История развития института гражданской правосубъектности российского государства, государственноподобных и муниципальных образований
Государство, а также иные публично-правовые образования всегда в той или иной форме участвовали в гражданских правоотношениях. Наиболее ярко это видно на примере вовлечения государственной собственности в имущественный оборот.
В разные периоды развития общества различное отношение к государству как субъекту права собственности зависело в первую очередь от его отождествления с главой государства. С изменением мировоззрения, в том числе самих глав государств (примером тому является Россия), изменялось и отношение в обществе и к государственной собственности, и к проблеме участия государства в гражданском обороте.
В России наибольшую степень развития эти взгляды получили в период социализации экономики при разработке категории «общенародное достояние», но так и не были доведены до логического конца в связи с социальными преобразованиями в конце XX в.
Сложившиеся в римском частном праве классического периода категории права собственности государства и подобных ему образований, рецепиированные в российскую правовую систему, составляли основу исследования вопросов права собственности государства и государственноподобных образований. Однако в Российской империи, в отличие от римской, эволюция понятия государственной собственности не остановилась, а продолжилась с момента олицетворения носителя этих прав с физическим лицом - главой государства.
Так, К. Неволин в «Истории Российских гражданских законов» указывает на то, что «после установления монархического правления между славянскими племенами нынешней России, имущества, соответствующие нынешним государственным, были называемы княжескими, царскими, государевыми». Таким образом, государство как субъект права собственности отождествлялось с личностью императора.
В ином качестве, вне связи с личностью главы государства, государственные имущества начали рассматриваться лишь с изданием в 1797 году императорского указа «Учреждение об императорской фамилии», которым были образованы «удельные имения», отличные от имуществ государственных, в буквальном смысле путем выдела из числа последних.
С этого момента глава государства юридически уже не рассматривался в качестве собственника государственных имуществ, поскольку согласно указу он был отнесен к членам «императорской фамилии», выделенным из категории субъекта права собственности государства путем установления для «императорской фамилии» непосредственной принадлежности на праве собственности имуществ, отличных от имуществ государственных -удельных имений.
С прекращением отождествления права собственности государства с правом частной собственности главы государства возникли предпосылки рассматривать государство в качестве самостоятельного субъекта гражданского права. Однако вплоть до начала практического применения Устава гражданского судопроизводства 1864 года государство не подчинялось действию гражданского права и судебного процесса.
В тот период, казна находилась в особом положении по сравнению с другими участниками имущественных отношений, о чем свидетельствует тот факт, что «администрация решала сама все гражданские споры казны, за исключением вотчинных, производимых судами следственным порядком, в котором суд сам собирал и отыскивал доказательства, необходимые для казны, и защищал ее интерес». Принятый в 1864 году Устав гражданского судопроизводства не содержал непосредственно норм прямого действия в отношении государства. Однако фактически государственные имущества в хозяйственный оборот вовлекались, и поэтому, по мнению Н. Лазаревского, судам при рассмотрении конкретных гражданских дел чтобы « не руководствоваться голым усмотрением, к казне приходилось применять общие нормы гражданского права». Кроме того, поскольку специальных норм, регламентирующих гражданско-правовые отношения казны, было немного, на «казну просто распространилось общее гражданское право».
В период после принятия нового Устава гражданского судопроизводства возникло множество теоретико-правовых исследований именно по вопросу участия государства в имущественных правоотношениях, поскольку все стороны обсуждения были единодушны в вопросе о том, что государственные имущества все-таки вовлекались именно в гражданский оборот.
Мнения крупнейших правоведов столкнулись в вопросе о том, может ли быть государство субъектом гражданского права, и если может, то в какой форме оно реализует свою гражданскую правосубъектность, а если нет, то в какой форме участвует в обороте имущество, составляющее государственную казну. Все позиции по этому вопросу можно подразделить на три группы.
