Проблемы становления Российской государственности в 90-х гг. XX в

Конституция России 1993 года юридически закрепила принципы законности, соблюдение прав и справедливых интересов личности, обеспечение этих прав и интересов. Но реально правовое государство сможет осуществиться только тогда, когда все эти принципы будут воплощены в реальную жизнь. Прежде всего, это зависит от целенаправленной и эффективной деятельности государственной власти.

Начало 90-х гг. XX века ознаменовало в России новую веху общественно-политического развития. От «социализма с человеческим лицом» Россия перешла к рыночной экономике, при этом полностью сменив систему государственного управления. Начатая в середине 80-х гг. М. Горбачевым перестройка не принесла желаемых результатов, а лишь способствовала распаду некогда мощного государства, которое к концу 80 - х гг. ускоренно приближалось к экономическому и политическому кризису. Одним из возможных вариантов реставрации государственной системы Советов была парламентская республика с сильной президентской - исполнительной властью, однако, такая мягкая трансформация не была реализована в большей степени из-за стратегической несовместимости советского государственного устройства и тех принципов, на которых строится правовое государство в демократических странах. В дальнейшем, уже в Российской Федерации, противоборство между законодательной и исполнительной властями в 1992-1993 гг. лишь продемонстрировало весь комплекс несовместимости представительной власти советского типа - Верховный Совет РСФСР с нарочито привитым на российскую почву институтом президенсиализма.

Для значительной части населения СССР экономический кризис ассоциировался с социалистическим советским строем, атак же «направляющей» ролью КПСС. Поэтому события 19 - 21 августа 1991 года, ознаменовавшие появление Государственного Комитета по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП СССР), целью которого было вызвать контрмеры к непоследовательным действиям Президента СССР М.С. Горбачева, воспринялись большинством населения крайне отрицательно.

Последовавшие вскоре за этим подписание 8 декабря 1991 г. Б. Ельциным, С. Шушкевичем и Л. Кравчуком соглашения о создании Содружества Независимых Государств лишь юридически закрепило реально сложившуюся ситуацию.  Хотя юридически-правовая оценка этих событий далеко не тривиальна.

Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г. не допускал легитимности подписанных от имени Президента договоров без ратификации Верховным Советом: «Президент РСФСР: ведет переговоры и подписывает от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры, которые вступают в силу после ратификации Верховным Советом РСФСР», (п. 10, ст. 5).Правда, договор, подписанный Б.Н. Ельциным - главой исполнительной власти  не был ратифицирован Верховным Советом, т.е. законодательной властью. Но, тем не менее, данный прецедент имел место быть, и отчасти повлиял впоследствии на доминирование президентской и исполнительной властей над законодательной.

Распад некогда великого государства, произошедший во многом вследствие «политической дистрофии» и безволия Президента Советского Союза, угроза развала не только СССР, но и РСФСР, острота происходящих событий начала 90-х годов - все эти факторы послужили тому, что новым Президентом - Российской Федерации уже не мог стать слабый и безвольный= политик. Обществу была продемонстрирована картина, что происходит, когда руководитель страны, не в состоянии принять государственного и политического решения, а весь свой политический потенциал тратит на демагогию и поиск безрезультатных компромиссов. Именно сильную личность, способную уничтожить старую, как казалось многим, неработоспособную и изжившую себя систему, хотело видеть общество на посту Президента России. Именно такими качествами обладал Борис Ельцин. Многим казалось, что не нужно ничего строить, а нужно только разрушить советский режим, а демократия и процветание страны придут уже сами собой. Не пришли.

Глубокая социально-политическая трансформация, происходившая в Советском Союзе на протяжении с 1985 по 1991 год, приобрела формы довольно иные, нежели задумывали ее авторы. Изменилось не только название власти, изменилась ее суть, формирование и представление людей о самом механизме государственного управления. Помимо изменения государственного строя и смены плановой экономики на рыночную, изменились институты власти всех уровней.

