Особенности правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве РФ

Выделение правовых норм о публичных образованиях в отдельную главу 5 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что законодатель признает их особым видом субъектов гражданского права, место которых в системе субъектов гражданского права своеобразно и отличается от правового положения иных участников гражданского оборота.

Рассматривая вопрос участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством в первую очередь необходимо детально раскрыть гражданско-правовой статус данных субъектов.

Основной отличительной чертой гражданско-правового статуса публичных образований по отношению к статусу иных участников гражданских правоотношений является то, что первые осуществляют, с одной стороны, основную деятельность в рамках публичного права, обладают публичной властью, а в ряде случаев являются политическим суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, эти лица принимают участие в частноправовых отношениях, где необходимо в полной мере учитывать интересы других участников как юридически равных субъектов. Таким образом, публично-правовые и частноправовые элементы тесно взаимосвязаны в правовом статусе публичных образований. При этом обладание властными полномочиями наряду с обладанием гражданскими правами не должно влиять на природу регулируемых гражданско-правовых отношений, в противном случае нарушается основной принцип гражданского права - принцип юридического равенства субъектов гражданских правоотношений. Статьей 124 Гражданского кодекса РФ установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В этих отношениях публичные образования не вправе навязывать свою волю иным субъектам гражданских правоотношений. Поэтому участие публичных образований в гражданских правоотношениях осуществляется «без перерождения публичной природы данного лица (в крайнем случае - с временным отказом от некоторых публичных иммунитетов), поскольку реализация публичных интересов одновременно, как бы автоматически, обеспечивает те частные интересы, которые имеют легитимный характер». Но вот обратная ситуация невозможна, поскольку публичная правоспособность обязательно предполагает наличие публичной власти, которой у частного лица нет.

Равенство субъектов гражданских правоотношений (граждан, юридических лиц, публичных образований) не есть равенство предоставленных законом правовых возможностей. Выступая в гражданском обороте на равных началах с физическими и юридическими лицами, публичные образования в лице своих органов не реализуют своих властных полномочий. Равенство субъектов гражданского права выражается в том, что ни один из них по отношению к другим участникам оборота не выступает в качестве носителя публичной власти. Публичные образования как субъекты гражданского права обладают возможностями, недоступными для других лиц. В содержание правоспособности граждан и организаций входят правомочия, которых не может быть у публичных образований. Тем не менее, в гражданском обороте все они выступают на равных началах по сравнению друг с другом.

Из конституционных особенностей государственного устройства Российской Федерации, следует вывод, что государство не выступает в качестве единого участника отношений, регулируемых гражданским законодательством, а характеризуется множественностью субъектов. Участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах, поэтому российское государство должно рассматривается не как нерасчлененное целое, а как многоуровневое образование.

Публично-правовые образования разделяются на две группы. К первой группе можно отнести государство в целом и государственноподобные образования (субъекты РФ), ко второй - муниципальные образования.

В научной литературе высказываются мнения, согласно которым наряду с Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как публично-властными организациями, субъектами гражданских правоотношений являются одноименные хозяйственные публичные организации.

Ярким примером является утверждение Д. В. Пяткова, согласно которому «именно хозяйственные публичные организации, не наделенные публичной властью, вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений».

Под «хозяйственной публичной организацией» автор понимает объединение всех граждан - членов гражданского общества в хозяйственной, экономической сфере. А аналогичное объединение этих же граждан в публичной сфере он называет государством. Таким образом, по мнению автора, все население страны, объединившись, создает две правосубъектные организации: государство, участвующее во властных отношениях, и хозяйственную публичную организацию. Хозяйственную публичную организацию он называет юридическим лицом, участвующим в имущественных правоотношениях. По нашему мнению, нельзя согласиться с предлагаемым исследователем противопоставлением властной и имущественно-хозяйственной сферы деятельности государства по тому основанию, что экономическая сторона деятельности государства, необходимость и цель его участия в гражданских правоотношениях, закономерно вытекают из сущности государства. Поэтому отмеченные две сферы деятельности не являются независимыми друг от друга, как об этом говорит Д. В. Пятков.