Одна группа полагала, что «отношения, в которых состоит государство, всегда публичны и государство - никогда не может быть частноправовым субъектом». Поэтому, в частности, Г. Ф. Шершеневич считал, что с хозяйственной стороны государство представляет казна, которую признавал «публичным юридическим лицом». В. А. Хлебников также полагал, «казна - это юридическое лицо, права и обязанности которого определяются ее правом, т. е. законом и положениями науки права, принятыми судебной практикой». Другие (Н. Лазаревский, К. Анненков) высказывали мнение о том, что понятия «государство» и «казна» есть тождества, притом, что казна - есть субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица. К. Анненков считает, что «слово «казна» обозначает собственно само государство в хозяйственной деятельности, как юридического лица - субъекта имущественных прав и обязанностей». Третья группа ученых (В. Б. Ельяшевич, К. Кавелин, Ф. Ф. Кокошкин, Д. И. Мейер, И. А. Покровский, Н. С. Суворов, И. Оршанский) придерживалась той позиции, что именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим юридическую природу юридического лица. «Государство в гражданско-правовом быту есть такое же частное, юридическое лицо, как и всякое другое общество или учреждение», - отмечает И. Оршанский.
Аналогичная расстановка мнений существовала в тот период и в зарубежной юриспруденции. Так, Н. С. Суворов, исследовавший этот вопрос на основе юридических учений «германистов», пишет: «одни говорят, что имущество принадлежит государству как корпорации, другие полагают, что государство ad hoc, т. е. для имущественных его отношений, превращается в институт, называемый фиском, казной, третьи учат, что само имущество государственное олицетворяется, так что под фиском нужно понимать олицетворенное государственное имущество». Таким образом, в дореволюционной цивилистической литературе второй половины XIX - начала XX вв. мнения цивилистов романо-германской правовой семьи в основной массе склонялись к мнению о том, что государство:
1. в той или иной форме выступает в гражданских правоотношениях в качестве их самостоятельного участника, и, следовательно, наделено гражданской правосубъектностью;
2. является юридическим лицом.
В России одним из важнейших доказательств первого из тезисов стало распространение на имущественные отношения с участием государства действия норм материального и процессуального гражданского законодательства.
Окончательного воззрения в российской цивилистике по данным вопросам, которое было бы отражено в позитивном праве России, сформулировано и получено не было по ряду объективных причин, одной из которых стало внутригосударственное социальное преобразование, произошедшее в октябре 1917 года.
До социальной революции октября 1917 года Россия была унитарным государством, в устройстве которого особым статусом были наделены Финляндия и Польша.
Федеративная форма государственного устройства России формально устанавливалась сначала провозглашением в Декларации прав народов России от 02. 11. 1917 принципа права народов на самоопределение вплоть до выхода из состава государства, затем с объявлением России федеративным государством в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа в январе 1918 года, и закреплением такого устройства в Конституции РСФСР 1918 года. Фактически же федерация формировалась с 1918 по 1922 годы.
Формально «союзное государство» было создано путем заключения Договора о создании СССР, принятым 30. 12. 1922 на I съезде Советов СССР. Союзный договор не содержал в себе каких-либо вопросов гражданской правосубъектности как Союза ССР, так и его членов - республик. Имущественные отношения членов Союза сводились лишь к бюджетным отношениям. Так, к ведению СССР, согласно подпункту «л» пункта 1 Договора, относилось утверждение единого государственного бюджета СССР. При этом согласно пункту 20 Договора, республиканские бюджеты являются составными частями общесоюзного бюджета, что выражается в том, что перечень доходов и размеры доходных отчислений, идущих на образование республиканских бюджетов, устанавливаются Центральным Исполнительным Комитетом СССР.
Учитывая, что с момента вступления РСФСР в состав союзного государства в Конституцию РСФСР 1918 года не были внесены изменения, касающиеся ее суверенитета, РСФСР провозглашалась самостоятельным «Рабоче-Крестьянским государством», что указывало на наличие суверенитета.
