Характер разделения и механизмы взаимодействия субъектов государственной власти в РФ
Разделение властей в России существует в горизонтальном срезе: законодательная, исполнительная; и судебная власти; в вертикальном: государственная федеральная и региональная власти; а также имеется внутрифункциональная градация власти. Основными участниками политического процесса в современной России являются: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и Конституционный Суд. Субъекты власти взаимодействуют между собой, имеют различный политический статус и полномочия, которые могут видоизменяться и трансформироваться даже в рамках действующей Конституции.
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и главой государства п. Г, 2 ст. 80 Конституции РФ. Он активно взаимодействует со всеми ветвями власти и обладает не только правом законодательной инициативы, но также и самостоятельно может вершить законотворчество в виде указов, подзаконных актов и постановлений. Указное законотворчество активно использовал Б. Ельцин, а председатель Конституционного Суда того времени М; В. Баглай поддерживал такую форму нормотворчества в условиях отсутствия профильных федеральных законов. Одними из первых значимыми внутри политическими реформами при Владимире Путине стало создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах и образование Государственного совета. Данное политическое новшество было привнесено в систему государственной власти в виде единоличного указа Президента России.
Одним из существенных прав многих европейских парламентов является участие законодательного органа в формировании высшей исполнительной власти - кабинета: министров (правительства). В России активным правом в формировании правительства и решения вопросов его деятельности обладает Президент Российской Федерации (п. 1, п.4 ст. 111, ст. 112, 117), в то время как Государственная Дума, по существу, лишь формально утверждает председателя правительства, так как Президент фактически может трижды вносить одну и ту же кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы, а в случае ее отвержение нижней палатой парламента распустить последнюю. Процедура импичмента Президенту носит запутанный и сложный характер (см. ст. 93 Конституции РФ). При том, что Государственная Дума выступает в данной процедуре обвинителем, фактически значимая роль в данном процессе принадлежит Совету Федерации. Верхняя палата должна при этом набрать две трети голосов. Но в условиях нового закона, отменяющего прямые выборы руководителей регионов, а сенаторы от исполнительной власти фактически являются подчиненными этих руководителей, которых предлагает Президент Российской Федерации, выглядит процедурой невозможной в принципе.
При первом Президенте России разделение власти между парламентом и Президентом происходило особенно жестко, что негативно сказывалось на развитии государственных институтов вообще в России. По свидетельству, депутата того времени В. Рыжкова «Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле Каждый новый закон приводит к ослаблению административных полномочий президента». Такая борьба за власть извращала саму суть принципа разделения властей и компрометировала его в глазах общества. В условиях «слабых» конституционных полномочий законодательный орган как бы наделял себя и «компенсировал» свою слабость путем внесения в федеральные законы свою активную ноту.
Выборы в Государственную Думу 2003 года в значительной мере изменили характер взаимоотношений между Президентом и парламентом. Весь период «ельцинской эпохи» правления ознаменовался постоянной политической борьбой между Президентом и Государственной Думой. Хотя, некоторые политологи сравнивают Государственную Думу 4-го созыва с «юридическим отделом Кремля». Вскоре после выборов Грызлов Б.В. - Председатель Госдумы заявил, что все посты председателей комитетов будут заняты выдвиженцами; «Единой Росси», что и было сделано. Лояльный Президенту парламент снимает, безусловно, ряд политических напряженностей. Но при этом ставится под угрозу реализация принципа разделения властей, объективность и сбалансированность власти.
Одной из форм противоборства парламента и Президента до недавнего времени было преодоление президентского «вето». Преодоление «вето» свидетельствует не столько о правоте позиции одной из сторон или о заблуждении и ошибочности другой, сколько о соотношении политических сил и неспособности ветвей власти прийти к конструктивному диалогу и пойти на политический компромисс.