Напротив, они довольно тесно связаны между собой в том смысле, что властная деятельность государства предопределяет необходимость осуществления и экономической деятельности. Однако позиция Д. В. Пяткова исключает признание взаимозависимости и взаимообусловленности данных феноменов, поскольку невозможно обосновать и объяснить взаимосвязь и взаимное влияние указанных двух различных организаций, пусть даже и созданных одними и теми же «учредителями». При этом исследователь, указывая на существующее организационное единство хозяйственных публичных и публично-властных организаций и отмечая, что органы государства как публично-властной организации, одновременно являются органами хозяйственной публичной организации, тем самым, фактически подтверждает уязвимость и неточность своей позиции, поскольку организационное единство возникает лишь при взаимосвязи двух сторон деятельности. Точка зрения Д. В. Пяткова, по существу, близка взглядам О. Гирке, который считал, что государство в частноправовых имущественных отношениях (фиск) и государство в публично-правовой сфере - это два различных субъекта, не связанных между собой. Таким образом, трудно согласиться с точкой зрения Д. В. Пяткова о существовании двух самостоятельных независимых организаций: государства и хозяйственной публичной организации. В действительности, правильнее говорить о двух сторонах деятельности государства: публично-властной и хозяйственно-экономической, имущественной, а не о двух субъектах деятельности. Хозяйственная, имущественная сторона государства все же является лишь одной из сторон его деятельности. Только такой взгляд на соотношение двух сторон деятельности государства позволяет установить их взаимосвязь и взаимообусловленность, отсутствующие в предложении Д. В. Пяткова.

Вступление в гражданские правоотношения государственных, государственноподобных и муниципальных образований продиктовано общественными интересами и направлено на удовлетворение публичного интереса. В связи с этим закономерным является вопрос о том, могут ли другие субъекты права (кроме государства и его органов) выступать носителями публичных интересов. Справедливым ответом на поставленный вопрос представляется мнение В. А. Бублика, который отмечает, что «выполнение функций представителя государства в бюджетных, валютно-финансовых и иных публичных отношениях не делает субъектов собственниками соответствующего публичного интереса - последний всегда принадлежит казне. Роль публичного субъекта, которую законодатель отводит данному лицу, делает его фигурой, обеспечивающей (но не преследующей) публичный интерес третьего лица».

Итак, следует констатировать появление в гражданском праве и законодательстве таких субъектов, «которые будучи вовлеченными в публично-значимые гражданские правоотношения, приобретают некоторые качества публичных образований, выступая не от собственного имени, а от имени, по поручению и в интересах государства либо других государственно-публичных образований (п. 3 ст. 125 ГК РФ)».

Как и другие субъекты гражданского права, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования обладают правоспособностью и дееспособностью. А. В. Мицкевич отмечал, что «субъектом права считаются лица и организации, которые могут быть участниками конкретных правоотношений. Для этого они наделяются законом правоспособностью и дееспособностью, которая является главным юридическим, а не естественным качеством (свойством) субъекта права и реализуются в виде субъективных прав и обязанностей участников правоотношений». Оснований не согласиться с этим нет.

Как известно, римское частное право не различало категории правоспособности и дееспособности и оперировало единым понятием правоспособности (caput).

Современное гражданское законодательство России (ст. 17 ГК РФ) определяет правоспособность физического лица как «способность иметь гражданские права и нести обязанности». «Под правоспособностью разумеется способность лица иметь права независимо от того, приобрело ли оно право и имеет ли их в действительности».

Гражданской правоспособностью в равной степени и объеме обладают все физические лица, а у лиц юридических данные параметры определяются их организационно-правовой формой. Еще одним существенным отличием правоспособности этих субъектов является то, что членение правосубъектности на отдельные элементы имеет значение лишь для граждан, поскольку они обладают способностью физического взросления и постепенного приобретения определенных волевых и психических качеств. Юридические лица и публично-правовые образования обладают правоспособностью и дееспособностью в их неразрывном единстве.

Таким образом, наличие правоспособности является основополагающей предпосылкой участия лица в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Возможность лица самостоятельно приобретать гражданские права и создавать для себя гражданские обязанности, способность своими действиями осуществлять гражданские права и исполнять гражданские обязанности, возможность нести самостоятельную гражданско-правовую ответственность является основным содержанием дееспособности.

Д. И. Мейер писал, что приобретение права предполагает наличие одновременно трех взаимосвязанных элементов: «субъект, способный к приобретению; объект подлежащий приобретению, и акт приобретения». В развитие данного утверждения автор справедливо отмечает, что «общей правоспособности недостаточно, а нужно, чтобы лицо было способно именно к приобретению данного права, а поскольку способность к правам не постоянно одинакова, а смотря по обстоятельствам, то расширяется, то сжимается, так как в один момент времени лицо способно приобрести данное право, а в другой - не способно, то требуется также, чтобы лицо способно было приобрести его именно в данный момент времени».