Вследствие этого Гражданский кодекс РСФСР 1922 года, в частности его статьи 4, 19, 21, 22, 52, 53, 58, 68 и примечания к статье 404 указывают на государство как на субъекта гражданских правоотношений путем упоминания терминов «государство», «государственная собственность», «казна» и «государственные органы» в качестве обозначения управомоченного или обязанного лица, предполагая, что называемое в них государством лицо есть РСФСР.
Одним из проявлений гражданской правосубъектности РСФСР являлось и наделение ее субъективным правом собственности.
Тем самым на законодательном уровне констатировался факт участия РСФСР как самостоятельного субъекта гражданского права.
Конституцией СССР 1936 года, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 05. 12. 1936, в частности статьями 4, 5 и 6 было установлено, что государственная социалистическая собственность является всенародным достоянием, а государством является в данном случае СССР.
Вслед за принятием Конституции СССР 1936 года была принята Конституция РСФСР 1937 года, утвержденная постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21. 01. 1937, в которой полностью были воспроизведены положения статей 4, 5 и 6 союзной Конституции 1936 года, а под государством понимался Союз ССР. С указанного момента РСФСР де юре утратила субъективное право собственности на ранее принадлежавшее ей, как Рабоче-Крестьянскому государству, имущество.
С середины 40-х годов А. В. Венедиктов, С. Н. Братусь и другие известные цивилисты вновь обратились к исследованию вопросов участия в гражданских правоотношениях государства, под которым понимался исключительно Союз ССР.
Особенностью научных изысканий того времени по данной тематике было то, что вопрос стал рассматриваться в несколько иной плоскости, а именно с точки зрения осуществления субъективного права собственности государства, осложненного элементом множественности субъектов (государства и народа) этого субъективного права - в рамках понятия «всенародное достояние». С этих позиций окончательно утвердилось мнение, в соответствии с которым право собственности государства принадлежит всему народу в лице государства, основанное на тезисе А. В. Бенедиктова, в соответствии с которым « единым и единственным субъектом права государственной социалистической собственности является весь общенародный коллектив, организованный в государство». Действительно, действовавшая в тот период Конституция СССР 1936 года, в частности ее статья 14 относила к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления управление банками, промышленными и сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, а также торговыми предприятиями -общесоюзного подчинения; общее руководство промышленностью и строительством союзно-республиканского подчинения; руководство денежной и кредитной системой; заключение и предоставление займов.
В то же время статьей 15 Конституции СССР 1936 года провозглашался хотя бы и остаточный, но суверенитет союзных республик. Так, в названной норме было провозглашено, что суверенитет «союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая Союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик». Однако ни Конституция СССР 1936 года, ни принятые вслед за ней Конституции союзных республик не содержали в себе специальных норм, указывающих на наличие у субъектов федерации гражданской правосубъектности.
В рассматриваемый период действия Конституции СССР 1936 года в рамках проблемы права «государственной собственности» возник вопрос наличия гражданской правосубъектности у «суверенных» республик-субъектов Союза ССР, являющегося федеративным государством. Как указывал П. П. Виткявичюс, это был вопрос о том, «кто является собственником государственного имущества - Союз ССР или Союз ССР и союзные республики». Этим вопросом занимались многие известные советские цивилисты, которыми было сформулировано несколько подходов к его разрешению.
В соответствии с первым из них (А. В. Карасе) одной из форм организации государственной социалистической собственности является распределение принадлежащего Советскому государству имущества между Союзом ССР, союзными и автономными республиками и местными советами. Им была высказана идея о принадлежности права собственности на государственное имущество, расположенное как на территории Союза ССР, так и на территории какой-либо союзной республики «нераздельно и Союзу ССР через соответствующую союзную республику и тем самым этой союзной республике в составе Союза ССР».
Согласно другой точке зрения (М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, С.М. Корнеев и A. M. Турубинер) союзные республики являются участниками права государственной собственности на все государственное имущество в пределах Союза ССР лишь в качестве членов последнего.
При этом под распределением государственного имущества между СССР и союзными республиками на имущества, соответственно, союзного, республиканского и местного значения, понималось разграничение компетенции по осуществлению хозяйственно-организаторской деятельности и правомочий государства как собственника, что не нарушает принципы единства субъекта и единства фонда государственной собственности.