Неопределенность реализации и представления наложения права вето Президента на законопроекты, одобренные Федеральным Собранием, так же ставят под вопрос конструктивное законотворчество между Федеральным Собранием и Президентом. В период работы первого Президента России Б.Н. Ельцина вошло в практику так называемое наложение вето президента без рассмотрения законопроектов, обосновывающих его решение, Президент ссылался на нарушение процедурных вопросов и регламента рассмотрения законопроекта. Зачастую титанический труд депутатов и сенаторов рассыпался отпиской одного письма на имя Председателя Государственной Думы. Такими действиями Президент присваивает функции «абсолютного вето», что, безусловно, недопустимо. Даже в Конституции Французской V Республики 1958 г., аутентичность которой ставят в сравнение с Конституцией РФ 1993 г., не предусмотрено права вето с такими возможностями, т.е. без рассмотрения, да еще к тому же для преодоления, которого необходимо 2/3 от каждой из палат парламента (а не от суммы числа депутатов и членов обеих палат.) Причем данная конституционная прерогатива Президента была подтверждена решениями Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента возвращать законопроекты «без рассмотрения», в случае нарушения процедурных норм при его принятии, однако, оценку юридически-правового качества оставил за собой, не допуская в мотивации вето ссылки на содержательное конституционное несоответствие.
Взаимодействие Президента и Правительства Российской Федерации Слабость Председателя Правительства и отсутствие у него полномочий на контрасигнатуру актов Президента, право Президента отправлять Правительство в любой момент в отставку, а также ряд дополнительных полномочий Президента по формированию и участию в деятельности исполнительного органа - все это говорит о невозможности сбалансированности и взаимодополнения между Президентом и Правительством. Невозможность в России такого сосуществования, т.е., когда Президент и Председатель Правительства принадлежат к разным политическим партиям или блокам, является серьезным недостаткам российской системы разделения властей, т.к. именно этот политико-правовой институт дает объективный противовес власти Президента, а также позволяет оперативно реагировать на изменение общественно-политических настроений в обществе без внесения поправок в Основной закон.
Взаимодействие Федерального Собрания и Правительства Одной из норм взаимодействия между парламентом и правительством является осуществление контроля над исполнительной властью со стороны законодательной; а именно: контроль за исполнением принятых законов, бюджета страны на текущий год, развитие социальных программ и многое другое. Тем не менее, «функции законодателей ничтожно малы по сравнению с функциями исполнительной ветви власти. Так, например, очень ограничены возможности парламента по контролю за деятельностью правительства, а в случае недоверия ему парламент рискует быть распущенным президентом».
Право контроля Государственной Думы за исполнительной властью реализовывалось в виде депутатского запроса, о чем был соответствующий пункт в регламенте нижний палаты до 1998 года. На это Президентом России не было высказано никаких возражений. Однако, в новом регламенте Государственной Думы не предусмотрено «единоличного» депутатского запроса. Так, запрос от депутата должен быть принят на пленарном заседании и утвержден специальным постановлением, содержать помимо непосредственно самого запроса возможные пути решения сложившейся проблемы. Данное изменение, на наш взгляд, сделает контрольную функцию парламента значительно инертной и излишне бюрократичной. Следует отметить, что такая форма работы парламента вообще не прописана в Конституции, но, в то же время она и не противоречит ей. Согласно п. 5 ст. 101 Государственная Дума образует Счетную палату для контроля за исполнением федерального бюджета, т.е. фактически Счетная палата осуществляет контроль за исполнительной властью по расходованию ею федеральных финансовых средств. Исходя из смысла этой статьи депутатский запрос не может противоречить Конституции, но все-таки, по нашему мнению, его форма должна определяться не регламентом Думы, а федеральным законом. Депутатский запрос является важным элементом принципа разделения властей, так как является одной из формы контроля со стороны парламента за исполнительной властью.
Принятие многих законов в 90-х гг., не подкрепленных соответствующей материальной базой, лишь формально укрепляло законодательную власть в системе разделения властей, эти меры были лишь популистскими демонстрациями. Их реализация разбивалась о барьер исполнительной власти.
Участие судебной власти в системе разделения властей.
Судебная власть вообще выражает характеристики одной очень важной государственной функции, которая заключается в - том, чтобы рассматривать и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением норм того или иного права. На самом деле, значений и определений судебной власти в современной политико-правовой литературе достаточно много. По мнению В.В; Лазарева: «Судебная власть - это специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве». В законодательных актах вообще не дается определение судебной власти. М. Баглай считает, что в настоящее время « Из придатка правящей политической элиты суд превращается в инструмент защиты прав человека - важнейший инструмент правового государства».
Судебная власть является одним из важнейших институтов правового государства и имеет свое внутрифункциональное деление.