Все мнения, высказанные в литературе относительно правосубъектности государства и других публичных образований, можно условно разделить на три группы:

1. Отрицающие гражданскую право- и дееспособность публичных образований (при замене их суверенитетом и публичной властью).

Сторонники этого подхода считают, что даже в тех случаях, когда государство непосредственно участвует в гражданских правоотношениях, оно «выступает не в качестве обычной фигуры гражданского права -юридического лица, а остается властным субъектом».

2. Признающие гражданскую право- и дееспособность публичных образований и при этом допускающие существование властных элементов в процессе реализации государством гражданских прав.

П. П. Виткявичус признавал за государством гражданскую право- и дееспособность, «однако это признание не препятствовало тому, чтобы рассматривать государство в гражданских правоотношениях в качестве властного субъекта. По его мнению, особенность государства как субъекта гражданского права, заключается в единстве политической власти и гражданской правосубъектности. Не случайно поэтому к проявлениям гражданской правосубъектности была отнесена даже конфискация имущества по приговору суда».

3. Признающие гражданскую право- и дееспособность публичных образований и при этом отрицающие властные элементы в структуре гражданской право- и дееспособности публичных образований.

Ярким примером такого мнения является высказывание С. Н. Братуся, который говорил о том, что при вступлении в гражданские правоотношения государство добровольно ограничивает свой иммунитет.

Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта гражданского права, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Вместе с тем характер его правоспособности отличен от правоспособности как гражданина, так и юридического лица. Вопрос о характере правоспособности последних достаточно исследован в теории гражданского права и более или менее последовательно выражен в правовых актах. В то же время, в отношении вопроса характера правоспособности государства, высказываются подчас диаметрально противоположные точки зрения.

Так, одни авторы (М. И. Брагинский и В. В. Витрянский) считают, что государство обладает общей (универсальной) правоспособностью, то есть государство может иметь любые права.

Другие авторы определяют гражданскую правоспособность государства как специальную. Например, Е. А. Суханов считает, что она «в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер», в силу чего РФ, субъекты РФ и муниципальные образования, объединяющиеся понятием «публично-правовые образования», могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам». Иные авторы, в том числе, А. А. Иванов, опираясь на схожий аргумент, характеризует гражданскую правоспособность государства как целевую, поскольку «она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство».

Анализ аргументации и выводов, сделанных указанными авторами, позволяет выявить некоторые противоречия. Так, М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, доказывая общую правоспособность государства, опираются на принцип «можно лишь то, что предусмотрено законом», указывая на те немногочисленные статьи ГК РФ, в которых специально предусмотрено участие государства: государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд (статья 763); государственный заем (пункт 1 статьи 817); право быть адресатом пожертвований (пункт 1 статьи 572) или организатором лотерей, тотализаторов и других, основанных на риске игр (пункт 1 статьи 1063). Приведенные в качестве иллюстрации общей правоспособности Федеральные законы о поставках продукции для федеральных нужд, о закупках и поставках сельскохозяйственных продуктов, сырья и продуктов для государственных нужд лишний раз подчеркивают невозможность опираться на принцип «можно все, что не запрещено законом», поскольку данные нормативные акты содержат прямо выраженные предписания, адресованные специально государству как участнику гражданских правоотношений.

Е. А. Суханов, аргументируя свою позицию в отношении специальной правоспособности государства, опирается при этом на такой критерий, как цели государства (в таком случае логичнее было бы использовать понятие «целевая правоспособность»). Однако сторонники идеи целевой правоспособности государства опираются не на цели, а на функцию государства.

В то же время представляется, что все позиции имеют значительное рациональное звено, и это позволяет сформулировать некую общую позицию, опирающуюся на выше обозначенные. При этом целесообразно учитывать как правовую цель, так и публично - правовые качества государства как субъекта гражданского права, опираясь на сравнительный анализ существа данного субъекта и других субъектов гражданского права иной видовой классификационной принадлежности.

Государство определенно имеет больше сходства с юридическим лицом по своей сути, чем с физическим лицом, поскольку оно представляет собой искусственного субъекта, не обладающего качествами человека как естественного субъекта права. В этом смысле оно не может непосредственно формулировать волю, изъявлять ее или испытывать вину, поскольку не обладает качествами присущими только физическому лицу. Правовой статус государства определяется специальной функцией, обусловленной его участием в политической системе общества, в которой государство выступает одновременно в качестве политической организации как субъект политических отношений и как способ организации власти.

