Сравнительный анализ институтов государственной власти зарубежных стран
Для того, чтобы объективно рассмотреть российскую концепцию разделения властей, необходимо проанализировать системы государственного устройства, тех стран, где нетривиальность власти господствует не один десяток лет. Большинство конституций современных государств, признают народ единственным носителем власти. Именно народ страны, а точнее граждане, наделенные правом избирательного голоса, «нанимают» и наделяют правом обладать и распоряжаться властью отдельных лиц.
Модели государственного управления и их креативность в мировом сообществе чрезвычайно множественны. Многие политологи, в условиях глобализации, стараются выявить ту или иную универсально-эффективную модель государственного устройства. Большинство развитых европейских стран, поглощая в себе черты президентских, парламентских или смешанных республик отдают предпочтение модели государственного устройства по системе «сдержек и противовесов», при этом ветви власти не могут находиться в абсолютном балансе между собой. Исследование данной темы становится все актуальнее по мере объединения ведущих европейских государств в Евросоюз. Естественно, что Евросоюз сталкивается с проблемой распределения полномочий и формирования новых государственных институтов власти. Причем, данную проблему невозможно решить без теоретической проработки. Именно поиск оптимального устройства общества и государства приводит, на наш взгляд, к появлению новой теории разделения властей, ставящей перед собой цель защитить свободу и права человека.
Та или иная ветвь власти, конечно, всегда будет доминировать, и это правильно, потому что в противном случае возможны конфликты, выходы из которых были бы довольно затруднительными. Примером тому может послужить ситуация сложившаяся в России 3-4 октября 1993 года, приведшая к довольно трагическим последствиям. Что было, по большому счету, следствием полностью равноправной власти Президента Российской Федерации и Верховного Совета, а также отсутствием законных и юридически-правовых процедур выхода из подобных кризисных ситуаций.
Государственная власть делится между собой на части. Ни одному из органов в правовом государстве не может принадлежать вся власть в полном объеме. Механизм власти достигает единства на основе согласованных действий и консолидированного подхода. Какая-то власть при этом все-таки должна занять первое место, верховное положение. С точки зрения правового государства это место должна занять законодательная власть, и во многих парламентских республиках парламенты имеют мощные рычаги давления на исполнительную власть. Законодательная власть, являясь представительным органом, в значительной степени отражает интересы народа, формирует базовые правовые нормы общественного и политического устройства, решает вопросы расходования бюджетных средств государства, формирует или оказывает влияние на формирование исполнительной власти.
Нельзя рассматривать какую-либо универсальную модель управления государством, подходящую для любой страны. Только учитывая исторические, национальные и геополитические факторы можно говорить о применимости той или иной модели для государства. Поиск оптимальной модели управления, очевидно, связан с законным желанием электората получить таких «менеджеров во власти», которые позволяли бы максимально эффективно удовлетворить человеку свои социальные, экономические, творческие и духовные потребности, т.е. при минимальных затратах на оплату управленческого персонала получить максимальную отдачу, которая устраивала бы наиболее широкие социальные пласты общества.
Совершенно не верно, на наш взгляд, говорить о «правильных» и «неправильных» моделях государственного управления, а также увязывать его с экономической состоятельностью государства и социальной защищенностью людей в ней, безопасностью и коррупцией. Например, в парламентской республике Латвии едва ли жизненный уровень населения выше, чем в королевстве абсолютной монархии Кувейте или Саудовской Аравии. Конечно, высокий жизненный уровень в этих государствах не доказывает однозначные преимущества абсолютных монархий, и не обуславливается уникальной экономической программой. Благоприятное географическое положение этих стран, позволяет выгодно использовать им природные ресурсы.
Парламентская республика Италия с ее довольно демократичной и высшей степени правовой конституцией не позволяла снизить в этой стране высочайший уровень коррупции, которая стала лишь в конце 90-х гг. немного снижаться благодаря кардинальным реформам государственного управления: сокращения командно-административных полномочий чиновничества, децентрализация государственных управленческих функций. Одним из факторов высокого уровня коррупции был, безусловно, национальный фактор, складывающейся из клановости и корпоративности общественно-социальных отношений в стране.
Только анализ уникально-субъективных характеристик государства позволяет говорить об эффективности применения к нему того или иного политического шаблона. Конституции многих развитых демократических стран действительно построены по принципу разделения властей, однако, спектр реализации этого механизма довольно разнообразен. Так Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (Великобритания) сочетает в себе элементы конституционной монархии и парламентской республики, Соединенные Штаты - президентская республика, Франция и Греция-парламентско-президентские республики, парламентская республика Италия. Китайская Народная Республика относится к государствам социалистического типа, при этом в последнее время все больше просматриваются тенденции к реализации демократических принципов (в т.ч. принцип лишь двукратного пребывания лидера страны на своем посту), наблюдается серьезный экономический рост. Безусловно, если бы подобная трансформационная модель реализовалась в Советском Союзе в конце 80 - х гг., наша страна избежала бы многочисленных политических и экономических потрясений.
В настоящее время существует мнение о том, что в мире происходит движение к перераспределению власти в сторону ее исполнительной составляющей. Подтверждением тому служит, например, постепенное делегирование Конгрессом США все больших полномочий и специальных функций Президенту, в том числе по укреплению безопасности, катализатором чего послужили теракты 11 сентября 2001 года. Странам Латинской Америке были свойственны авторитарные президентские режимы на протяжении XX века, но наметившаяся демократизация этих стран не находит одобрения у широких масс.
В последнее время в мире все большее распространение начинает приобретать институт президенсиализма. Соединенные Штаты считаются классической президентской республикой с сильным президентом, полномочия которого строго разграничены с Конгрессом (реализована модель «сильный президент - сильный парламент»). Авторитарные или «суперпрезидентские» республики, такие как, например, Венесуэла (стала после реформ У. Чавеса) или Туркменистан (пожизненный президент С.Ниязов) также считаются президентскими:
Рассмотрим следующие варианты государственного устройства по признаку разделения властей:
- Отсутствие системы разделения властей;
- Государства социалистического типа;
- Парламентарная или конституционная монархия;
- Парламентарные республики;
- Президентские республики;
- Парламентско-президентские;
«Суперпрезидентские» (являются гипертрофированной формой президентских республик, где разделение властей носит лишь формальный характер). Отсутствие разделения властей (абсолютные и дуалистические монархии, авторитарные и тоталитарные режимы). В подобных системах, как правило, присутствует триединое воплощение законодательной, исполнительной и высшей судебной власти в одном лице или каком-либо органе. При этом для таких государств характерно главенство одной политической идеологии или религии. Формальное наличие представительных и судебных органов в данном случае не изменяет реального политического господства.