Обе позиции, несмотря на их видимые различия, имеют единую основу: государство признавалось субъектом права собственности и при этом рассматривалось в качестве сложной системы, состоящей из имеющих самостоятельные свойства элементов, которые также наделены свойствами системы, элементами которой они являются. Однако непроработанность этих позиций, в частности в вопросе о юридической природе этих свойств, под которыми следует понимать права на объект права собственности государства, не позволила прийти к единому мнению.
Именно в этой части проблема осуществления права собственности государства, в тот период определяемого в качестве особой формы права собственности, не получила окончательного разрешения. В этот момент была предложена теория права оперативного управления, разработанная А. В. Бенедиктовым, обосновывающая с точки зрения цивилистики хозяйственную деятельность самостоятельных хозяйствующих субъектов в рамках единого фонда государственной собственности, при неизменном собственнике средств производства - народа в лице государства. Право оперативного управления стало рассматриваться в качестве формы осуществления права «государственной собственности», что получило в последующем отражение в гражданском законодательстве Союза ССР, а затем вместе со своей модификацией - правом хозяйственного ведения, была перенесена в современное гражданское законодательство России. Примечательно, что в последующем была предпринята попытка объяснить права республик на имущество единого фонда государственной собственности как право оперативного управления. Тезис оказался спорным, но именно он в значительной мере приблизил исследователей к выяснению юридической природы этих прав.
Вслед за принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года участие государства в гражданских правоотношениях, гражданская правосубъектность государствоподобных образований - союзных республик, автономных республик, округов и др. являлись предметом многих научных исследований, несмотря на то, что Основы гражданского законодательства СССР и Союзных республик 1961 года, и, вслед за ними Гражданский кодекс РСФСР 1964 года, признавали субъектом гражданского права и единственным собственником государственного имущества (общенародного достояния), согласно статьям 1,2, 19, 20 и 21 Основ 1961 года, а также преамбуле и статьям 1, 2, 24, 94, 95 и 98 ГК РСФСР 1964 года, лишь Союз ССР, и не давали оснований для иной трактовки закрепленного законодательно правового положения государства в гражданских правоотношениях.
Была выдвинута новая концепция, согласно которой самостоятельными субъектами гражданского права являются Союз ССР и союзные республики, а не государство-казна, как единое целое. Такой вывод делался учеными на основании нормы статьи 11 Основ 1961 года, предусматривающей, что в случаях, прямо предусмотренных союзным и республиканским законодательством, юридические лица, финансируемые за счет средств бюджета Союза ССР или союзной республики, могут выступать от имени соответствующего лица.
Этой позиции придерживались М. И. Брагинский, В. П. Грибанов и другие. Разделявшие указанную позицию А. И. Беспалова и А. А. Пушкин высказывались различно лишь по вопросу имущественной обособленности республик в сравнении с государством, признавая их материально-правовую самостоятельность. Так, если А. И. Беспалова обращала внимание на то, что союзные республики «не обладают той степенью имущественной обособленности, которая характерна для выступления в качестве субъектов гражданского права граждан и юридических лиц», что ею связывалось с тем, что имущественной базой для выступления публично-правовых образований является все государственное имущество, как единое целое, то А. А. Пушкин считал, что такая обособленность присуща публично-правовым образованиям, и в связи с этим следует различать имущество (приводится пример оборота средств бюджета соответствующего уровня), по поводу которого они выступают в качестве самостоятельных субъектов гражданского права.
Предположительно, отталкиваясь от примера, приведенного А. А. Пушкиным и опираясь на получившую поддержку концепцию гражданской правосубъектности «публично-правовых образований», помимо государства, с целью определения характера прав, на основании которых государственное имущество принадлежит этим субъектам, М. И. Брагинский высказывает идею о том, что бюджетные средства соответствующего уровня, о которых упоминается в статье 11 Основ гражданского законодательства 1961 года, являющиеся частью государственной собственности, принадлежат соответствующим государственным образованиям на праве оперативного управления.