Если же опираться на некоторое сходство государства и юридического лица как искусственных субъектов права, то необходимо согласиться с тем, что они не могут обладать общей правоспособностью, поскольку ею изначально может обладать лишь естественный субъект права - физическое лицо. Другое дело, что и само государство через позитивное право может наделить общей правоспособностью искусственного субъекта исходя из практических, прежде всего экономических, соображений. Таким образом, общей правоспособностью наделены прямым указанием в законе юридические лица - коммерческие организации (пункт 1 статьи 49 ГК РФ). В отношении этих юридических лиц законодатель применяет правило юридической техники, следующее из признания их общей правоспособности, указывая на изъятия в такой правоспособности (запреты, ограничения) для отдельных их видов. Так общей правоспособностью не обладают унитарные предприятия в силу статьи 49 ГК РФ, а в силу иных законов изъятия из общей правоспособности предусмотрены для коммерческих организаций, занимающихся указанной в учредительных документах деятельностью, которую законодатель рассматривает как исключительную (например, банки и иные кредитные организации, страховые компании).

Анализ ст. 124 ГК РФ не дает, на наш взгляд, оснований сделать вывод, что позитивное право признает за публично-правовыми образованиями общую правоспособность. Норма п. 1 ст. 124 ГК РФ, в соответствии с которой РФ и субъекты РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, не может рассматриваться как распространяющая правоспособность последних на государство, тем более что и у них она неоднородна. Она конкретизирует применительно к государству общий принцип гражданского права, зафиксированный в п. 1 ст. 1 ГК РФ через конструкцию одного из основных начал гражданского законодательства - признания равенства участников регулируемых им отношений. Распространение в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ норм гражданского права, определяющих участие юридических лиц, на РФ и субъектов РФ также представляет собой лишь технический прием, который используется в целях законодательной экономии, а вовсе не свидетельствует о наделении государства правоспособностью юридических лиц. Кстати, тот же прием используется для регулирования отношений с участием гражданина-предпринимателя в п. 3 ст. 23 ГК РФ.

Признание правоспособности публично-правовых образований общей можно встретить и в арбитражной практике. Так, в протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ был поставлен вопрос об отмене вынесенных судами решений по тем основаниям, что Комитет по управлению имуществом Республики Коми, выдавая поручительство по заключенному коммерческой организацией с банком кредитному договору, действовал за пределами специальной правоспособности. Президиум, отказывая в удовлетворении протеста, сослался на ст. 124 ГК, указав, что субъекты РФ являются участниками гражданских правоотношений на общих основаниях, поэтому сделка поручительства не противоречит требованиям закона. При этом вопрос о соответствии сделки по выдаче поручительства по обязательству коммерческой организации целям деятельности Комитета по управлению имуществом как органа государства Президиумом даже не обсуждался. Таким образом, фактически Президиум сделал вывод об общей правоспособности субъекта РФ, от имени которого, выдавая поручительство, действовал Комитет по управлению имуществом.

Анализ социальной сущности государства и других публично-правовых образований также не позволяет сделать вывод об их общей правоспособности, поскольку невозможно представить существование каких-либо прав публично-правовых образований за пределами поименованных в правовых актах, присущих им в силу естественной природы. Более того, признавая общую правоспособность, невозможно будет использовать такой способ определения обязанностей публично-правовых образований, обусловленных прежде всего его ответственностью, как добровольное ограничение иммунитета.

Вместе с тем, преобладающим является иной взгляд на вопрос о виде правоспособности публично-правовых образований. Большинство ученых отвергают мнение, согласно которому правоспособность данных участников гражданских правоотношений является общей.

Обозначенный вывод поддержан и судебной практикой. Определением Конституционного суда РФ от 04. 12. 1997 года «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности федерального закона «О переводном и простом векселе» констатируется, что правоспособность РФ, субъектов РФ как участников гражданских правоотношений является специальной. Этот вывод повторен в определении того же суда от 1. 10. 1998, в котором отмечено, что «конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований. Выводы Конституционного Суда о специальной правоспособности государства нашли отражение и в арбитражной практике.