Для стран с отсутствием разделения властей характерны различные политические режимы начиная от монархии (Катар, Кувейт, Оман, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия), авторитарных систем (Куба, КНДР, Ливия, до недавнего времени Ирак и Чили) и заканчивая тоталитарными военными режимами, характерные в основном для стран Африки (Заир, Сомали, Руанда, Чад). Часто главой государства является лидер партии (К. Чен Ир в КНДР, М. Каддафи в Ливии, Ф. Кастро в Кубе) или духовный лидер (Саудовская Аравия, Хаменеи в Иране). В Саудовской Аравии (конституция принята в 1992 г.) или Омане (конституция принята в 1996 г.) даже не предусматривается наличие парламента.
В странах Ближнего Востока монархия обусловлена национальным менталитетом и историческим развитием, а также во многом экономической ситуацией, не дающей предпосылок для появления оппозиции или смены типа государственного устройства. Следует отметить, что только грамотная экономическая политика этих государств, способствует рациональному использованию природных ресурсов. Россия же обладает громадными залежами природных ресурсов, но этот фактор, очевидно, не используется в должной мере для более успешного и динамичного экономического развития.
Для африканских республик характерен приход к власти командующих национально-освободительными движениями в результате переворотов или революций, при этом в стране, как правило, устанавливается военная диктатура (например, с приходом в 1990 году в республике Чад генерала И. Деби). Нередко африканские авторитарные режимы, сочетая институт президента, ведут политику геноцида к отдельным расовым группам и племенам (Руанда, Сьерра-Леоне, Судан).
Колонии как, например, Бирма, Судан или Бахрейн (независимость с 1948 г., 1960 г. и 1971 г. соответственно) после освобождения от протектората Великобритании или Чад после освобождения от Франции (1960 г.) приобретали модель государственного управления, схожую с бывшей метрополией. Но, часто после этого республиканское правление сменялось военным режимом. Так, в Судане в 1958 произошел военный переворот, а восстановлена президентская республика только в 1973 г. В республике Чад была введена конституция, закрепляющая авторитарный режим президента, уже через два года после провозглашения независимости (1962 г.). Череда революционных переворотов в 1990 г. устанавливает диктатуру военных. Конституционная монархия Бахрейна перетекла в абсолютную (роспуск парламента в 1975 г.). В Маврикии (независимость с 1968 г.) до сих пор действует парламентская форма правления, хотя номинально глава государства - Королева Великобритании, назначающая генерал - губернатора из коренных жителей Маврикия. Так же есть тенденции перехода Катара от дуалистической к конституционной монархии: в стране появилась Конституция, а эмир Хамад способствует развитию независимых средств массовой информации (как, например, телеканал «Аль-Джазира»).
В целом страны с отсутствием разделения властей нельзя подогнать под какой-то общий шаблон. Видимо потому, что стратегия управления в таких государствах подчиняется не равновесным и устойчивым принципам, а все зависит от воли одного человека, либо его ближайшего окружения. Характерным для таких стран является отсутствие свободы слова, а во многих и свободы вероисповедания. Господствуют авторитарные традиции управления государством, велика роль спецслужб. Либо роль спецслужб заменяют богословские наблюдательные советы, надзирающие и направляющие развитие политической ситуации (Иран). В некоторых странах, благодаря запасам природных ресурсов наблюдается благоприятное экономическое развитие (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия). Но все-таки, экономическое положение большинства стран, как правило, крайне низкое (Ливия, Заир, Сомали, Ирак). Для таких стран политический режим является крайне неустойчивым, и, как правило, поддерживается в основном за счет подавления всех свобод и повышенной роли спецслужб. Муамар Каддафи, например, придает особое значение сотрудничеству населения со спецслужбой «мухабарат». Нередко, после падения авторитарного режима, как например, в Индонезии в 1998 году, экономическая ситуация ухудшается еще больше, усиливаются сепаратистские настроения, возникают угрозы исламского терроризма. Аналогичная ситуация наблюдается сейчас и в Ираке.
Государства социалистического типа. В таких государствах система представительных органов власти признается единственным источником народной власти, которая формирует исполнительную, судебную и прокурорскую власти. При наличии и конституционном закреплении статуса этих властей они не составляют эффективную систему сдержек и противовесов. На практике же структура партийных органов по своим властным полномочиям может доминировать над системой представительных институтов власти, советов.
В государствах социалистического или советского типа также отсутствует реальный механизм разделения властей (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Система Советов камуфлирует всевластие правящей партии. Принципы их управления во многом аналогичны тем, которые существуют в государствах с отсутствием разделения властей.
Нужно понимать, что эти государства образовывались и были экономически состоятельны во многом благодаря политической, экономической и военной поддержке Советского Союза. Крайне низкий жизненный уровень (кроме КНР) этих государств и ярко выраженные авторитарные формы не дают возможности говорить о перспективах устойчивости данных политических моделей. Шаги, направленные руководством КНР на демократизацию различных сфер экономики напоминают частично действия М.С. Горбачева в СССР в 80 - х гг., но не носят такого хаотического и непоследовательного характера. Безусловно, что экономический рост будет способствовать сохранению политической стабильности и сохранению за КПК статуса правящей партии.
Выделение нами государств социалистического типа в отдельную группу обосновывается тем, что на наш взгляд вышеупомянутые страны не находятся в состоянии устойчивой политической системы и в перспективе, видимо, высока вероятность перехода этих стран к той или иной более устойчивой государственной модели управления.
