказательственной силы протокола в нем важно отражать ряд сведений, характеризующих его форму и содержание, перечень которых закреплен в ст. 28.2 КоАП РФ и может быть дополнен “иными сведениями, необходимыми для разрешения дела”.

Все сведения группируются учеными по различным основаниям, однако наиболее полную и обоснованную классификацию предложил Д.Н. Бахрах, разделив их на четыре группы, характеризующие, соответственно, обстоятельства совершения и квалификацию нарушения, личность делинквента, протокол как официальный документ и реализацию права на защиту. Рассмотрим подробнее содержание тех из них, установление и фиксация которых вызывают проблемы на практике.

Кодекс не говорит об обязательном присутствии понятых при составлении протокола, однако анализ практики свидетельствует, что в ряде случаев это желательно, например, при невыполнении законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ), поскольку в таких ситуациях факт совершения правонарушения не подтверждается никакими доказательствами, кроме показаний уполномоченного должностного лица и лица, в отношении которого возбуждено дело, соответственно, при изменении последним первоначальных показаний при рассмотрении дела юрисдикционному органу трудно принять решение о назначении справедливого наказания.

На практике нередки случаи, когда лицо, совершившее правонарушение, чтобы избежать наказания, намеренно сообщает о себе вымышленные сведения. Поэтому при составлении протокола необходимо требовать предъявления любого документа, удостоверяющего личность (личная медицинская книжка, свидетельство частного предпринимателя, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе и пр.). Представляется обоснованным мнение В.М. Безденежных о том, что лицо, на которое составляется протокол, должно быть проверено по учетам органов внутренних дел, и полученные данные отражены в соответствующей графе протокола с указанием фамилии лица, проводившего проверку. При изучении дел об административных правонарушениях, оформленных сотрудниками отделов по борьбе с экономическими преступлениями, отделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, участковыми уполномоченными, было установлено, что в графе протокола “подвергалось ли ранее административным наказаниям” 311 материалов (84,5 %) содержат записи “со слов, не подвергалось”, что препятствует установлению всех обстоятельств правонарушения, поскольку повторное совершение правонарушения может быть признано отягчающим обстоятельством. В 45 протоколах (12,2 %) в графе “паспортные данные” указывалось “личность установлена“, что недопустимо. При составлении протоколов в ряде случаев обязательна отметка о специальном статусе субъекта правонарушения и его подтверждении (номер и дата выдачи свидетельства частного предпринимателя - при составлении протокола за правонарушения в сфере торговли).

В литературе высказываются мнения о целесообразности изъятия из содержания протокола объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности и приобщении его отдельно. Однако, полагаем, в случаях совершения правонарушения, не представляющего общественной опасности, раскаяния лица, его совершившего, нет смысла затягивать производство и истребовать дополнительное объяснение.

Проблемы на практике часто возникают из-за отказа от подписи лица, в отношении которого составлен протокол. Нередко граждане занимают остро конфронтационную позицию и отказываются подписать протокол только из-за названия графы - “подпись правонарушителя”. Представляется, что принятие нового Кодекса, регламентирующего, что в момент составления протокола субъект является не правонарушителем, а лицом, в отношении которого возбуждено дело, позволит в какой-то степени уменьшить количество подобных фактов. В части 5 ст. 28.2 КоАП РФ закреплено, что в таких случаях в протоколе делается соответствующая запись должностным лицом, составившим протокол. Вместе с тем, следует поддержать предложение Е.В. Додина и В.К. Шкарупы об удостоверении факта ознакомления правонарушителя с протоколом подписями двух понятых. Аналогичную точку зрения высказывает А.В. Серегин. Данное предложение давно нашло применение на практике, так как лицо отказывается от подписи обычно в случае непризнания своей вины, с целью отрицания при рассмотрении дела факта совершения правонарушения, обжалования в последующем якобы незаконных действий уполномоченных должностных лиц.

После проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется не всегда. Если будет установлено, что отсутствует один из элементов состава правонарушения либо имеются обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, должностное лицо принимает решение о прекращении дела. Форма соответствующего постановления требует разработки и закрепления законодателем. На практике, если протокол об административном правонарушении не составляется, все материалы дела уничтожаются.