Таким образом, за публично-правовыми образованиями следует признать не общую (универсальную), а специальную правоспособность. Редакция п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ, которая содержит указание на то, что нормы ГК РФ, рассчитанные на юридических лиц, применяются к публично-правовым образованиям, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, вовсе не свидетельствует о конструкции общей правоспособности, согласно которой все, что за пределами явно выраженного законодателем запрета, представляет собой право. Здесь эта норма используется как ограничитель возможностей использования аналогии с юридическим лицом.

Характеристика правоспособности публично-правовых образований как специальной, на взгляд некоторых ученых, будучи необходимой составляющей данной правовой категории, не является достаточной. Как указывают последние - это юридический ограничитель содержания его правоспособности. Поскольку набор гражданских прав (правомочий) и обязанностей государства определяется им самим, данными авторами указывается на тот объективный параметр, который будет служить критерием определения содержания такой правоспособности, т. е. правоспособность государства и других публично-правовых образований должна быть мотивирована соответствующей общественной необходимостью (потребностью). Для юридических лиц таким критерием является основная цель деятельности: для коммерческой организации извлечение прибыли, для некоммерческой - любая иная социальная цель. Поэтому их специальную правоспособность авторы предлагают именовать целевой.

Надо отметить, что в настоящее время практически все авторы, в той или иной степени затрагивающие проблемы гражданской правоспособности государства и других публично-правовых образований, сходятся в признании ограничения ее пределов ни чем иным, как именно целями его существования. Так, А. А. Иванов, придерживающийся концепции целевой правоспособности, отмечает, что государство участвует в гражданском обороте «в целях наиболее эффективного отправления публичной власти». Но эту же самую мысль, лишь несколько иными словами высказывает Е. А. Суханов. Поэтому, в действительности, понятия специальной и целевой правоспособности совпадают по своему значению. Неслучайно в настоящее время целый ряд авторов фактически отождествляет специальную правоспособность с целевой. Например, Е. А. Суханов, характеризуя специальную правоспособность, отмечает, что она является «ограниченной (целевой)». И в дальнейшем же понятия специальной и целевой правоспособности он употребляет как синонимы. В. В. Долинская также пишет о «специальной (целевой)» правоспособности, считая оба понятия равнозначными. Такой же позиции придерживаются и многие другие авторы. Аналогичным образом в практике арбитражных судов термин «целевая правоспособность» употребляется как тождественный понятию специальной правоспособности. Например, Президиум ВАС РФ в постановлении от 2. 02. 1999 г. № 4841/98 прямо характеризует правоспособность государственных унитарных предприятий как целевую.

Поэтому, введение в науку применительно к правоспособности публично-правовых образований нового термина - целевой правоспособности, дополнительного к категориям общей и специальной правоспособности, как это предлагает, например А. А. Иванов, лишено научного и практического смысла.

В ГК РФ нет специальной статьи, определяющей содержание гражданской правоспособности публично-правовых образований, однако анализ правовых норм в целом позволяет сделать следующие выводы. Публично-правовые образования могут иметь имущество на праве собственности, согласно п. 2 ст. 212. При этом им могут принадлежать такие объекты, которые не могут находиться в собственности других лиц (п. 2 ст. 129, п. 3 ст. 212 ГК РФ). Некоторые российские цивилисты считают, что это свидетельствует о несколько большем объеме прав публично-правовых образований, однако здесь уместнее говорить не о количественном, а о качественном параметре, поскольку при этом публично-правовое образование одновременно ограничено в способах распоряжения, а иногда и использования именно в отношении данных видов имущества. Государство может приобретать право собственности специальными способами (реквизиция, конфискация, национализация) и прекращать его также специальными способами (например, приватизация). В то же время государство и другие публично-правовые образования могут приобретать имущество общегражданскими способами - в результате наследования (по закону и по завещанию), в качестве дохода от участия в хозяйственных обществах или как учредители унитарных предприятий, по договорам о передаче имущества в собственность (по государственным контрактам поставки товаров и производства работ для государственных нужд), государственным займам и в качестве дохода от передачи имущества в доверительное управление. Публично-правовые образования вправе быть учредителем унитарных предприятий и государственных учреждений, а также акционерных обществ. Государство и другие публично-правовые образования могут быть субъектом исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, можно говорить и о наличии некоторых личных неимущественных прав публично-правовых образований, тесно связанных с имущественными, например с правом на наименование государства и на использование государственных символов. Таким образом, законом признается участие государства и других публично-правовых образований во всех правоотношениях - абсолютных и относительных, вещных и обязательственных, имущественных и личных неимущественных.