Парламентарная или конституционная монархия (по сути, парламентские республики с атрибутивными, «заснувшими» полномочиями монарха). Сохранение в государствах такого типа монархии, во многом дань исторической традиции, т.к. основную государственно-политическую роль в этих государствах играют парламенты. Для стран с монархической парламентарной формой правления характерно наличие: монарха - главы государства, законодательного органа, правительства и суда. Каждая составляющая часть государственной власти предметно выполняет свои функции. Законодательная власть при этом имеет главенствующее значение: формирует правительство, обладает контрольными функциями. Реально исполняющим функции главы государства, как правило, является премьер-министр.
К государствам с такой формой правления относятся: Великобритания, Бельгия, Дания, Испания, Камбоджа, Нидерланды, Швеция, Япония. Формальные главы этих государств - монархи, обладающие определенным набором полномочий, но по традиции не используют их, либо на использование их полномочий наложены ограничения законодательно. При этом монархи пользуются большим авторитетом у населения и обладают политическим влиянием. Конституции Испании, Швеции и Японии даже юридически не предусматривают наложения «вето» монархом на одобренные парламентом законопроекты. Конституция Испания хотя и предусматривает полномочия короля в области законодательства и безопасности, но его правовые указы не имеют никакой юридической силы, не пройдя контрасигнатуры правительства. Именно в Европе доминируют государства с парламентской формой правления. В 1994 году в европейский союз входили 12 государств: из них 6 были республики и 6 парламентарные монархии. Однако, функции законодательной и исполнительной власти настолько переплетаются, что вызывает сомнение разделение властей вообще. Жесткое разделение властей, закрепленное конституцией, часто отсутствует (Великобритания вообще не имеет конституции, основные законы декларированы парламентскими статутами).
Деятельность государственных органов власти в Великобритании регламентируется не конституцией, а конституционными соглашениями и постановлениями-статутами; Королева обладает значительными «спящими полномочиями», не используемыми в действительности.
Парламент состоит из палаты общин (избирается прямым тайным голосованием, по мажоритарной системе) и палаты лордов (с 1999 г. исключены наследственные лорды) состоящей из лордов по праву должности и назначенных. В Великобритании распространено прецедентное право. Так, пост премьер-министра получает, как правило, лидер победившей на парламентских выборах партии, который и формирует правительство, руководствуясь актами о министрах, их полномочиях и конституционными соглашениями. При этом премьер довольно свободен в выборе конкретной структуры правительства. Формально главой правительства является монарх.
Состав правительства довольно громоздок, а иерархия сложна. Наличие большого количества исторических атавизмов в принципах формирования, структуре и функционировании правительства понижает его управляемость. Помимо исполнительной деятельности, правительство обладает правом делегированного законодательства, т.е. правом принятия законодательных актов. Данная норма носит не принципиальный, а формальный характер, т.к. правительство все равно формируется парламентским большинством. Правительство определяет повестку дня в парламенте, определяет процедурные вопросы и т.д.
Высшей исполнительной властью обладает кабинет министров - узкая коллегия наиболее значимых министров, которая и управляет государством. Разработка законопроектов в основном происходит в недрах правительства, а затем выносится, как правило, сначала на обсуждение палаты общин, затем в случае утверждения нижней палатой передается в палату лордов, и только потом на утверждение монарху. Монарх, согласно конституционным соглашениям, не может отвергнуть законопроект, утвержденный обеими палатами.
Главная особенность английского права его прецедентность. Система судов носит запутанный и сложный характер. Суды магистратов и графств рассматривают маловажные дела, в основном без суда присяжных и адвокатов. Высокий суд рассматривает все остальные дела, при этом делится на Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд. Судебный комитет палаты лордов является высшей судебной инстанцией, которая и создает прецеденты судебного права.
Во многих бывших английских колониях, таких как Гана, Кения, Маврикий, Мьянма (Бирма), Свазиленд, Судан, Цейлон (Шри-Ланка) была установлена после освобождения парламентская форма правления, схожая с Великобританией. Однако, не везде она сохранилась до наших дней.
В Японии, как и в Великобритании, монарх (император) не обладает реальной полнотой власти, при этом его полномочия строго ограничиваются статьями конституции (ст. 2,3 Конституция Японии 1947 г.). Все действия императора должны быть одобрены кабинетом министров. Парламент состоит из палаты представителей и палаты советников. Законопроект считается одобренным после его принятия обеими палатами (ст.59 конституции). Премьер-министр выдвигается, как правило, из числа парламентского большинства и утверждается императором. Премьер назначает членов кабинета министров, большинство из которых - члены парламента (ст. 68). Парламент может выразить вотум недоверия правительству (ст. 69), вследствие чего правительство должно уйти в отставку.
Таким образом, характерными чертами конституционной монархии является:
- верховенство парламента в политической жизни государства, а как следствие исключительное влияние политических партий и их лидеров;
- монарх ограничен в своих действиях по управлению государством и является скорее номинальной фигурой, при этом его действия могут быть ограничены как юридически, так и по сложившейся традиции. При этом монарх обладает общественно-политическим авторитетом, но не юридически-правовым влиянием;
- институты законодательной и исполнительной властей часто переплетаются в своих функциях, а разделение властей не носит жесткого характера.
- правительство формируется по признаку парламентского большинства.
Парламентарные республики. Отличительными чертами парламентарных республик является наличие значительных полномочий парламента, закрепленных в конституции. В республиках такого типа исключительно велико влияние политических партий на функционирование государственных институтов, как и в парламентарных монархиях.
Функции президента в таких республиках во многом схожи с полномочиями монарха в конституционных (парламентарных) монархиях. Президент избирается либо парламентом (Венгрия, Германия, Индия, Италия, Латвия, Чехия, Швейцария), либо населением (Австрия, Ирландия, Исландия, Португалия, Сингапур, Литва, Эстония), хотя во втором случае характер республиканского правления скорее будет относиться к смешанному типу. Президент в таких республиках обладает лишь правом отлагательного, но не относительного вето. Правительство формируется по признаку либо парламентского большинства, либо относительного коалиционного парламентского большинства. Полномочия президента ограничены парламентом или правительством.