Представляется, что нет достаточных оснований для выделения в структуре стадии административного расследования самостоятельного этапа - прекращения дела об административном правонарушении, так как в этом случае вынесение решения производится после этапа установления обстоятельств дела и представляет собой, наряду с составлением протокола об административном правонарушении, процессуальное действие, одну из форм процессуального оформления результатов административного расследования.

Направление материалов дела на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу

На данном этапе необходимо определить два момента - лицо, уполномоченное рассмотреть дело, и место рассмотрения последнего. По общему правилу, дело об административном правонарушении рассматривается по месту совершения, однако по ходатайству лица, в отношении которого осуществляется производство по делу, оно может быть рассмотрено по месту его жительства. Представляется, что ходатайство должно подаваться до составления протокола. Закон не называет обстоятельства, с учетом которых оно подлежит удовлетворению. Полагаем, в любом случае каждое из них должно быть тщательно рассмотрено и при необходимости удовлетворено.

Должностное лицо, в производстве которого находилось дело об административном правонарушении, передает материалы своему руководителю для направления их на рассмотрение. Следует согласиться с авторами, которые к обязанностям начальника должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, относят проверку обоснованности привлечения лица к административной ответственности, достаточности собранных доказательств и правильности оформления дела, и возвращение материалов дела для устранения недостатков, прекращение производства по делу. Вместе с тем эти обязанности редко выполняются руководителями, поэтому обоснованной видится точка зрения ученых о необходимости передачи основной юрисдикционной функции судьям. Предпосылки к этому постепенно создаются. Так, КоАП РФ исключил из компетенции начальника органа внутренних дел рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях.

На данном этапе совершается также ряд непроцессуальных действий - упаковка, регистрация, пересылка или доставка дел об административных правонарушениях в орган или должностному лицу для рассмотрения.

Дополнительное административное расследование

КоАП РФ впервые четко регламентировал основания и порядок возвращения дел на дополнительное административное расследование, хотя такие предложения неоднократно высказывались в литературе. Как свидетельствует практика, дела об административных правонарушениях, возвращенные для устранения недостатков, почти никогда не направляются обратно, что объясняется рядом причин - истечением сроков рассмотрения дела, давности привлечения к административной ответственности, необходимостью временных затрат на вызов свидетелей, потерпевших, проведением дополнительных проверочных действий при переквалификации правонарушения.

Следует подчеркнуть, что согласно п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ при выявлении неполноты представленных материалов дело возвращается на дополнительное административное расследование, когда недостатки не могут быть восполнены при рассмотрении дела. В связи с этим должна быть исключена практика возвращения административными комиссиями и иными уполномоченными органами протоколов об административных правонарушениях по причине отсутствия даты выдачи свидетельства частного предпринимателя, номера торговой точки, где совершено правонарушение, так как данная информация может быть получена либо при рассмотрении дела в присутствии лица, либо в торговом отделе администрации округа, где зарегистрирован данный предприниматель. Также правильно отмечает А.Ю. Якимов, что в случаях неверного определения подведомственности целесообразно не возвращать материалы в орган, где был составлен протокол, а направить его на рассмотрение уполномоченному органу (должностному лицу).

При возвращении материалов дела на дополнительное административное расследование должностное лицо, уполномоченное на его проведение, не обязано выносить специальный процессуальный документ, свидетельствующий о возобновлении расследования. В сопроводительном письме должностного лица, возвратившего материалы дела, указываются причины, по которым оно возвращено и, соответственно, этот документ будет подвергаться регистрации. С момента его получения исчисляется срок дополнительного административного расследования.

По-существу, при проведении дополнительного расследования повторно осуществляются этапы установления обстоятельств дела и последующие: составление протокола об административном правонарушении, направление его на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу.

Стадия административного расследования характеризуется наличием трех групп субъектов - компетентных должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное расследование; лиц, имеющих личный интерес в деле (лицо, в отношении которого возбуждено дело, потерпевший, их законные представители); лиц, содействующих осуществлению производства (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, защитники). В исключительных случаях субъектом также может выступать должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело (при возвращении материалов дела на дополнительное административное расследование).

К доминирующим субъектам стадии административного расследования относятся лица, принимающие решение об административном расследовании. Отметим ряд особенностей их правового статуса.