Другой составляющей правосубъектности является понятие дееспособности.

Для характеристики данной составляющей имеют значение следующие обстоятельства.

Во-первых, при вступлении публично-правовых образований в гражданские правоотношения реализовывается их гражданская правосубъектность и кто бы ни осуществлял действия от их имени, именно публично-правовые образования должны признаваться носителями соответствующих гражданских прав и обязанностей.

В связи с этим, трудно согласиться с утверждением А. В. Мицкевича, согласно которому государство «не может помимо своих органов выступать носителем прав и обязанностей Отдельные государственные органы выступают самостоятельными субъектами прав и обязанностей в пределах своей компетенции. Каждый из них является носителем части прав на осуществление государственной власти».

В тех случаях, когда публично-правовые образования сами участвуют в гражданских правоотношениях, непосредственно они становятся обладателями соответствующих гражданских прав и обязанностей. Из чего следует, что контрагенты в этих случаях оказываются связанными гражданским правоотношением не с тем или иным органом, а непосредственно с публично-правовым образованием, от имени которого этот орган осуществляет юридически значимые действия.

Во-вторых, если публично-правовые образования сами являются носителями субъективных прав и обязанностей, приобретать и осуществлять их они могут, лишь действуя через свои органы.

С.И. Вильнянский критиковал тех авторов, которые полагали, будто государство выступает в качестве субъекта гражданского права только тогда, когда оно непосредственно распоряжается принадлежащими ему средствами.

Вопрос о гражданской дееспособности публично-правовых образований тесно связан с существованием у него таких элементов дееспособности как сделкоспособность и деликтоспособность. В науке был высказан взгляд об отсутствии у государства сделкоспособности. По мнению Е. Н. Васильевой, выдвинувшей данный тезис, действия государства, являющиеся основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений, имеют форму административного или правового акта, но не сделки. С такой точкой зрения трудно согласиться, поскольку из нее следует либо отказ от признания гражданско-правового характера договоров, в которых государство фактически является стороной, либо отказ от признания таких соглашений договорами, но тогда они могут быть признаны лишь односторонними административными актами государства. В действительности существует огромный массив соглашений, согласно которым государство осуществляет действия по распоряжению государственным имуществом, не закрепленным за отдельными организациями. Такие соглашения имеют двусторонний характер, выражают согласованную волю обеих сторон, то есть обладают всеми признаками договора, а не одностороннего административного акта. Поэтому следует признать, что государство, как и другие субъекты гражданского права, обладает сделкоспособностью.

Рассматривая вопрос о деликтоспособности государства и других публично-правовых образований, следует отметить, что полемику в научной литературе вызывает характер гражданской ответственности государства. Так, Е. Н. Васильевой высказано мнение о том, что государство, в силу того, что оно обладает специальной правоспособностью, может нести ответственность лишь в случаях, специально предусмотренных законом. Этот тезис данного автора, равно как и предыдущий, также вызывает возражения. Из содержания ст. ст. 16, 1064, 1069 ГК следует, что они признают противоправным всякое причинение имущественного вреда. То есть ответственность государства за причинение вреда построена на системе генерального деликта. Принятие отдельных норм, предусматривающих ответственность государства за гражданские правонарушения, возможно, но такие нормы могут носить лишь специальный характер. Такая точка зрения основана на законодательстве и является господствующей в современной цивилистике. Кроме того, тот или иной вид правоспособности лица, в действительности, никаким образом не связан с его деликтоспособностью. Поэтому с утверждением о том, что государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случаях, предусмотренных законом, согласиться нельзя.

Использование в формулировке ст. 125 ГК РФ оборота «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» позволило ряду авторов отвергать наличие у государства такого качества, как гражданская дееспособность, поскольку этот оборот указывает на конструкцию представительства. Представителями государства в данном случае выступают органы государственной власти, которые «могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности» от имени государства, выступать от его имени в суде в рамках «компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Однако любой представитель должен быть самостоятельным субъектом гражданского права, т. е. быть организационно и имущественно автономным. В то же время не все органы государственной власти обладают такой автономией. Такими представителями могут быть лишь органы, имеющие статус юридического лица.

Но даже имеющие статус юридического лица органы государства проявляют себя в гражданском праве дуалистично: с одной стороны, они действуют как органы государства, непосредственно реализуя его гражданскую дееспособность, приобретая права в интересах всего общества (например, выступая заказчиком в государственном контракте); с другой стороны, они «вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности.