В дальнейшем политическое противостояние между Президентом России и Верховным Советом, при отсутствии необходимой законодательной базы, кроме «подправленной» советской Конституции РСФСР и Федеративного договора, привело к конфликту 21 сентября - 4 октября 1993 года. Сложившийся политический дуализм между законодательной и исполнительной (в данном случае президентской) властями был обусловлен и отсутствием должной законодательной базы и политическими амбициями лидеров конфликтующих сторон. Одним из вариантов разрешения конфликта было проведение одновременных досрочных парламентских и президентских выборов и принятием новой Конституции страны. Но, большинство парламентариев во главе с Р.И. Хасбулатовым рассчитывало на передел властных полномочий путем объявления импичмента Президенту и замены несгибаемого Б.Н. Ельцина на более сговорчивого А.В. Руцкого.

Но в конечном итоге, после произошедших событий у Президента России Бориса Ельцина сосредоточилась неограниченная власть.

Анализ данных событий во многом может послужить ключом к пониманию дальнейшей трансформации политической ситуации в России. Октябрьский кризис 1993 года возник не сразу и не на пустом месте. По сути дела, Россия на отрезке 1991-1993 гг. прошла путь республики смешанного, парламентско-президентского правления, именно в этот период зародились такие опаснейшие для России политические проблемы как:

- сепаратизм отдельных субъектов России (Башкортостан, Татарстан, Чечня, Якутия и др.) - «парад суверенитетов», который продолжался вплоть до 2000 года и заключался, в основном, в «выбивании» из центра расширенных полномочий, почти равносильных полномочиям суверенных республик в областях государственного и экономического управления, в ущерб общероссийским федеративным интересам;

- неуправляемость государственной власти на вертикальном уровне «сверху - вниз», борьба за главенство между федеральными ветвями власти на горизонтальном уровне, за превосходство и доминирование;

- катастрофическая коррупция в высших эшелонах власти;

- юридически-правовой вакуум.

Об эффективности руководства в таких условиях уже даже не приходится говорить. Хотя принцип разделения властей вообще является не средством как таковым эффективного управления, и не означает полную самостоятельность ветвей власти, но он направлен, прежде всего, на выравнивание сбалансированности и взаимодополнения властей друг другом, что и должно служить основой гражданского правового государства.

В течение всего существования Страны Советов общество, фактически, в основной своей массе, не интересовалась политикой, но не по причине «ущербности и безволия», а сама власть создала такую систему в которой общество было отделено от власти. Даже если бы Советы в том виде, в котором они существовали, обладали бы более значимыми полномочиями, уже даже в этом случае, переход нашего государства к демократическому правлению, разделению властей и построение гражданского общества не были бы такими затяжными и трудными. Но в советском государстве, по большому счету, все стратегические вопросы решала партийная номенклатура разных уровней, а не граждане. Именно во многом поэтому до сих пор российскому менталитету так трудно привить гражданские позиции и заставить власть работать на себя, заставить власть служить обществу и интересам государства.

Только стечение обстоятельств, вызванное в основном тяжелейшей экономической ситуацией, побудило определенные социальные пласты населения активно принимать участие в политических процессах в 1990-1991 гг.

Конфликт властей в сентябре-октябре 1993 года носил явно верхушечный характер. Хотя Верховный Совет и поддержали 53 региона, эта поддержка носила декларативный характер, при этом региональные элиты опасались, прежде всего, за потерю своих позиций в случае ликвидации Верховного Совета, а не за сохранение в стране представительно-законодательной власти как таковой. Действительно, ведь ни один регион не предпринял радикальных мер протеста в поддержку законодательной власти. Не говоря уже об обществе, кроме группы депутатов и им сочувствующих, засевших в Белом доме, а так же немногочисленных отрядов боевиков и маргинальных элементов, громящих все на своем пути, никакой реальной поддержки у народных избранников не было. Ни митингов протеста, прокатившихся по стране, ни забастовок, не блокирования магистралей и железнодорожных дорог, ведь ничего этого не было. Законодательная ветвь была уничтожена при полном безразличии широких общественных слоев. На этом, в общем то и закончилось краткосрочное развитие России по пути парламентско-президентской республики.

Думается, что произойди подобная ситуация с парламентом любой европейской страны, это бы не осталось без внимания и активного участия широких социальных слоев общества. Но только не в России. Именно пассивная гражданская позиция общества по отношению к критике власти, привитая населению советским строем - явилась одной из причин безразличия народных масс по отношению к глобальному конфликту в высших эшелонах власти.