Во-первых, не все лица, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях, наделены правом осуществления административного расследования. При пресечении, например, правонарушения в сфере предпринимательской деятельности - продажи товаров, не соответствующих требованиям стандартов (ст. 14.4 КоАП РФ), дело об административном правонарушении может быть возбуждено сотрудником любого подразделения милиции (патрульно-постовой службы, участковым уполномоченным милиции) путем составления протокола изъятия этой продукции из оборота. Однако расследование будет осуществлять сотрудник того подразделения, к обязанностям которого отнесено выявление и пресечение правонарушений в данной сфере (отделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, отдела по борьбе с экономическими преступлениями).

Перечень органов, должностные лица которых вправе осуществлять административное расследование закреплен в ст. 28.3 КоАП РФ и является исчерпывающим. Компетенция же должностных лиц каждого органа по проведению административного расследования правонарушений в различных сферах определяется ведомственными нормативными правовыми актами. Примером может служить приказ МВД России от 21 августа 2002 г. № 803 “О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание”.

Во-вторых, должностные лица ряда органов, уполномоченные осуществлять административное расследование, не вправе применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что затрудняет проведение расследования. Законодатель ограничивает права должностных лиц, не уполномоченных на применение мер непосредственного принуждения. Например, должностные лица некоторых органов (осуществляющих государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления; органов экспертного контроля и др.) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, но не вправе осуществлять доставление, административное задержание лиц, их совершивших. В этих случаях доставление и административное задержание осуществляют должностные лица органов внутренних дел (п. 1 ч. 1 ст. 27.2, п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ).

На практике постоянно возникают проблемы из-за установления законодателем двойной подведомственности возбуждения и расследования дел о некоторых административных правонарушениях. Причиной этого, как правильно отмечает Н.М. Тюкалова, является тот факт, что законодатель не определил критерий распределения нагрузки между субъектами административной юрисдикции по делам, где установлена альтернативная подведомственность. Вследствие большого объема расследования, необходимости проведения ряда трудоемких действий (экспертиз, специальных исследований), осложнения расследования участием защитника должностные лица органов, уполномоченных расследовать дела об административных правонарушениях, необоснованно пересылают материалы друг другу. В результате из-за нарушения процессуальных сроков выносится решение о прекращении дела. Нарушитель остается безнаказанным, а взысканиям чаще всего подвергаются сотрудники уполномоченных органов. Очевидно, что двойная подведомственность расследования ряда дел об административных правонарушениях обусловлена идентичными полномочиями компетентных органов по ряду вопросов. Однако представляется целесообразным установление практики, когда при наличии двойной подведомственности дело об административном правонарушении подлежит расследованию должностными лицами того органа, в который первоначально поступила информация о деянии, содержащем признаки правонарушения.

Что касается группы субъектов, имеющих личный интерес в деле, прежде всего следует отметить, что КоАП РФ внес ряд изменений в права и обязанности лица, в отношении которого проводится административное расследование. Так, это лицо может заявлять ходатайства, в частности, о рассмотрении дела по месту жительства, которые подлежат обязательному немедленному рассмотрению лицом, осуществляющим расследование. Кроме того, согласно ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ копия протокола об административном правонарушении вручается лицу, в отношении которого он составлен, только по его просьбе, а не в обязательном порядке.