Деятельность судебной власти осуществляется на; основе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Одной из базовых частей судебной власти является Конституционный Суд Российской Федерации, который как раз вместе с Верховным Судом и осуществляет свою деятельность в системе разделения властей между высшими ее представителями: Президентом, Федеральным Собранием - законодательной властью и Правительством. Верховный суд так же задействован в системе разделения властей и принимает в этом активное участие. Это может выражаться в снятии кандидатов на какой-либо пост с предвыборного марафона, отстранение от должности руководителей исполнительной власти, преступивших закон, запрещение партий, деятельность которых противоречит Конституции Российской Федерации и т.д. Более того, за Верховным Судом закреплено такое важное конституционное право как подтверждение заключения, выдвинутого Государственной Думой по обвинению Президента Российской Федерации в государственной измене или иного тяжкого преступления при процедуре импичмента. Федеральные суды общей юрисдикции и суды субъектов федерации обладают аналогичными полномочиями, как и суды нижних инстанций. Но Верховный Суд является в спорах, в том числе между субъектами власти, по существу высшей инстанцией. Если, конечно, вопрос не затрагивает Конституции, ее соблюдения или применения ее норм. Конституционны Суд - это рупор Конституции, он как бы «дописывает» ее не детализированные статьи, трактует дуалистические положения, дает толкование ее содержания. В этом смысле Конституционный Суд не имеет право быть политически зависимым и даже вообще участвовать в политических дискуссиях.
То есть, два субъекта судебной власти - Конституционный и Верховный Суды - являются высшими звеньями вертикали правосудия, которая участвует в системе разделения властей в Российской Федерации. Суды общей юрисдикции также участвуют в этом процессе, однако, их решения могут подлежать обжалованию в высших инстанциях.
Со вступлением России в Совет Европы Высший европейский суд является теперь формально самой высокой судебной инстанцией, но такое исполнительное судопроизводство в силу разных причин в России пока практически не прижились.
Очень важным моментом при осуществлении правосудия является право на возбуждение судебного процесса, принадлежащее обладателю нарушенных прав либо правоохранительным органам, либо прокуратуре. На уровне конституционной юстиции отсутствие у Конституционного Суда права самостоятельно возбуждать дела во многом ограждает Суд от вероятности вмешательства его в политические споры. Ведь именно собственным правом толкования законов обладал первый Конституционный Суд РСФСР, образованный в 1991 году. В дальнейшем и этот факт в том числе привел к излишней ангажированности Конституционного Суда. Тогдашний закон о КС предусматривал ежегодное направление законодательному органу – Верховному Совету ежегодного послания Конституционного Суда. Данная прерогатива Суда, безусловно, подчеркивала значимость третьей ветви власти в системе принципа разделения властей. Однако, в тот период она была использована в качестве политических манипуляций.
Основной задачей Конституционного Суда по-прежнему остается не участие в политических «боях», а активное включение в «стратегический» процесс формирования системы разделения властей на федеральном и региональном уровнях, выводя из текста Конституции логическим путем однозначные рецепты законодательного решения проблем распределения полномочий между ветвями власти, законодательных процессов и процедур и фактически «дописывание» Конституции. В ряде интервью судьи Конституционного Суда и депутаты Государственной Думы высказывались за такие изменения в законе о КС, которые позволяли бы распространять действие постановлений Конституционного Суда не только на оспоренные акты, но и на все акты, в которых повторяются нормы, признанные противоречащими Конституции.
Федеральные же суды активно взаимодействуют с другими ветвями власти: оценивают конституционность тех или иных законов, участвуют в формировании губернаторского корпуса, законодательных органов на местах, препятствуют в неконституционном расширении своих прав субъектами власти.
При запросе Государственной Думы о возможности Президентом вносить на рассмотрение Государственной Думы одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Российской Федерации несколько раз, Конституционный Суд подтвердил законность действий президентской стороны. При вынесении данного решения несколько судей не согласились с постановлением Конституционного Суда РФ, приведя достаточно мотивированные и обоснованные аргументы. Интересно особое мнение Судьи КС РФ Н.В. Витрука: «При представлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды, как справедливо указывал представитель Государственной Думы в судебном заседании, Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора (здесь и далее в этой сноске выделено авт.), что гарантировано ей статьями 10 и 111 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, она превращается в «орудие проведения воли главы государства». Были и другие мнения судей, подтверждающие данную позицию. Данная статья Конституции Российской сделать вывод, что использование в ней множественного числа - «после Федерации теперь уже в разъясненной трактовке Конституционного Суда Российской Федерации не имеет вообще аналогов среди правовых демократических стран.