Поэтому представляется более убедительной точка зрения, согласно которой государство может реализовывать свои права непосредственно (лично), через органы государственной власти, т. е. оно обладает гражданской дееспособностью.

Конструкция гражданского представительства публично-правовых образований обозначена в п. 3 ст. 125, в котором говорится, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако полномочия представителя в данном случае не могут вытекать из доверенности или иной сделки, поскольку сделкой признается волевое правомерное действие лица - юридического или физического. Государство, как отмечалось выше, участвуя в гражданских отношениях, реализует свою дееспособность в форме действия - правового акта, поэтому поручение, которое порождает право у субъекта представлять государство, также выражается в этой форме.

В то же время эта конструкция не всегда полностью совпадает с общегражданским представительством, поскольку передача компетенции в области гражданского права от одного властвующего субъекта другому возможна в рамках делегирования властных полномочий (например, через конструкцию делегирования Правительством РФ своих отдельных властных полномочий в отношении подведомственных ему федеральных унитарных предприятий Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом одновременно передаются отдельные правомочия государства как собственника).

Специальной формой участия публично-правовых образований в гражданском правоотношении является создание для этих целей государственных и муниципальных юридических лиц - унитарных предприятий и учреждений. В этом случае правоспособность государства и других публично-правовых образований включает в себя правомочия учредителя и собственника имущества. Поскольку эти правомочия в ряде случае реализуются через разные органы государственной власти и местного самоуправления, которые в свою очередь обладают статусом юридического лица, в формальном смысле возникает конструкция соучредительства (она отражена, например, в Федеральном законе «Об образовании» в отношении государственных образовательных учреждений). Таким образом, конструкция единого субъекта права, проявляющего свою волю через различные органы - юридические лица, ставит серьезную теоретическую и практическую проблему при учреждении и управлении государственным или муниципальным юридическим лицом. Правоспособность государственного (муниципального) юридического лица не совпадает с правоспособностью самого учредителя в силу различий в их правовой природе. Поэтому такое участие публично-правовых образований в гражданских отношениях носит опосредованный характер.

Еще одной опосредованной формой участия в таких отношениях является передача им государственного имущества в доверительное управление физическим или юридическим лицам, поскольку в данном случае доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного управления имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление (ст. 1020 ГК РФ). При этом устанавливается запрет на передачу в такое управление имущества, закрепленного за государственными юридическими лицами, запрет на выступление в качестве доверительного управляющего унитарным предприятиям и учреждениям, а также государственным органам.

Однако все перечисленные выше формы (способы) опосредованного участия государства в гражданском правоотношении носят относительный характер, ибо публично-правовые образование при этом сохраняет право собственности на имущество.

Абсолютный характер приобретает форма опосредованного участия государства через частное юридическое лицо, когда публично-правовые образование выступает акционером. Вопреки расхожему мнению, публично-правовые образования вправе быть учредителем акционерного общества без специального на то указания закона. Такие ограничения установлены лишь для государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 10 Федерального закона РФ от 26. 12. 1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»). Аналогичного мнения придерживается и судебная практика. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа своим Постановлении от 05. 07. 2004 г. № КГ-А41/5454-04 отказал в иске о применении последствий недействительности ничтожной сделки по внесению в уставный капитал хозяйственного общества бюджетных средств субъекта РФ, поскольку было установлено, что участником общества выступает не орган власти субъекта, что не допускается законом, а сам субъект РФ, отнесенный законом к субъектам гражданских правоотношений.

Публично-правовые образование, исполняя обязанность учредителя по передаче имущества такому юридическому лицу, отчуждает его, приобретая взамен права требования на дивиденды и ликвидационную квоту. Как правило, свои права акционера публично-правовые образование реализует через другое лицо, используя конструкцию представительства в исполнительном органе или передавая акции в доверительное управление. Таким образом, возникает комплексная или многоступенчатая система, опосредующая гражданскую правосубъектность государства.

Статья 125 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, а от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять указанные права и обязанности, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа государственной (публичной) власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного и административного) права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов государства (Законом о правительстве, положениями о конкретных министерствах и ведомствах и т. п.).

Из этого следует, что понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично - правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с пунктом 1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях представляют собой лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности (а потому и взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства. Государственные органы в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, причем даже несмотря на свой высокий государственно-правовой статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или федеральное правительство). В различных правовых системах гражданская правосубъектность государства и других публичных образований оформляется по-разному. Часто практикуется позиция, согласно которой государство и другие публичные образования признаются юридическими лицами публичного права.