Рассмотрим парламентский тип республики на примере Германии и Италии. Законодательный орган этих республик состоит из двух палат, В Германии это Бундестаг и Бундесрат. Причем статус законодательной власти увязывается с конституционным строем, что, несомненно, придает ей гораздо большую значимость (ст. 3 Основной закон ФРГ 1949 г.). Нижняя палата избирается прямым тайным голосованием (ст. 38), и избирает президента совместно с представителями земель (п. 1 и п. 3 ст. 54). Федеральный канцлер возглавляет правительство, при этом избирается также Бундестагом, по предложению президента. Президент при этом исходит из интересов парламентского большинства, т.к. в противном случае кандидатура не будет утверждена, и Бундестаг может самостоятельно в течение четырнадцати дней избрать канцлера. Федеральный канцлер вносит на утверждение президенту кандидатуры министров (ст. 64), утверждение которых, по сложившейся традиции, носит лишь формальный характер. Бундесрат состоит из членов правительства земель, делегируемых в него (ст. 50 и ст. 51). Бундесрат одобряет или отклоняет принятый Бундестагом закон (ст. 78). Для ряда правительственных постановлений также нужно одобрение Бундесрата (ст. 80). Формирование бундесрата было во многом схоже с формированием Совета Федерации в России до 2001 года.
Президент обладает большинством лишь представительских функций, в то время, как канцлер: « устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность. В пределах этих основных положений каждый министр самостоятельно ведет дела своей отрасли под свою ответственность» (ст. 65). Многие указы президента требуют контрасигнатуры канцлера или министра по соответствующей отрасли. Функции президента повышаются в случае отсутствия очевидного парламентского большинства, т.к. именно президент вносит кандидатуру канцлера. Бундестаг может выразить недоверие федеральному канцлеру (ст. 67).
Конституционный суд может отменить решение любого органа власти в случае не соответствия его Основному закону.
Парламент Италии так же, как и в Германии, состоит из двух палат - Палаты представителей и Сената. Палата представителей избирается по мажоритарной системе, а палата Сената прямым тайным голосованием. При этом помимо выборных сенаторов есть так называемые пожизненные сенаторы (за особые заслуги) и сенаторы по праву (бывшие президенты) - всего 5-10 человек. Парламент принимает законы и одобряет бюджет, при этом часть законодательных функций может быть передана правительству, а т.к. правительство формируется на основании коалиционного парламентского большинства, то данная мера не носит принципиального характера. Для принятия закона необходимо его одобрение обеими палатами, после чего закон отправляется на промульгацию президента. Существует процедура выражения недоверия правительству.
Президент избирается членами обеих палат парламента на совместном заседании. Такая процедура характерна для большинства парламентских республик. Полномочия президента Италии во многом идентичны полномочиям президента ФРГ, т.е. реализуется модель: «сильный парламент - слабый президент». К наиболее значимым функциям президента Италии относятся: самостоятельное назначение парламентских выборов, по представлению спикеров палат - роспуск парламента, назначение премьер-министра и министров, промульгация законов. Президент является верховным главнокомандующим. Указы и постановления президента должны проходить контрасигнатуру премьер-министра или министра соответствующей компетенции, состояние войны в республике может быть объявлено лишь по решению парламента. Институт контрасигнатуры во многом повышает статус и значимость не только правительства в целом, но и каждого министра в отдельности.
Правительство - является основным исполнительным органом и отражает компромисс наиболее влиятельных партий. Председатель правительства - ключевая фигура, которая определяет политику правительства. В отличие от ФРГ, где кандидатуры министров утверждаются после назначения канцлера, в Италии, как правило, назначение премьер-министра и министров носит характер пакетного соглашения, а президент выступает консультационным звеном.
Премьер-министр Италии, помимо главы исполнительной власти: является еще и некоторым регулятором политической ситуации в стране. А. рычагов влияния у него для этого предостаточно. В случае кризиса правительства, например, при поражении правящих партий на региональных выборах, как это было в апреле 2005 года, либо негативного экономического курса, премьер, благодаря действующей Конституции, имеет довольно широкие возможности для манипуляций. Так, что бы исключить проведение досрочных парламентских: выборов, и, как следствие возможную смену кабинета министров, премьер не подает прошение об отставке президенту, а «вручает свою судьбу» парламенту. Парламент же, который состоит именно из правящей партии, обычно отправляет кабинет в отставку и поручает действующему же премьеру сформировать новое правительство. Обычно оно формируется опять на коалиционных принципах: правящих партий, но меняются лишь их представители. Что и сделал Сильвио Берлускони - действующий премьер-министр Италии в апреле 2005 года.
Для России данный вариант событий совершенно нереалистичен, так как: правительство в России не формируется по партийному признаку, в том числе и: Председатель правительства. А партии не имеют той самостоятельности, которую имеют партии Италии (Вперед, Италия!, Союз Христианских Демократов, Национальный альянс и т.д.). В новейшей истории России лишь единожды была предпринята попытка сформировать Правительство хотя бы на полупартийных: принципах 1-1-16 сентября 1998 года. Однако, так называемое коалиционное правительство продержалось лишь 8 месяцев. Впоследствии такие попытки уже не предпринимались. Тем более, что устойчивых партий, с разветвленной структурой и относительно многочисленных существует на сегодняшний день в Росси только две: КПРФ и «партия власти» (НДР, Единство, Отечество, Единая Россия). Причем, «партия власти» формировалась всегда только сверху, и исчезала, когда лидер либо терял политическое влияние, либо оно уменьшалось.
Высшей ступенью правосудия Италии является Конституционный суд, который вправе отменить действие любого законодательного акта или нормы закона. Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, треть из которых назначается президентом, треть парламентом, а еще одна треть высшей магистратурой (орган судебной юстиции). Такое формирование суда позволяет максимально сбалансировать его равноудаленность от всех ветвей власти.
Таким образом, парламентская республика во многом схожа по государственному устройству с конституционной монархией. Следует подчеркнуть значительное влияние «партийной власти» при таких формах правления и политическую связь премьер-министра и крупных партий. Парламент является ключевым звеном государственного устройства. Роль президента в них, во многом, носит представительный характер, как и монарха.