В связи с принятием КоАП РФ, закрепляющего права и обязанности потерпевшего, нельзя согласиться с А.С. Телегиным в том, что степень разработанности правового статуса потерпевшего практически исключает его активное участие в производстве. Изучению правового положения потерпевшего посвящен ряд научных исследований, выводы которых подчеркивают важность увеличения прав потерпевших в производстве по делам об административных правонарушениях. Действительно, потерпевший редко участвует в производстве, но не из-за отсутствия прав, а потому что сумма ущерба, причиняемого правонарушением физическому лицу, обычно для него несущественна. В соответствии с ч. 2 ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшему, как лицу, заинтересованному в исходе дела, даны новые права - представлять доказательства, заявлять отводы, пользоваться юридической помощью представителя, о чем неоднократно высказывались предложения в юридической литературе. Таким образом, как отмечает Д.Н. Бахрах, реализуются право потерпевшего на защиту и юрисдикционный принцип состязательности участников производства. Однако, по нашему мнению, законодатель реализовал его односторонне, предоставив потерпевшему новые права, не предусмотрев обязанности. В частности, не закреплена его обязанность являться по вызову уполномоченного лица, нести ответственность за заведомо ложное заявление. Как подчеркивает В.П. Божьев, деятельность потерпевшего основана на праве, а не на обязанности, в связи с чем его показания как источник доказательств имеют особенности, которые обусловлены его заинтересованностью в исходе дела и выражаются не только в активном участии при установлении истины по делу, но и в возможной необъективности, тем более, что он не несет никакой ответственности за заведомо ложные показания.В связи с этим представляется необходимым закрепить в ст. 25.2 Кодекса обязанности потерпевшего давать правдивые показания по делу и нести ответственность за неявку по вызову уполномоченных лиц и сообщение заведомо ложных сведений.

Законные представители физического или юридического лица вступают в производство с целью защиты прав и законных интересов этих субъектов. Следует заметить, что законный представитель юридического лица - его руководитель или иное уполномоченное лицо вступает в производство во всех случаях, что обусловлено особой организационно-правовой формой этого субъекта. Законный представитель физического лица - родитель, усыновитель, опекун или попечитель - участвует в производстве лишь при наличии особых обстоятельств: лицо, в отношении которого ведется производство, потерпевший являются несовершеннолетними либо по своему физическому или психическому состоянию лишены возможности самостоятельно реализовывать свои права. Считаем, что данная норма не соответствует требованиям практики: в производство целесообразно допускать законного представителя физического лица и в других случаях, например, если лицо, в отношении которого осуществляется производство, часто находится в отъезде и не может являться по вызову уполномоченного лица, а также если гражданин лишь зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, а фактически деятельность осуществляет другой человек. Думается, в целях эффективного и оперативного осуществления административного расследования вопрос о допуске в производство законного представителя физического лица должен решаться индивидуально по каждому делу об административном правонарушении лицом, осуществляющим производство, с учетом конкретных обстоятельств. В связи с этим в ст. 25.3 КоАП РФ необходимо внести изменения, в соответствии с которыми законным представителем физического лица могут быть признаны не только родители, попечители, опекуны и усыновители, но и другие лица при наличии подтверждения их правомочий в установленном законом порядке.

К третьей группе субъектов стадии административного расследования относятся свидетели, эксперты, специалисты, переводчики. Рассмотрим особенности правового статуса некоторых из них.

Верно замечает Х.Б. Шейнин, что отношения (родственные, дружественные, неприязненные, служебная или иная зависимость) лица, которому известны обстоятельства дела, с нарушителем и потерпевшим подлежат учету при оценке показаний, но не могут служить основанием к отказу от опроса лица в качестве свидетеля. Предприниматели, пытаясь избежать ответственности, по сговору с продавцом дают ложные показания, отрицая факты контрольной покупки, неиспользования контрольно-кассовой машины. В любом случае данные лица опрашиваются, однако совершение правонарушения доказывается другими способами - объяснениями свидетелей, изъятием документов, подтверждающих реализацию продукции, и ленты кассовой машины, свидетельствующей о ее неиспользовании.

В КоАП РСФСР не было предусмотрено предупреждение свидетеля об ответственности за отказ или уклонение от дачи пояснений и за дачу заведомо ложных показаний, теперь эта норма закреплена в ч. 5 ст. 25.6 КоАП РФ. Бесспорно, регламентация этой обязанности свидетеля обусловлена потребностями практики. Однако возникают сомнения в возможности ее применения, поскольку для эффективного осуществления производства важны, как отмечает А.П. Шергин, не только декларация прав и обязанностей его участников, но и детально разработанный механизм их реализации. В соответствии с ч. 3 ст. 28.3 Кодекса протокол за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 17.9 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица любых органов, уполномоченные осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а рассмотрение дела относится к компетенции судьи. В связи с тем, что процедура привлечения к административной ответственности свидетеля за дачу заведомо ложных показаний не выработана, рассмотрим варианты ее возможного осуществления на примере выявления уполномоченным должностным лицом в процессе осуществления производства по делу об административном правонарушении заведомо ложных показаний свидетеля.