Однако А. И. Беспалова, П. П. Виткявичюс и Р. В. Шенгелия эту позицию отрицали, мотивируя это в том числе тем, что субъектом права оперативного управления, как ограниченного вещного права, не может быть сам собственник, понимая под собственником нераспределенного государственного имущества как Союз ССР в целом, так и союзные республики.
Следует отметить, что публично-правовые образования рассматриваются М. И. Брагинским не в качестве неправосубъектных структурных подразделений СССР, а как самостоятельные правосубъектные лица - носители ограниченного вещного права на имущество, единственным собственником которого в соответствии со статьей 21 Основ гражданского законодательства 1961 года является Союз ССР.
Поэтому, высказанное М. И. Брагинским положение - суть фактически складывающихся правоотношений по поводу государственной собственности: союзные республики действительно являлись носителями некоего, отличающегося от права собственности права на имущество, собственником которого являлось государство.
Отсутствие правильной характеристики этого реально существующего права и создало движение в направлении заполнения создавшегося правового вакуума.
В отличие от М. И. Брагинского, П. П. Виткявичюс характеризует исследуемое право публично-правовых образований как «ведение». При этом он придерживается мнения, что «обособленными субъектами права государственной социалистической собственности союзные республики не выступают; союзные республики в лице Союза Советских Социалистических Республик составляют единое государство, а вместе с тем также единый субъект права государственной социалистической собственности и осуществляют свои правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом как через общесоюзные, так и через республиканские органы государственной власти и государственного управления». Такая позиция П. П. Виткявичюса отчасти не соответствовала действовавшему в тот период законодательству, поскольку при существовании такого права как «ведение» его носителем назывались лишь органы государственной власти соответствующих уровней, но не субъекты федерации и другие структурные элементы его государственного устройства, поскольку они не отождествлялись между собой, а различие между органом власти и структурным элементом государства, будь то республика, область или район, были ярко выражены М. И. Брагинским.
При этом право «ведения» не отождествлялось ни законодателем, ни учеными с правом «оперативного управления», являвшимся вещным правом и принадлежащим органам государственной власти и, в первую очередь, юридическим лицам, наделенными гражданской правосубъектностью.
Однако позиция П. П. Виткявичюса, как и предположение М. И. Брагинского доказывали фактическую принадлежность союзным республикам отмеченного нами некоего, не обязательно гражданского, права на имущество, у которого имеется собственник. Кроме того, тезис, выдвинутый П. П. Виткявичюсом, дал новое направление в изучении вопроса об осуществлении права собственности государства, указав, что право собственности может осуществляться публичным собственником через свои органы власти, которые, будучи субъектами публичных правоотношений, руководствуются в своих действиях публичным правом.
Вместе с тем, вслед за утвердившимся в цивилистической литературе, тезисом о гражданской правосубъектности союзных республик наряду с Союзом ССР, М. И. Брагинский высказал мнение, согласно которому в качестве самостоятельных субъектов гражданского права выступают не только Союз ССР и отдельные союзные республики, но и « автономные республики, автономные области, автономные округа, административно-территориальные единицы, либо, наконец, государственные юридические лица». Этот тезис был разработан им в соответствии с принципом единства фонда государственной собственности. В качестве обоснования новой концепции М. И. Брагинский помимо статьи 11 Основ 1961 года приводит довод о том, что поскольку средства бюджета соответствующего уровня не входят в состав имущества, принадлежащего органу государственной власти соответствующего уровня как юридическому лицу, то, следовательно, правами по «оперативному управлению» средствами областного, городского, районного бюджета должны быть наделены уже не указанный орган власти, а иные субъекты. И именно этими субъектами, на его взгляд, являются сами «административно-территориальные единицы, в качестве особой разновидности субъектов гражданского права». Между тем следует отметить, что выводы ученых о гражданской правосубъектности иных публично-правовых образований, кроме государства, не имели оснований в гражданском законодательстве, как свидетельствует сам М. И. Брагинский.