Однако, президент или конституционный монарх могут выполнять стабилизирующую роль в случае парламентских кризисов. При всем этом не всегда Президент или глава исполнительной власти парламентской республики будет признавать свое «второстепенное» значение. И нужно понимать, что грань между парламентской, либо парламентско-президентской республикой не жесткая и может колебаться в ту или иную сторону, даже без изменения Конституции, а лишь за счет активности или пассивности действующей исполнительной власти. Президент Швейцарии Йозеф Дайс обосновывает, что «высшая государственная власть в Швейцарии - не президент, а Федеральный совет. И каждый член Федерального совета является, можно сказать, одной седьмой частью главы государства» (выделено Д.К.).Одним из главных недостатков парламентской республики, безусловно, является правительственная нестабильность, связанная с изменением общественных настроений, и как реакция на это смена правительств. Среди положительных явлений можно выделить: отражение полного политического спектра мнений, путем делегирования представителей партий в парламент и правительство, а так же возможность парламента принудить премьер-министра подать в отставку в случае политических и экономических просчетов его деятельности или просто государственной несостоятельности. В парламентских республиках объективно исключены предпосылки для зарождения авторитаризма.
Президентские республики (с четким разделением властей и наличия у президента широкого спектра властных полномочий.) Видимо, следует называть классическими президентскими республиками государства, конституции которых предопределяют принцип разделения властей, успешно реализуемый на практике, при этом президент обладает значительными полномочиями в. сфере внутренней, внешней и оборонной политики, доминируя над функциями законодательного органа, однако, не превалируя над ними до ничтожности последних. Сам институт президента носит выборный и сменяемый характер. Судебная власть в таких республиках независима и самостоятельна при принятии решений.
Президент в такой республике обладает значительной степенью свободы и независимостью от парламента. Классическим примером являются Соединенные Штаты Америки. Характерной чертой государственного устройства США является жесткое разделение полномочий законодательной, исполнительной и судебной власти. Президентская форма правления распространена во многих странах Латинской Америки, Азии и Африки, хотя в них, проявляется тенденция к «суперпрезиденсиализму», когда другие ветви власти не уравновешивают полномочий президента. Поэтому, повторяю, Соединенные Штаты являются классической моделью президентской республики. При этом Конгресс снабжает Президента на протяжении всей истории все новыми полномочиями.
Конституция США была принята в 1787 г., но при этом за всю историю ее существования в нее было внесено лишь 27 поправок (последняя в 1992 г.). Законодательная и исполнительная власть формируются независимо друг от друга, их полномочия разграничены по Конституции. В США в полной мере реализуется модель «сильный президент - сильный парламент». Так президент не может распустить Конгресс, а последний не может простым голосованием отправить президента в отставку. Процедура импичмента носит сложный и чрезвычайный характер, но не до такой степени как в России.
Придерживаясь точки зрения Дж. Локка, основатели американской Конституции поставили на первое место законодательную власть - Конгресс. Конгресс - законодательный орган, состоящий из двух палат: палаты представителей и сената. Обе палаты равноправны в возможностях. Нижняя палата не может преодолеть вето сената, компромисс достигается только путем согласительных процедур. Палата представителей избирается путем всеобщих равных выборов путем тайного голосования, за ней закреплено право «возбуждать преследование в порядке импичмента» (п. 5, раздела 2, ст. I), инициировать законы о поступлении доходов (п. 1, раздела 7, ст. I). Как ив ФРГ, Бундестаг, так и Сенат в США подчеркивает федеративность государства. Сенат состоит из 100 членов, т.е. по 2 представителя от каждого штата. Раздел 1 и раздел 8 ст. I Конституции закрепляет основные права Конгресса: законотворчество, важнейшие права в области экономики и налогообложения, определение внешней и оборонной политики. Исполнительной власти всегда приходится искать пути сотрудничества с Конгрессом, т.к. именно Конгресс выделяет средства на развитие каких-либо программ, одобряет проект федерального бюджета. Кроме законодательных функций Конгресс контролирует назначение высших должностных лиц, является главным действующим лицом в процедуре импичмента, утверждает международные договора. Палата представителей обновляется каждые два года, что должно служить индикатором настроений в обществе. Сенат, как более консервативный орган, призван уравновешивать частую сменяемость палаты представителей. Сенаторы избираются на шесть лет, причем каждые два года происходит ротация Сената на одну треть. Сенат выступает в роли суда в процессе импичмента, дает согласие на назначение высших должностных лиц, ратифицирует международные договоры. Вето президента, на утвержденный Конгрессом законопроект, может быть преодолено 2/3 голосов от каждой из палат.
Президент является главой исполнительной власти, избирается коллегией выборщиков на четыре года. Срок полномочий президента ограничен двумя сроками, что было оговорено ХХII поправкой к Конституции в 1951 года.
Президент является главой исполнительной власти (п. 1, раздел 1, статьи II) и возглавляет правительство, вице-президент является председателем сената (п.4, раздела 3, ст. I). Жесткое разделение властей - исключает институт парламентской ответственности правительства. Конституция США исключает понятие главы государства, т.к. видимо, по мнению отцов-основателей, это противоречило бы принципам разделения властей. Данный факт, на наш взгляд, очень важен, поскольку он исключает всевозможные споры о том, к какой ветви власти относится Президент, а также исключает, либо, по крайней мере, снижает вероятность самоличного присваивания Президентом дополнительных полномочий. Президент называется носителем исполнительной власти. Для сравнения в Российской Федерации Президент прямо называется главой государства (Конституции РФ. Гл. 4, Ст. 80, п.1), а также является гарантом Конституции (Конституции РФ. Гл. 4, Ст. 80, п.2). Хотя по закону «О Президенте РСФСР» президент назывался «всего лишь» высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти (ст.1), также имелась аналогичная статья в Конституции, определяющая статус Президента РСФСР.