Зарубежное законодательство подходит к юридическим лицам публичного права «как к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами - как к юридическим лицам именно гражданского права». Основным отличием от классических юридических лиц частного права является то, что они создаются путем издания правовых актов и направлены на преследование в своей деятельности публичных и иных общественно значимых целей. Их правовой статус регламентируется нормами публичного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическим лицами частного права.

Зарубежная наука гражданского права выделяет большое количество признаков юридического лица. М. И. Кулагин указывает на то, что они «в основном сводятся к следующим характерным особенностям:

1. независимость существования юридического лица от входящих в его состав участников (юридическое лицо рассматривается как особое образование, ведущее самостоятельную жизнь, причем жизнь бессрочную);

2. юридическое лицо обладает самостоятельной волей, не совпадающей с волей отдельных лиц, входящих в него;

3. юридическое лицо имеет имущество, обособленное от имущества участников;

4. юридическое лицо несет самостоятельную имущественную ответственность по своим долгам принадлежащим ему имуществом;

5. юридическое лицо может совершать от своего имени сделки, дозволенные законом;

6. юридическое лицо вправе искать и отвечать в суде от своего имени».

Как указывает М. И. Кулагин, при суммировании названные особенности дают «устойчивое понимание юридического лица в качестве коллективного образования». Современная российская наука гражданского права, а равно позитивное право России, в частности нормы статей 1, 9 и 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, понимающие юридические лица исключительно в качестве субъектов гражданского права, выделяют следующие признаки юридического лица: 1) организационное единство; 2) выступление от своего имени, своей волей и в собственном интересе в гражданском обороте и процессуальных отношениях по разрешению имущественных споров; 3) имущественная обособленность; 4) самостоятельная имущественная ответственность. Действующее российское законодательство признает публично-правовые образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими вместе с юридическими и физическими лицами, и думается, специально не выделяет категории публичных юридических лиц.

Разумеется, к публичным образованиям не могут быть применены многие нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц, как то: нормы о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, их учредительных документах, отношениях с учредителями, государственной регистрации и др. Необходимо подчеркнуть, что существует и ряд юридических лиц, к которым применимы далеко не все общие нормы об их создании, реорганизации и ликвидации. Не ко всем юридическим лицам применяются положения об учредительном договоре, не каждое из них может быть учреждено одним лицом, не всякие юридические лица являются субъектами права преобразования, для ряда юридических лиц установлены специальные основания, а то и порядок ликвидации и т. п. Что же касается государственной регистрации, то здесь ситуация такова: муниципальные образования, равно как и их уставы вполне могут подлежать государственной регистрации, а в государственной регистрации таких публичных образований, которые сами относятся к числу государственных - Российской Федерации и ее субъектов - просто не существует необходимости. Факт их существования является общеизвестным, ибо зафиксирован в Конституции Российской Федерации, принятой, как известно, всенародным голосованием, а регистрация «самих себя» является никому ненужной формальностью. В специальной регистрации иностранных государств также нет необходимости; ее заменой служит акт международного признания государства. Позитивное право Российской Федерации также позволяет определить следующие признаки публично-правовых образований как субъектов гражданского права:

- организационное единство (статьи 1, 3, 4, 12, 66, 67, 130 - 132 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона от 28. 08. 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 2 Федерального закона от 6. 10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- выступление от своего имени, своей волей и в собственном интересе в гражданском обороте и процессуальных отношениях (статьи 1, 9, 48 и 124 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 27, 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации);

- имущественная обособленность (статьи 214 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации);

- самостоятельная имущественная ответственность (статьи 125 и 126 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Подводя черту под вопросом гражданской правосубъектности публично-правовых образований необходимо отметить, что решающими при определении специфики публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений являются особенности предмета и метода правового регулирования той или иной отрасли права. Поскольку главная особенность гражданско-правовых отношений состоит в том, что они регулируются методом юридического равенства сторон, возникает необходимость уравнять публично-правовые образования в отношениях с субъектами гражданского права, не обладающими властными полномочиями. Поэтому определяющая черта гражданской правосубъектности публично-правовых образований заключается в том, что в частноправовых отношениях они отказываются от особого положения суверена и участвует в «гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами отношений началах» (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

Автор: Мариян В. Г.