1. Уполномоченное должностное лицо составляет два протокола об административном правонарушении: в отношении лица, совершившего правонарушение, и в отношении свидетеля за дачу заведомо ложных показаний. Такая ситуация возможна, если рассмотрение дел о двух правонарушениях относится к компетенции судьи.

2. В ином случае из дела необходимо выделить отдельный материал по факту заведомо ложных показаний свидетеля, зарегистрировать, собрать доказательства и отправить его на рассмотрение судье.

3. Протокол об административном правонарушении за заведомо ложные показания составляет должностное лицо соответствующего органа при рассмотрении дела, в рамках которого свидетель дал ложные показания, и отправ- ляет его для назначения наказания в суд. К протоколу приобщаются документы, подтверждающие совершение свидетелем правонарушения.

Не урегулирован вопрос о том, возможно ли привлечение свидетеля за дачу заведомо ложных показаний, если дело об административном правонарушении, при производстве по которому даны такие показания, прекращено из-за отсутствия состава правонарушения.

Очевидно, что в любом случае процедура привлечения свидетеля к ответственности за заведомо ложные показания требует значительных затрат времени, оформления дополнительных процессуальных документов, что не соответствует уровню загруженности большинства должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное расследование, поэтому с большой степенью уверенности можно предположить, что на практике она будет применяться достаточно редко либо не будет применяться вообще.

Впервые в КоАП РФ закреплены нормы о том, что эксперт предупреждается за дачу заведомо ложного заключения и несет административную ответственность за отказ или уклонение от исполнения своих обязанностей. Отсутствие этих норм в КоАП РСФСР, как верно отмечает Н.Г. Салищева, было связано с тем, что по делам об административных правонарушениях экспертиза проводилась крайне редко, уровень исследований был достаточно простым.

Эксперт вправе знакомиться со всем делом об административном правонарушении и указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, установленные при проведении экспертизы, по поводу которых ему не были поставлены вопросы. Это право уже давно реализуется на практике. В частности, эксперт всегда отражает в заключении, даже если не ставился вопрос, степень опасности употребления фальсифицированного алкогольного напитка для здоровья и жизни человека.

Законодатель установил следующие сроки выполнения процессуальных действий на стадии административного расследования: составления протокола об административном правонарушении, административного расследования, направления дела на рассмотрение, дополнительного административного расследования, повторного направления дела на рассмотрение.

Их применение вызывает ряд вопросов и замечаний.

1. В соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно либо в течение 2 суток с момента выявления правонарушения. Как отмечалось, данная формулировка представляется не совсем совершенной, поскольку в этом случае законодатель имеет в виду момент выявления деяния, содержащего признаки правонарушения. Было бы более верным в диспозиции статьи указать: “с момента возбуждения дела об административном правонарушении”.

2. На стадии административного расследования у лица, проводящего его, объем работ не меньше, чем у лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, доказывание на стадии административного расследования, по своей сути, не отличается от судебного доказывания. Представляется, что законодателем срок рассмотрения дела необоснованно определен в 15 дней, а срок выяснения всех сведений, необходимых для составления протокола, всего 2 дня. Этот вопрос всегда был актуален в науке и, тем более, на практике. Учеными высказывались предложения об увеличении срока до трех, либо до десяти дней. С учетом изложенных доводов представляется, что по любому делу об административном правонарушении, если административное расследование невозможно провести в установленный срок (два дня), может быть принято решение о проведении его в течение одного месяца.

3. Еще одна проблема - установление срока направления материалов дела на рассмотрение. По общему правилу, протокол об административном правонарушении направляется судье, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, в течение суток с момента составления. Практика требует исполнения этого срока. Так, судьям Арбитражного суда Омской области необходимо представлять на рассмотрение дела об административных правонарушениях, составленные сотрудниками милиции, с соблюдением следующих сроков: если протокол об административном правонарушении составлен в первой половине дня, он должен быть представлен в суд до 18 часов этого же дня, а если вечером - до 11 часов следующего дня. Такой срок практически невыполним и не учитывает реального объема деятельности сотрудников милиции: за сутки необходимо передать протокол на подпись начальнику, направить его в подразделение исполнения административного законодательства для регистрации, а затем сотрудники последнего подразделения должны представить протокол в орган, уполномоченный рассматривать дело. Кроме того, протокол часто возвращается для исправления недостатков и начальником, и сотрудниками отделения исполнения законодательства, что, естественно, приводит к нарушению сроков. Представляется обоснованной точка зрения А.С. Телегина, который предлагает определить этот срок в трое суток.