Созванное вскоре конституционное совещание по инициативе Президента РФ, спешно выработало новый проект Конституции России, хотя и есть сомнение, что проект Конституции вырабатывался этим органом самостоятельно. Более реальным видится, что проект Конституции РФ, отличный от того проекта, который представлялся Верховному Совету, корректировался под влиянием администрации Президента. Таким образом, Конституция РФ, действующая в настоящее время, принималась в условиях «президентского абсолютизма», и подстроена она была под конкретные реалии того времени. Приведем мнение экс-Президента СССР М.С. Горбачева: « сейчас действительно патовая ситуация: с одной стороны, у нас, в России, суперпрезидентская республика, где вся власть сосредоточена у президента, а с другой - он не в состоянии справляться со своими обязанностями».

Таким образом, при зарождении молодого демократического российского государства сложился определенный парадокс: в Декларации о государственном суверенитете РСФСР говорилось о том, что «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». С другой стороны, Конституция Российской Федерации принималась на референдуме, при отсутствии законодательной власти, что позволило избежать внесения поправок в законопроект со стороны парламентского института, а в обществе уже педалировалось социальная установка принятия «не важно какой, но новой» Конституции. В итоге после 1993 года президентская - исполнительная вертикаль власти осталась и окрепла, чему также способствовало дальнейшее размежевание функций между Президентом и правительством, а законодательной власть ослабла. Это и предопределило развитие России по пути президентской республики. Именно после 1993 года Президент был выделен в отдельную вертикаль власти, стоящую над всеми другими властными институтами.

Довольно важным, моментом в развитии российского парламентаризма стала ликвидация иерархической структуры представительной власти. На смену системе Советов пришли независимые представительные органы местного и регионального уровней: Федеральное Собрание - высший законодательный орган двухпалатный, с независимыми палатами, обладающими различными полномочиями, дифференцированными по своим, функциям, а также способу формирования.

Исходя из выше изложенного, этап становления и окончательного формирования России, как президентской республики можно охарактеризовать следующими положениями:

1. Поэтапная «мягкая» трансформация Советского Союза в парламентско-президентскую конфедерацию, которую поначалу замышляли руководители государства, изначально была обречена на провал в силу антагонизма природы и характера организации государственной власти в социалистическом советском государстве и в государстве, где власть подчинена реальному принципу разделения властей и системе сдержек и противовесов;

2. Двухлетний период существования в России парламентско- президентского типа правления, ознаменовался порождением массы политических проблем, часть которых удалось разрешить только спустя более чем через десять лет;

3. Поочередное обращение исполнительной и законодательной власти к регионам за политической поддержкой в 1993 году, окончательно ослабили авторитет и имидж Центра, что привело к тому, что региональные элиты открыто стали предпринимать шаги к суверенизации, превращения в государственные образования не только национальных регионов, но и исконно русских по этническому составу краев и областей;

4. Неспособность Верховного Совета решать государственные задачи не давала оснований Б. Ельцину разгонять парламент таким варварским способом;

5. Игнорирование Президентом РФ постановлений Конституционного Суда в октябрьском конфликте, а также положение, в которое был поставлен его Председатель - В.Д. Зорькин после произошедших событий, негативно отразилось на становлении Конституционного Суда; Однако, положительным моментом в дальнейшем явилось взвешенный и государственный, а не политический подход Конституционного Суда при вынесении решений в спорах между субъектами власти;

6. Конфликт между законодательной властью и президентом обречен был рано или поздно произойти, так как советский тип формирования и функционирования государственных органов власти и тип государства, в котором главенствует «принцип разделения властей» не могут сосуществовать друг с другом. Поэтому попытка привить элементы западного типа (как институт президента) в Российской Федерации, без коренной трансформации законодательно-представительной власти (сохранение Верховного Совета РСФСР) закончились политической катастрофой;

7. После 1993 года Российская Федерация была окончательно модифицирована в президентскую республику;

8. Важным моментом в становлении законодательно-представительной власти явилась ликвидация ее вертикального построения, выражавшаяся в системе Советов. Данный факт послужил становлению и укреплению федерализма в России. Высший законодательный орган, стал двухпалатный (Государственная Дума и Совет Федерации), палаты которого различны по способу формирования и набору функциональных полномочий. Региональные законодательные собрания и думы не являются теперь подчиненным звеном вышестоящих инстанций. Низшее же звено власти - муниципальные органы местного самоуправления, почти столь же самостоятельны и обладают своей организационной структурой и определенной долей прав;

9. Несмотря на пропрезидентский характер Конституции Российской Федерации, ее авторы развели функции президентской и исполнительной власти.