Президент США является верховным главнокомандующим и руководителем многочисленного административного аппарата, назначает министров, а также наиболее значимых должностных лиц с согласия Сената, ему принадлежат широкие указные права. Помимо конституционных прав, Президент наделен делегированными правами. Широко трактуются, так называемые подразумеваемые права Президента, обусловленные неопределенностями Конституции, объемы которых контролируются Конгрессом и верховным судом. К ним относятся: чрезвычайные полномочия в условиях внутренних и внешних кризисов, иммунитет президента перед Конгрессом (например, отказ от предоставления какой-либо информации), лидерство президента в политической партии. Институт Вице-президента служит, в основном, для легитимной передачи власти, в случае неспособности Президента исполнять свои обязанности.
Особые нарекания, на наш взгляд, вызывает система выборов Президента США. «Я люблю наших отцов-основателей, но мне кажется, что изобретенный ими институт выборщиков был либо шуткой, либо ошибкой», - выражает мнение многих известный американский историк Хейс Джонсон. Выборы Президента осуществляются через систему выборщиков. Каждый штат путем прямого тайного голосования формирует список выборщиков, число которых равно числу представителей данного штата в обеих палатах Конгресса. Сейчас выборщиков 538, их число увеличивается пропорционально росту населения. В настоящее время списки формируют, как правило, местные отделения партии. Списки может представлять и независимый кандидат, однако, реальные шансы на победу имеет только кандидат от республиканской или демократической партии. Фактическое установление в Соединенных Штатах двухпартийной системы не дает возможности избрания кандидатам от других партий или независимым кандидатам, что во многом говорит о несовершенстве демократических институтов США. В 48 штатах при победе одной из партий при голосовании за списки выборщиков действует принцип «кандидат получает все», и только в штатах Мэн и Небраске голоса выборщиков распределяются пропорционально голосам избирателей, что выглядит гораздо логичнее. Выборщики голосуют за кандидата в президенты, принадлежащего их партии.
Формирование списков выборщиков по принципу «кандидат получает все» приводит к курьезным ситуациям. Так, независимый кандидат в президенты Росс Перо в 1992 г. получил 19% голосов избирателей и 0% голосов выборщиков, Альберт Гор получил в 2000 г. на 200 тыс. голосов избирателей больше, чем Дж. Буш, но в пересчете на голоса выборщиков проиграл Бушу. Таким образом, одна из ведущих демократий в мире допускает возможность не избрания президентом кандидата, набравшего большинство голосов населения.
Судебная система США носит во многом гипертрофированный характер, что выражается широкими полномочиями судов. Но только независимая сильная судебная система предотвратит авторитарные тенденции, которые могут возникнуть в президентской республике. Состоит судебная система Соединенных Штатов из трех основных звеньев: окружных судов штатов, апелляционных и верховного суда, причем приговоры судов штатов часто окончательны. Верховный суд может пересматривать приговоры окружных судов, только в случае наличия в них «федерального вопроса». Верховный суд фактически осуществляет и функцию конституционного суда, может приостанавливать действия законов и указов Президента, в случае противоречия их Конституции. Формирование Верховного Суда США во многом схоже с формированием Верховного, Высшего Арбитражного и Конституционного Суда России, составы, которых утверждает Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Основным недостатками президентской республики является возникновение тенденций расширения полномочий президента. Как показывает опыт США, даже в рамках неизменной Конституции не исключаются возможности возникновения авторитарной направленности. Следующим недостатком именно Соединенных Штатов является невозможность реализовать партиям, кроме двух «официальных», свои политические программы и реально победить на президентских выборах. Мало партийная или двух партийная система всегда может деградировать в однопартийную систему, что недопустимо в правовом государстве. Такую опасность можно наблюдать ив современной России.
Парламентско-президентские республики (смешанного типа). Для республик такого типа (Греция, Исландия, Польша, Украина, Финляндия; Франция) характерен дуализм государственного управления, (смешанные, с неявным превалированием той или иной ветви власти); Правительство, как правило, связано двойной ответственностью перед главой государства и законодательным органом. Институт сильной президентской власти часто сочетается с демократическими институтами (например, Франция). Президент и премьер-министр могут принадлежать к различным политическим группам, а это может, как негативно, так и позитивно влиять на политическое и экономическое развитие страны. В целом же парламентско-президентские республики сочетают в себе в той или иной степени элементы парламентских и президентских республик.
Франция относится к республикам такого типа (конституция 1958 г.), однако, дальнейшее развитие Франции показало значительное доминирование президента над функциями парламента. Многие современные политологи считают, что Конституция России заимствовала очень много характерных черт именно от Французской Конституции, особенно в области полномочий Президента. Поэтому будет небезынтересно сопоставить их. Причем на наш взгляд, Конституция России содержит гораздо более широкий набор властных полномочий Президента, в сравнении с французской.
Бицефальность исполнительной власти, существующая во Франции, характерная черта для республик такого типа. Впрочем, на наш взгляд, функции Президента доминируют над функциями парламента. Французская Конституция предполагает участие Президента во всех трех ветвях власти, при этом, не относя его ни к одной из них, Президент стоит над ними. Раздел Конституции, посвященный Президенту, предшествует разделам, освещающим деятельность парламента и правительства, кстати, как и в Конституции Российской Федерации. Президенту Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов (ст. 5 раздела 2) - т.е. президент наделяется своего рода функциями конституционного надзора, а также наделяется конституционным правом вмешиваться в дела других ветвей власти. Согласно ст. 8 Президент не связан какими-либо обязательствами по назначению премьер-министра, хотя на практике им учитывается мнение парламентского большинства. По представлению премьер-министра Президент назначает членов правительства (ст.8), но при этом он должен получить контрасигнатуру премьер-министра. Конституция Российской Федерации также закрепляет за премьер-министром право представлять кандидатуры на утверждение Президенту, т.е. формировать кабинет (п. 2, Ст. 112, Гл. 6 Конституции РФ). Однако, в России в закон «О правительстве Российской Федерации» 31 декабря 1997 года была внесена поправка в ст. 32, суть которой заключалось в предоставлении полномочий Президенту РФ, в случае необходимости, прямого руководства наиболее ключевыми министерствами (Минобороны, ФСБ, МВД, МИД и МЧС). Что лишний раз подчеркивает ответственность министров, в первую очередь перед Президентом, а также ослабляет статус Председателя Правительства, как руководителя высшего органа исполнительной власти, более того ставит вопрос о фактическом главе исполнительной власти.