Конституционный Суд при вопросе о толковании понятия «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы» отдал приоритет варианту, наиболее устраивающему наиболее Президента, так, чтобы две трети от общего числа депутатов и членов ФС РФ подразумевали не сумму депутатов и членов ФС РФ обеих палат, а две трети от каждой из палат. Таким образом, исключалось возможное уменьшение влияния на законодательный процесс Совета Федерации - наиболее лояльного в тот момент к Президенту Б.Н. Ельцину.
Примечательно, что в случае толкования Конституции в части касающейся регламентации внесения кандидатур на должность Председателя Правительства, а так же о количестве депутатов, необходимых для преодоления вето Президента, среди судей Конституционного Суда отсутствовала единая позиция, вследствие чего выражались многочисленные особые мнения судей.
Видимо, более правильно бы было, на наш взгляд, представлять Президентом Российской Федерации вето не в форме письма на имя Председателя Государственной Думы, а в виде Указа или в виде подробного сообщения представителя Президента в Государственной Думе.
Судьи по закону несменяемы и финансируются из федерального бюджета. Таким образом, субъекты Российской Федерации, по крайней мере, формально не могут влиять на исход судебного решения. Хотя есть и другие примеры. Так, например, в г. Москве регулярно проводятся доплаты судейскому корпусу из городского бюджета. В гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводствах по-прежнему остается много проблем. Это и нехватка судей, неисполняемость судебных решений, коррупция в судах и другие проблемы.
Исполнительная и законодательная власти всегда будут стремиться склонить судейский корпус на свою строну или оказывать влияние на его формирование. Судейское сообщество крайне резко отреагировало на инициативу спикера Совета Федерации Сергея Миронова, предложившего передать президенту и сенаторам контроль за формированием судейского корпуса. Сергей Миронов предложил формировать Высшую квалификационную коллегию судей не съездом или конференцией представителей фемиды, а утверждать членов коллегии, выдвинутых съездом на рассмотрение Президента России, верхней палатой парламента, что однозначно приведет к большей зависимости судей. Ведь именно квалификационная коллегия отбирает кандидатуры судей на утверждение Президентом и приостанавливает их полномочия. Председатель Верховного Суда Вячеслав Лебедев отрицательно отозвался об этой идеи, а в рамках расширения внутри судейского плюралистического преобразования предложил внести норму в законодательство, чтобы Высшая квалификационная коллегия смогла пересматривать дела территориальных коллегии, так как территориальными региональными коллегиями руководят подчиненные председателей судов субъектов федерации.
Притязания министерства юстиции на судебный департамент - орган материально-технического обеспечения судов остались тщетными, он останется в подчинении Верховного Суда. Об этом заявил Владимир Путин на VI Всероссийском съезде судей, что является превентивной мерой по давлению исполнительной власти на суд. Однако, мировые судья до сих пор обеспечиваются за счет средств местного бюджета и в этом аспекте зависят от исполнительной власти. Ведь именно используя рычаги материально-технического обеспечения Конституционного Суда, Б. Ельцин пытался оказать давление на ветвь правосудия.
Даже высший законодательный орган - Государственная Дума, в силу своего высокого статуса пытался противостоять решениям Конституционного Суда. Так 13 июня 1996 Конституционный Суд вынес решение о включении срока ознакомления с обвинением в предельный срок содержания под стражей. Не успев в установленный Судом 6-месячный срок внести необходимые изменения в законодательство, Государственная Дума приняла 5 декабря беспрецедентное постановление, в котором рекомендовала продолжать руководствоваться нормой, которую Конституционный Суд признал неконституционной. Через 6 дней Дума отменила свое решение, приняв одновременно закон, передающий продление сроков содержания под стражей из компетенции прокуроров в компетенцию судей.
Последней, по нашему мнению, перспективной реформой будет создание административных судов, занимающихся жалобами граждан на действия или бездействия чиновников и представителей власти.
Автор: Дюков К.В.