Институт партийного правительства, характерный для европейских государств так и не сформировался в России. Хотя некоторые высокопоставленные члены нынешнего российского правительства и являются членами партии, тем не менее, их пребывание в правительстве не является следствием их партийной принадлежности. Следствием отсутствия практики партийного формирования правительства, безусловно, можно считать незавершенность становления партийной системы. Формирование последней возможно, скорей всего, только в 2007 году, одновременно со 100% избранием депутатов по партийным спискам, а также некоторыми другими нюансами, сопровождающими новый закон о выборах депутатов Государственной Думы. По-видимому, тогда уже Президент Российской Федерации не сможет не считаться с мнением парламентского большинства и будет вынужден назначать премьер-министра из победившей партии. С усилением влияния политических партий допустимо перенесение политического центра тяжести принятия решений из Администрации Президента и Государственной Думы в Политсоветы и Исполкомы партийных структур. Но, до 2005 года говорить о существенном влиянии партий на политический процесс не приходится. Если, конечно, не считать ту оперативность и легкость, с которой стали проходить правительственные и президентские законопроекты в Государственной Думе, после победы на думских выборах в 2003 году пропрезидентской партии «Единая Россия». По всей видимости, существует опасность вообще перерождения законодательного органа в фактически однопартийный, в случае если на думских выборах 2007 года будут применены административный ресурс и другие недемократические формы выборов.

О неразвитости и нестабильности партийной системы в России, свидетельствует, например, такой факт, что только две партии сохранили парламентское представительство, начиная с первых выборов в 1993 году: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) и Либерально-демократическая партия Российской Федерации (ЛДПР). При этом, как правило, в России, после того как партия не проходит в парламент она практически прекращает свое существование, и деятельность этой партии вне парламента достигает минимального общественного резонанса. Один лишь раз в России было сформировано коалиционное партийное правительство в 1998 году, однако, такая тенденция не прижилась в силу социально-корпоративных причин, политической клановости того времени и т.д.

Длительное время в Советском Союзе СССР судебная власть находилась фактически под опекой партийной номенклатуры. Отбор судей, их назначение, содержание и характер выносимых решений предопределялись партийно-политическими установками. В таких условиях нельзя было и предполагать наличие независимости и органов правосудия. Конституционное закрепление правосудия как отдельной самостоятельной и независимой судебной власти впервые было зафиксировано 15 декабря 1990 года поправками к Конституции РСФСР. 28 июня 1991 Верховным Советом принят, а 12 июля 1991 утвержден Съездом народных депутатов Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР». Первый Конституционный Суд довольно активно проявлял свое участие в разрешении споров между законодательной, исполнительной и президентской властями, но постепенно превратился из органа конституционного правосудия в орган политического воздействия. Первый Конституционный суд стал по сути дела участником политического процесса, хотя должен был оставаться его арбитром. Нарушались процессуальные и регламентные нормы Конституционного Суда. Тем не менее, это не давало право исполнительной власти оказывать давление на Суд: была снята охрана со здания суда, председателя первого Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, после октябрьских событий фактически вынудили уйти со своего поста представители президентской стороны, судьям долгое время не выплачивалась зарплата.

Конституционный суд должен являться базовым фундаментом российского правового государства, служить обеспечению политической стабильности и политической культуры, способствовать развитию демократических институтов и основ гражданского общества.

Сейчас высказывается много мнений по поводу предложения внесений поправок в Конституцию, начиная от федеративного устройства и заканчивая изменением системы государственной власти, в т.ч. полномочий Думы и Правительства. Многие замечания касаются дисбаланса ветвей власти.

Несомненно, многие из них очевидно обоснованы. Автор работы совершенно убежден в том, что Конституция содержит ряд неопределенностей, поправки в Конституцию необходимы и, в первую очередь, в статьи, детализирующие функции и полномочия субъектов федеральной государственной власти. Допустив ряд неопределенностей в формулировках некоторых весьма важных статей Конституции, авторы проекта создали предпосылки для преобразования России из «президентской» республики в «суперпрезидентскую».