Ни Конституция СССР 1936 года, ни принятые до и после ее утверждения нормативные акты, в том числе Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и гражданские кодексы союзных республик, в том числе и РСФСР 1964 года, не содержали норм, непосредственно закрепляющих (как, например, в отношении юридических лиц) гражданскую правосубъектность государствоподобных образований.
Лишь в 1990 году вопрос гражданской правосубъектности субъектов федеративного государства был впервые отражен в законодательстве. Этому предшествовало обсуждение в 1989 году вопроса о государственной собственности такими учеными, как Егоров Н. Д. , Толстой Ю. К. , Шкредов В. П. , Яковлев В. Ф. и др., которые пришли к выводу о том, что « нужно в законодательном порядке совершенно точно определить субъект государственной собственности». Таким образом, в российской цивилистической литературе вопрос о признании права собственности как за государством в целом, так и за отдельными республиками не получил окончательного ответа. В позитивном праве длительное время сохранялся подход, основанный на принципах единства фонда и субъекта права государственной собственности, что не давало оснований на практике применять концепции ученых цивилистов о гражданской правосубъектности субъектов федеративного государства.
Однако уже в начале 90-х годов данное положение резко изменилось. В складывающейся экономической и политической ситуации рассмотренные концепции как сторонников, так и противников теории единоличного права собственности федеративного государства на все государственное имущество получили своеобразную «оценку практикой».
Правоприменительная практика затронула чрезвычайно глубокие аспекты исследуемого вопроса, ранее казавшиеся исключительно теоретическими абстрактными размышлениями. В частности, мнение А. В. Карасса о том, что без права собственности союзных республик на землю, воды, леса их территориальное верховенство, а следовательно, и суверенитет становятся невозможны, и без права на территорию выход союзной республики из состава Союза означал бы право выхода без земли, было опровергнуто быстрым разделением при существующем законодательстве государственного имущества СССР в период его прекращения в связи с выходом из его состава союзных республик. Одновременно практика указала на правоту П. П. Виткявичюса и М. И. Брагинского, указывавших, что субъекты федерации имеют некое право на объект права собственности государства, и это право может быть как гражданским, так и не гражданским в смысле его юридической природы.
В период прекращения существования СССР и возникновения Российской Федерации как федеративного государства, проблема соотношения гражданской правосубъектности государства как целого и его субъектов как частей целого в рамках целостной системы сохранилась, и попытки ее разрешения также получили свое развитие, но уже на основе специальных норм позитивного права.
12 июня 1990 года РСФСР приняла Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, в которой заявлено о решимости «создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР». Объявленный Декларацией суверенитет Российской Федерации подразумевает наличие у его носителя правосубъектности, источником которой стал Союз ССР, согласно принятым им же законам.
Этим же актом (второй и четвертый абзацы пункта 5) Российская Федерация объявила о принадлежности ей лишь с этого момента на праве собственности всего государственного имущества, расположенного на территории РСФСР, что получило закрепление в статье 1 Закона РСФСР от 31. 10. 90 № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» и затем в Конституции РСФСР 1978 года, с дополнением ее статьей 11. 1 соответствующего содержания.
Начиная с 1990 года, еще в законодательстве Союза ССР было непосредственно предусмотрена объективная возможность приобретения субъективного права собственности не только субъектами федеративного государства, но и иными государствоподобными образованиями. Так, в соответствии со статьей 19 Закона СССР «О собственности в СССР» к государственной собственности относятся общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). В этой же статье предусматривалась норма, регулирующая осуществление права собственности, где в частности, указывалось, что распоряжение и управление государственным имуществом осуществляют от имени народа (населения административно-территориального образования) соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими органы.
Идеи, заложенные в данном Законе, получили развитие в одноименном Законе РСФСР от 24. 12. 1990 «О собственности в РСФСР». В соответствии с пунктом 1 статьи 20 этого закона государственная собственность в РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Закон предусматривал также, что РСФСР, республика, входящая в Российскую Федерацию, автономная область, автономный округ, край, область независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 16. 05. 1991 «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)» (статья 7) за территориальными единицами РСФСР была признана возможность стать субъектами Российской Федерации.