Президент Франции формально не может отправить правительство в отставку, только в случае парламентского большинства, поддерживающего Президента, он может повлиять на уход главы правительства, например, не подписывать правительственные постановления и документы. В отличие от России, когда Президент, неоднократно отправлял Правительство в отставку, без согласования с кем бы то ни было, естественно данное право закреплено за ним Конституцией Российской Федерации (п. «в», Ст. 83, Гл. 4). По сложившейся традиции, во Франции, правительство уходит после вновь проведенных парламентских выборов. Президент Франции подписывает правительственные ордонансы и декреты, производит назначение на высшие государственные должности, обладает широкими правами в области внешней политики (ст. 14 и 52), обороны (ст. 15). Президент может распустить национальное Собрание -нижнюю, наиболее значимую палату парламента (ст. 12). В соответствии со ст. 10 Президент промульгирует законы, принятые парламентом, при этом требуется контрасигнатура премьера или соответствующего министра. Отлагательное вето Президента на принятый парламентом закон может быть преодолено всего лишь квалифицированным большинством при повторном голосовании, что гораздо упрощает процедуру преодоления вето Президента для парламента Франции, чем, например, для Федерального Собрания Российской Федерации преодолеть вето Президента, набрав в каждой из палат по 2/3 голосов! Президент Франции избирается прямым тайным голосованием сроком на 5 лет (с 2000 г.), и может быть отправлен в отставку не иначе, как в обвинении в политической измене (ст. 68), что имеет крайне затруднительную процедуру, что схоже и с Российской Конституцией.
Парламент Франции состоит из Национального собрания и Сената (ст. 24). Нижняя палата избирается путем всеобщего, тайного прямого голосования (ст. 3 и ст. 24). Выборы в Сенат носят косвенный характер. Его члены избираются по департаментам особыми коллегиями выборщиков. Законы принимаются парламентом (ст. 34). Правительство играет активную роль в деятельности французского парламентаризма, и обладает не только правом законодательной инициативы, но и формирует повестку дня, как, кстати, и в Великобритании, что во многом подчеркивает схожесть конституционных монархий с парламентско-президентскими или парламентскими республиками. Причем, прерогатива исполнительной власти на исключительную законодательную инициативу использовалась и при формировании органов власти Европейского Союза. Исключительное право законодательной инициативы находится у Комиссии - исполнительного органа. Правда, Совет и Европарламент обладают правом «подсказки», давая возможность указать Комиссии Евросоюза на допущенные пробелы в законопроектах. То есть преобладающая тенденция в большинстве европейских стран к укреплению до определенных границ исполнительной власти связана с двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует принятия быстрых и оперативных решений, что может обеспечить именно исполнительная власть. Во-вторых, чрезмерное вмешательство парламента в деятельность исполнительной власти, влечет за собой правительственную нестабильность, что может привести к серьезным политическим осложнениям.
Национальное собрание Франции имеет право выносить вотум недоверия правительству (ст. 49). Исключительным правом парламента является объявление войны (ст. 35), ратификация международных договоров, другие полномочия. Конституционные законы, вносящие изменения в Конституцию, должны быть одобрены обеими палатами, а затем переданы на референдум. Менее значимые законы - органические, для их принятия существует сложная процедура: так если между палатами возникают разногласия, то они принимаются абсолютным большинством Национального Собрания. Затем законы направляются в Конституционный Совет (ст. 46), который дает заключение об их конституционности. Принятие обычных ординарных законов регламентируется ст. 45 Конституции. Таким образом, парламент Франции в значительной мере ограничен в своих действиях по сравнению с парламентом Великобритании или Конгрессом США. Правительство оказывает весомое влияние на деятельность парламента. Премьер-министр, в свою очередь, в значительной мере зависим от Президента. Исходя из всего выше сказанного, можно сделать вывод, что исполнительная власть во Франции разведена на власть Премьер-министра и власть Президента, причем, хотя полномочия Президента значительно обширнее главы правительства, тем не менее, можно говорить о неком сотрудничестве и взаимодействии этих двух фактических компонентах исполнительной власти. В России же исполнительная власть имеет мононаправленность и, хотя Председатель Правительства России и считается руководителем исполнительной власти, все-таки безусловным ее высшим звеном является Президент.
Судебная система V Республики имеет довольно сложную структуру, но не принимает активного участия в отношениях законодательной и исполнительной властью. Конституционный совет (раздел VII Конституции) не относится как таковой к судебной власти, но выполняет функции конституционного надзора. Состоит конституционный совет из девяти членов, на треть формируется Президентом, на треть Национальным и на треть Сенатом; При этом имеется ротация членов по одному из каждой трети через три года. Полномочия совета длятся девять лет.
На наш взгляд, особенностью системы организации государственных институтов Французской Республики является бицефальность исполнительной власти, что во многом является положительной мерой, так как сдерживает возможность появления авторитарных тенденций Президента. Хотя полномочия Президента Франции и превалируют над полномочиями парламента, возможность Национального Собрания влиять без ущерба для себя (например, угрозы роспуска) на деятельность Правительства - представлять резолюцию порицания (недоверия, ст. 49) является важным атрибутом парламентского контроля. Существенным моментом в самостоятельном законотворчестве парламента Франции является упрощенная процедура преодоления президентского «вето». В результате функции Президента, парламента и правительства довольно сбалансированы, хотя определенное превалирование президентских полномочий имеет место быть.
Суперпрезидентские республики. «Суперпрезидентской», или сильной президентской республикой, по-видимому, следует называть такую республиканскую форму правления, при которой соблюдены все основные атрибуты президентской республики, однако, функции и полномочия президента гипертрофированы, а действия парламента не оказывают значительного влияния на политическое развитие. Президент при этом имеет широкие правовые рычаги воздействия на парламент в сфере законотворчества, не может быть реально отозван со своего поста, участвует в формировании судейского корпуса. «Суперпрезидентская» республика вполне может трансформироваться в государство авторитарно-президентского типа, т.е. в такое, в котором все властные рычаги принадлежат руководителю государства, президент фактически несменяем, хотя формально в основном законе могут наличествовать другие ветви власти или проводиться выборы главы государства неограниченное число раз. Президент тем или иным способом контролирует назначение ключевых государственных чиновников, но институт ответственности президента не реализован. Государства такого типа вообще видимо не стоит относить к президентским республикам лишь по наличию названия главы государства «президентом», в таких государствах реализован автократический режим.