При раскрытии спорных вопросов статей Конституции решающее слово имеет Конституционный Суд Российской Федерации, формирование которого в значительной мере зависит от Президента. Часть 1 статьи 128 Конституции РФ гласит: «Судьи Конституционного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации».

Конституционный Суд на протяжении 90-х гг. оставался в водовороте политических событий и от его решений во многом зависела политическая стабильность в государстве. Однако, Конституционный Суд, руководствуясь новым законом о КС РФ от 1994 года уже не допускал тактические и по политические ошибки своего предшественника, хотя некоторые решения Конституционного Суда, на наш взгляд, и обладали некоторой тенденциозностью.

Характерный эпизод, повлиявший на дальнейшее усиление президентских полномочий, закрепленных постановлением Конституционного Суда произошел в июне 1998 года при представлении Президентом на пост Председателя Правительства РФ СВ. Кириенко. Согласно части 4 статьи 111 Конституции РФ Президент имеет право три раза вносить кандидатуру на должность Председателя Правительства, хотя, из текста Конституции не очевидно, должен ли Президент в случае отклонения Государственной Думой предложенной кандидатуры вносить новую или может два или даже три раза подряд представлять одного и того же человека. Конституционный Суд РФ в своем постановлении №28-П от 11 декабря 1998 года определил, что « Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатуре на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды, либо представлять каждый раз нового кандидата». При том, что из части 4 статьи 111 Конституции РФ, действительно, не очевидно должен ли Президент РФ представлять каждый раз новую кандидатуру или может представлять все три раза одну и ту же, вызывает недоумение постановление Конституционного Суда РФ, так как этим решением ущемляется право законодательной власти на участие в формирование исполнительной, а также ставится под сомнение адекватность реализации принципа разделения властей.

Именно в 1998 году Россия могла модифицировать форму республиканского правления хотя бы незначительно в сторону парламентских институтов, и одним из оснований для этого было бы сохранение правительства Е. Примакова, а также возможное право Государственной Думы отклонять несколько раз, без угрозы для своего роспуска, предложенные Президентом кандидатуры на пост премьер-министра.

В 1999 году создался прецедент в отношении отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации Ю.И; Скуратова. Согласно части 2 статьи 129: Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности по представлению Президента Российской Федерации». Но Б.Н; Ельцин отстранил Генерального прокурора без санкции Совета Федерации, что было, на наш взгляд, в определенной мере нарушением Конституции, и назначил и.о. Генерального прокурора Р.Ф; В. Устинова, который был утвержден на должность только со второй попытки, хотя теоретически он мог неограниченное время оставаться и.о. Генерального прокурора без утверждения СФ. Данный инцидент был реальным подтверждением всесильности Президента и слабостью Конституции - не предусматривающей ответственности Президента за ее нарушение, за исключением государственной измены и совершения тяжкого преступления. Складывается казус в том, что исходя из буквального смысла статьи, человек совершивший преступление, скажем, средней тяжести может оставаться на посту Президента. Данный прецедент во многом показал, что Президент не являлся гарантом Конституции.

Движение России по демократическому пути развития и взаимодействия государственных властных институтов значительно отличаются от того, по которому прошли европейские государства или Соединенные Штаты. Как выше отмечалось, несомненно, они и не могут быть похожими в силу исторического развития, социального менталитета, экономического положения и множества других факторов. Появление опасений у давнишнего геополитического оппонента России - Соединенных Штатов, по поводу правильности государственного развития России, является подтверждением возрождения России как могущественного государства, развивающегося в отличии от Советского Союза по демократическим принципам, по принципам свободного и правового государства.

Бывший госсекретарь США с большим опасением рассматривает заявление Владимира Путина о том, что «Никогда не случится, если это вообще возможно, чтобы Россия стала похожа на Соединенные Штаты или Великобританию. Для русских сильное государство - не аномалия, от которой следует избавляться. Напротив, они видят в его лице гаранта порядка, инициатора и главную движущую силу любых перемен».

Политический процесс в России был характерен формой организованно-структурированной модели на протяжении монархического и советского периода развития. Гражданских институтов при этом либо не было вообще, либо они играли ничтожно малую роль. По-видимому, данное обстоятельство сыграло в пользу становления и развития России по пути именно президентской республики.

Автор: Дюков К.В.