4. Установление сроков стадии административного расследования не нашло взаимосвязи с другими процессуальными нормами. Например, не определено, как поступать с материалами дела, направленными на рассмотрение с нарушением сроков, не введена ответственность должностных лиц за допущение таких недостатков. В этой связи нельзя не согласиться с М.Я. Масленниковым, который отмечает недопустимость затягивания предварительной подготовки по делу на месяц, а рассмотрения дела в суточный срок со дня его поступления, например, в суд.

Изложенное позволяет сформулировать ряд выводов о содержании и месте в производстве по делам об административных правонарушениях стадии административного расследования.

1. Административное расследование является центральной стадией производства по делам об административных правонарушениях, которая возникает после возбуждения дела, предшествует стадии его рассмотрения и заключается в административно-процессуальной деятельности должностного лица по установлению “неочевидных обстоятельств” дела (признаки состава правонарушения; данные о личности лица, в отношении которого осуществляется производство, свидетелей, потерпевших; сведения о доходах правонарушителя; данные экспертиз и ревизий; отягчающие и смягчающие обстоятельства), без которых невозможно принять решение о составлении протокола об административном правонарушении.

2. Анализ действующего законодательства, теории административного права и практики осуществления производства по делам об административных правонарушениях позволяет рассматривать стадию административного расследования в узком и широком смысле.

В широком смысле она присутствует в производстве по всем делам, кроме случаев составления протокола об административном правонарушении на месте выявления проступка. Поводом для ее возникновения служит составление процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении дела, а основанием - наличие “неочевидных обстоятельств”. Процессуальный документ о начале административного расследования не составляется. Срок административного расследования может быть до двух дней.

В узком смысле стадия административного расследования возникает в производстве по делам об административных правонарушениях при наличии особых оснований - необходимости проведения для установления “неочевидных обстоятельств” процессуальных действий и иных мероприятий, требующих значительных временных затрат. Решение о начале данной стадии принимается уполномоченным лицом либо сразу после возбуждения дела и оформляется определением (постановлением) о возбуждении дела и проведении административного расследования, либо спустя некоторое время с вынесением определения о проведении административного расследования. Срок административного расследования составляет один месяц.

3. Стадия административного расследования состоит из семи этапов: принятие решения о начале административного расследования, установление обстоятельств дела, приостановление административного расследования, процессуальное оформление результатов расследования, направление материалов дела на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу, дополнительное административное расследование, повторное направление материалов дела на рассмотрение.

4. Содержание этапа принятия решения о проведении административного расследования в широком смысле заключается в устном решении лица, осуществляющего производство по делу, провести определенный круг действий и мероприятий для установления неочевидных обстоятельств. Юридическим фактом, свидетельствующем о начале этого этапа, является процессуальный документ о возбуждении дела об административном правонарушении.

Для начала административного расследования в узком смысле должны быть установлены достаточные данные, указывающие на необходимость проведения процессуальных действий и мероприятий, требующих значительных временных затрат. В этом случае решение уполномоченного лица оформляется определением (постановлением) о проведении административного расследования, либо, если данные выявлены сразу после возбуждения дела, - определением о возбуждении дела и проведении административного расследования. В связи с этим в п.п 1 и 2 ст. 28.7 КоАП РФ предлагается внести соответствующие изменения, изложив их в следующей редакции:

“1. В случаях, когда после возбуждения дела об административном правонарушении выявлены достаточные данные, свидетельствующие о необходимости проведения процессуальных действий и иных мероприятий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование.

2. При установлении необходимости проведения административного расследования на момент возбуждения дела уполномоченным должностным лицомвыносится постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования. Если такое решение принимается спустя некоторое время после возбуждения дела, уполномоченным должностным лицом выносится постановление о проведении административного расследования, которое утверждается вышестоящим должностным лицом”.