До этого момента административно-территориальное деление РСФСР не отвечало существующему пониманию федеративного государства. Несмотря на названия, Россия была унитарным государством.
Затем, 31 марта 1992 года, был подписан ставший составной частью действовавшей тогда Конституции Российской Федерации «Федеративный договор», представлявший собой три договора, подписанных федеральными органами исполнительной власти с одной стороны и органами исполнительной власти суверенных республик в составе Российской Федерации; автономной области и автономных округов; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга с другой стороны.
И, наконец, согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10. 04. 1992 «О Федеративном договоре» территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации и с этого момента приобрели гражданскую правосубъектность, предполагающую возможность стать обладателем имущественных прав и обязанностей.
Подтверждением того, что вновь возникшие субъекты федерации приобрели гражданскую правосубъектность и, следовательно, возможность приобретения права собственности, стала часть вторая статьи 11. 1 Конституции РСФСР 1978 года в редакции Закона Российской Федерации от 21. 04. 92 № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», в соответствии с которой в собственности субъектов Российской Федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для осуществления задач Российской Федерации.
Законом РСФСР от 24. 05. 1991 № 1329-1 Конституция Российской Федерации 1978 года была дополнена нормой, предусматривающей, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность.
В том или ином виде эти положения получили закрепление и развитие в принятых 31 мая 1991 года Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик. Так, в статье 44 Основ 1991 года говорится о собственности административно-территориальных образований, а статья 53 предполагает их самостоятельную имущественную ответственность.
Как видно из приведенных историко-юридических фактов, и субъекты Российской Федерации, и административно-территориальные образования на территории России существовали до приобретения ими гражданской правосубъектности, которой они были наделены по воле их суверена.
Именно в качестве уже существующих лиц - субъектов права, в том числе публичного, они были наделены гражданской правосубъектностью, источником которой стала правосубъектность, в том числе гражданская, их суверена. Других источников приобретения гражданской правосубъектности субъектами Российской Федерации не существовало.
Государство явилось также и единственным источником наделения субъектов Российской Федерации имуществом.
Так, постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27. 12. 91 № 3020-1 разграничило объекты государственной собственности на объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности; объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; объекты, относящиеся к муниципальной собственности.
В цивилистической литературе (Е. А. Суханов) делался вывод, что государственная собственность характеризуется множественностью субъектов, каждый из которых рассматривается теперь законом не только как самостоятельный собственник своего имущества, но и в силу этого и как самостоятельный участник (субъект) гражданских правоотношений.
Принятая Конституция РФ от 25. 12. 93г. , а также Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 125) рассматривают субъектов Российской Федерации и муниципальные образования в качестве лиц, обладающих гражданской правосубъектностью.
Ретроспективный анализ эволюции проблемы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях приводит к следующим выводам.
Государство является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. Подтверждением этому является выступление государства в качестве собственника принадлежащего ему имущества, а также участие в иных гражданско-правовых отношениях.
Правовое положение государства может быть и не отражено в позитивном праве, но при отсутствии таких норм необходимость правового регулирования такого участия порождает применение надстроечных правовых конструкций, оправдывающих фактический оборот государственного имущества. Это и отождествление государства с личностью его главы, и выделение из государства особой юридической личности, казны, предназначенной специально для участия в гражданском обороте, и наделение юридических лиц, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию государственного имущества вещным правом, наряду с сохранением прав собственника на это имущество у государства.
Наряду с государством отдельные его элементы - субъекты федеративного государства и муниципальные образования также могут быть, но не обязательно являются субъектами гражданского права.
Источником гражданской правосубъектности и объективного права собственности субъектов федеративного государства и муниципальных образований является их суверен - государство, который может как наделить их гражданской правосубъектностью, так и отобрать ее.
Автор: Мариян В. Г.