Республики такого типа являются «кривым зеркалом» президентских республик. В государствах такого типа действует «легальная диктатура» президента, а его функции гипертрофированы и сводят, практически на нет их уравновешивание и ограничение другими властными институтами. В государствах такого типа может провозглашаться пожизненный президент (Туркменистан), либо наличествовать возможность переизбрания неограниченное число раз (Беларусь). В государствах такого типа, по сути, действует режим личной власти президента, который может перейти в авторитарный режим. Гипертрофированностью функций президента отличаются страны Латинской Америки и Африканского континента. Данную категорию стран нельзя относить к республикам с полноценным разделением властей.
Выводы. Сравнив Конституции и государственные модели управления зарубежных стран, можно сделать вывод об их разнообразии и многогранности. При этом для стран Европы наиболее характерен парламентский и парламентско-президентский тип правления, с прослеживающейся в последнее время тенденцией усиления в них исполнительной власти. В большинстве развитых демократических стран Европы и Северной Америки в основу Конституции положен принцип разделения властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную, однако реализуется он в каждом государстве по-своему. «Во многих государствах Африки, Латинской Америки внешне демократические Конституции «сосуществуют» десятилетиями с диктаторским режимом государственной власти со всеми его последствиями для общества».
В России же, по своей коренной природе, государственное устройство управления скорее тяготеет, конечно, к президентской республике, особенно это прослеживается, после 2000 года. Причем если к классической президентской республике относится США, и при этом реализуется модель «сильный президент-сильный парламент», то в России действует модель «сильный президент - слабый парламент». Главными участниками политического «состязания» являются в большинстве демократических стран: президент, правительство и законодательно-представительный орган. Судебная система, как правило, не является ведущим политическим участником, за исключением США, и выполняет, роль разрешения политических конфликтов и споров, а также надзорную роль конституционного права (Верховный Суд в США, Конституционный Совет во Франции, Конституционный Суд в Италии и т.д.). Причем в формировании третьей власти почти всегда принимает участие либо президент, либо парламент или совместно. В России же Конституционный Суд, вряд ли может в полной мере считаться органом конституционного надзора, так как он не может по своей инициативе рассматривать те или иные спорные вопросы, затрагивающие Конституцию Российской Федерации.
Отнести Россию к парламентской республике нельзя ни по одному атрибутивному показателю, но и парламентско-президентский тип республик отличается гораздо более весомыми полномочиями законодательного органа, чем те, которые имеет Государственная Дума. По крайней мере, в вопросах формирования правительства, вынесения вотума недоверия кабинету министров, в законотворчестве конституции парламентско-президентских республик отдают приоритет парламенту. Государственная Дума же, являясь нижней палатой Парламента России - Федерального Собрания, не в состоянии без угрозы для своего роспуска (ст. 111,117 Конституции РФ) принимать решение о доверии правительству и утверждении Председателя правительства, что не может говорить о ее свободном праве в формировании кабинета министров. В республиках смешанного правления, например в Греции, парламент хоть и может быть распущен в определенных случаях или по инициативе правительства или президента, но при этом законодательный орган Греции обладает таким важным полномочием как избрание Президента, а при формировании кабинета министров Президент Греции учитывает в первую очередь расстановку сил в парламенте. «Президент представляет государство на международной арене Конституция наделяет полномочиями президента республики в чрезвычайных обстоятельствах».
Характерной чертой парламентско-президентской республики принято считать двойную ответственность правительства - перед парламентом и президентом. Однако, данный атрибут не может быть использован при определении характера республиканского правления в Российской Федерации, т.к. статья 117 Конституции Российской Федерации допускает роспуск Государственной Думы в случае вынесения повторного вотума недоверия Правительству. Следовательно, заручившись поддержкой Президента России, Премьер-министру совершенно необязательно получать для осуществления своей программы поддержку парламента. Подобие полномочий Президента, закрепленных ст. 111 Конституции РФ, когда происходит троекратное отклонение Госдумой кандидатуры на пост Председателя Правительства и нижняя палата подлежит роспуску, вообще трудно найти среди Конституций демократических государств. Так, Президент Франции в аналогичной ситуации может распустить Национальное Собрание, но вновь избранный парламент не может быть распущен уже в течение года, что, безусловно, не допускает всевластие Президента (часть 4, ст. 12 Конституции Франции). Бундестаг республики Германия, может отклонить кандидатуру федерального Канцлера - руководителя правительства, согласно ст. 63 Конституции ФРГ, и в течение 14 дней самостоятельно выбрать Канцлера. И только, если в течение указанного срока выборы не состоялись, а руководитель правительства не набрал большинства голосов, Президент может распустить законодательный орган, либо назначить данного кандидата.
В российском же парламенте, отсутствует, ко всему прочему, самостоятельность в законотворческом процессе для преодоления вето Президента, необходимо набрать 2/3 голосов от каждой из палат Федерального Собрания, процедура импичмента Президенту фактически просто не выполнима. Кроме того, Президент благодаря реформам 2000-2005 гг. получил ряд дополнительных полномочий в области исполнительной власти. В то время как, например, качественный статус значимости членов верхней палаты - Совета Президента России, чем это имеет место быть в республиках смешанного типа правления.
Что же касается взаимодействия законодательной власти и президента в президентских республика то, например, Президент США, будучи конституционным главой исполнительной власти, притом, что США считается президентской республикой, не имеет полномочий по роспуску Конгресса. Все стратегические вопросы внешней политики, также требуют одобрения Конгресса. А процедура импичмента не носит запутанного характера и вполне практически выполнима.
На основании, проведенных выше некоторых сопоставлений, можно сделать промежуточный вывод что, Россия по многим атрибутивным показателям является более чем президентской республикой, с широкими полномочиями Президента в области законодательной и исполнительной власти.
Автор: Дюков К.В.