5. Содержание этапа установления фактических обстоятельств дела определяет сущность стадии административного расследования и заключается в установлении “неочевидных обстоятельств” по делу, без которых лицо, осуществляющее производство, не может составить протокол об административном правонарушении. Круг этих данных может быть различен и зависит от категории дел и обстоятельств конкретного дела, к ним относятся признаки состава правонарушения, данные о личности правонарушителя, отягчающие и смягчающие обстоятельства и т.д. Кроме того, границы этого этапа значительно расширяются на стадии административного расследования при ее понимании в узком смысле. В таких случаях “неочевидные обстоятельства” могут быть установлены только при проведении процессуальных действий и иных мероприятий, требующих значительных временных затрат, - экспертиз, ревизий, инвентаризаций, отправления запросов, проведения розыскных мероприятий.

6. В ст. 28.7 КоАП РФ предлагается внести следующие изменения:

“Административное расследование может быть приостановлено, если местонахождение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, неизвестно, а также в случае его тяжкого заболевания, удостоверенного медицинским заключением, путем вынесения определения должностным лицом, осуществляющим административное расследование.

Административное расследование может быть приостановлено только в том случае, если должностное лицо, его осуществляющее, выполнило все процессуальные и иные действия, производство которых возможно вотсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и приняло меры к розыску этого лица”.

7. Протокол об административном правонарушении - это важнейший процессуальный документ, закрепляющий результаты деятельности уполномоченного должностного лица по делу об административном правонарушении на стадии административного расследования, в котором кратко фиксируются существенные черты события правонарушения, квалифицирующие признаки состава, данные о применении мер процессуального обеспечения по делу, сведения о лице, в отношении которого он составлен, и который служит основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения наказания правонарушителю компетентным лицом.

8. Этап дополнительного административного расследования начинается с момента возвращения дела об административном правонарушении из органа или от должностного лица, которым оно было направлено на рассмотрение в установленных законом случаях, для исправления недостатков, препятствующих рассмотрению дела, и заключается в повторном проведении этапа установления обстоятельств дела и последующих этапов.

9. Стадия административного расследования характеризуется наличием трех групп субъектов - должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное расследование; лиц, имеющих личный интерес в деле (лицо, в отношении которого возбуждено дело, потерпевший, законные представители); лиц, содействующих осуществлению производства (эксперт, специалист, свидетели, переводчик, защитник), которые в рамках прав и обязанностей, предоставленных им нормами КоАП РФ, после возбуждения дела вступают между собой в административно-деликтные отношения по поводу установления обстоятельств дела, доказательств совершения правонарушения, подготовки дела к рассмотрению.

10. В связи с наличием пробелов в законодательстве об обязанностях лиц, имеющих личный интерес в деле, предлагается внести изменения в ст. 25.2 КоАП РФ:

“Потерпевший обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, и дать правдивые показания. Потерпевший предупреждается за дачу заведомо ложных показаний”.

Части 1 и 2 ст. 25.3 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

“1. Защиту прав и законных интересов физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшего, являющихся несовершеннолетними либо по своему физическому или психическому состоянию, а также по другим обстоятельствам лишенных возможности самостоятельно реализовывать свои права, осуществляют их законные представители.

2. Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны, попечители и иные лица, имеющие возможность представлять интересы этого лица в производстве”.

11. Срок проведения административного расследования в широком смысле составляет двое суток и исчисляется с момента вынесения процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении дела. Срок административного расследования в узком смысле - один месяц. Он исчисляется с момента возбуждения дела, если решение о проведении расследования выносится сразу после возбуждения дела, и, соответственно, с момента принятия решения о проведении административного расследования, если это решение принимается спустя некоторое время после возбуждения дела.

С учетом потребностей практики предлагается внести коррективы в ст. 28.5 КоАП РФ об изменении сроков:

“Протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента возбуждения дела об административном правонарушении, а при необходимости проведения административного расследования - в течение месяца после возбуждения дела или принятия решения о проведении административного расследования.

Дело об административном правонарушении направляется на рассмотрение уполномоченному органу или должностному лицу в течение трех суток с момента составления протокола об административном правонарушении”.

 

Автор: Филоненко И.О.