Порядок участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях
Публично-правовые образования действует через систему своих органов, наделяемых соответствующей компетенцией, объем и содержание которой закрепляется в актах, определяющих статус этих органов. В рамках установленной компетенции органы государственной власти и органы местного самоуправления могут соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Но в результате их действий от имени публичных образований участниками возникших правоотношений являются публично-правовые образования, а соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления в данном случае выполняют роль законных представителей. При этом государственные органы и органы местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношений и от своего имени и в собственных интересах. В этом случае права и обязанности возникают у самого органа как у самостоятельного участника гражданского оборота.
Кроме того, закон допускает участие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени публичных образований юридических лиц и граждан, которые могут от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и по специальному поручению органов государственной власти, органов местного самоуправления выступать в гражданских правоотношениях на основе делегированных им полномочий. Правовым основанием этому служат нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принимаемые во исполнение их уполномоченными на то органами государства и органами местного самоуправления решения по осуществлению представительских функций.
В этой связи интересен следующий пример из судебной практики.
Правительство Карачаево-Черкесской Республики обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Министерству финансов Российской Федерации о признании договора поручительства недействительным, как заключенного неуполномоченным лицом. От имени поручителя - Правительства Карачаево-Черкесской Республики договор подписал постоянный представитель указанной республики при Президенте РФ. Арбитражный суд в иске отказал, сославшись на статью 183 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой отсутствие полномочий у лица, заключившего договор, не влечет недействительности последнего, а создает последствия для этого лица. Постановлением апелляционной инстанции решение оставлено без изменения. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, рассмотрев протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановил отменить решение суда первой и апелляционной инстанций, основываясь при этом на статье 125 Гражданского кодекса РФ, в силу которой от имени субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Положение о постоянном представительстве Карачаево-Черкесской Республики при Президенте Российской Федерации не предоставляет постоянному представителю права на заключение договоров от имени Карачаево-Черкесской Республики. В соответствии со статьей 25 Закона «О Совете Министров Карачаево-Черкесской Республики» правительство компетентно решить вопрос о поручительстве как касающийся использования республиканского бюджета исключительно на своем заседании, а из материалов дела следовало, что правительство не принимало решения, уполномочивающего постоянного представителя на выдачу поручительства.
Таким образом, фактическая реализация субъективного права субъектом, не обладающим необходимой компетенцией, делает деятельность ненадлежащего лица противоправной, незаконной. Более того, поскольку к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в случае заключения сделки от имени публично-правового образования его органом с превышением компетенции такая сделка должна признаваться ничтожной (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации). Поэтому к таким правоотношениям статья 183 ГК РФ, регламентирующая последствия заключения сделки неуполномоченным лицом, применяться не должна. Традиционно основным органом, в лице которого советское государство принимало участие в гражданских правоотношениях, было Министерство финансов. Это было вполне логично и объяснимо в условиях отождествления понятия государственной казны с государственным бюджетом. В настоящее время в гражданский оборот вовлекаются не только бюджетные средства, но и иное, нераспределенное между унитарными предприятиями и публичными учреждениями имущество, в частности - государственные земли, находящиеся на них здания и сооружения, жилищный фонд и иное имущество. По этой причине сегодня в сфере участия Российской Федерации в имущественных отношениях можно констатировать своеобразное «разделение властей».
Система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации определены Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Пунктом 1 названного Указа установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Функциями по управлению государственным имуществом в соответствии с пунктом 5 Указа наделены федеральные агентства.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (подпункт «г» пункта 2 Указа).
Полномочия собственника в отношении федерального имущества в настоящее время является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, вошедшее в структуру Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»), Постановлением Правительства РФ от 08. 04. 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» установлено, что указанный федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по управлению федеральным имуществом.
Пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27. 11. 2004 № 691 определено, что Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с положениями данного закона органы исполнительной власти субъектов РФ включают в себя: (1) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 17; ст. 20-23 Закона); (2) иные исполнительные органы, подчиненные высшему (п. 1 ст. 17; подпункт «г» п. 2 ст. 21 Закона), образуемые по территориальному, отраслевому и/или функциональному принципам (различного рода комитеты, комиссии, департаменты и другие); (3) по усмотрению субъекта - высшее должностное лицо субъекта РФ (п. 2 ст. 17; ст. 18 и 19 Закона).
Именно высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - непосредственно, либо через созданные им иные исполнительные органы - «управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (подпункт «д» п. 2 ст. 21 Закона).
Деятельность государственного органа (органа местного самоуправления), осуществляемая от имени публично-правового образования, следует отличать от деятельности государственного органа, которой он занимается от собственного имени и для удовлетворения собственных нужд, хотя и в рамках реализации публичных интересов, которые определяют компетенцию этого органа.
В общей теории права органы государства обычно определяют как функциональные части государственного механизма (госаппарата), наделенные государственно-властными полномочиями. При этом государственные органы называются в числе субъектов права наряду с государством. В связи с этим возникает вопрос о соотношении правосубъектности государства и государственного органа.
Предпринимавшиеся учеными-правоведами в литературе попытки решить вопрос соотношения государства и его органов нельзя признать удавшимися. В литературе иногда можно встретить примерный перечень отношений, субъектом которых является «государство в целом», а не его органы. Позиция, согласно которой права государства отождествляются с правами его органов, является отказом от поиска решения проблемы.
Западная юриспруденция следующим образом формулирует решение вопроса относительно правосубъектности государства и госорганов: «государство, будучи юридическим лицом, может действовать только через свои органы; последние не являются юридическими лицами, носителями собственных прав и обязанностей, поэтому их взаимоотношения имеют юридический характер лишь в том смысле, что они регулируются правом».
В российской науке распространенным является мнение о том, что многие государственные органы являются госучреждениями и обладают статусом юридического лица. Данное обстоятельство осложняет четкое определение границ правосубъектности государства и государственных органов ввиду того, что границы правосубъектности государственных органов расширяются. Вместе с тем, необходимо исходить из того, что существуют различные лица: государственный орган - субъект государственного права и государственное учреждение - субъект в первую очередь гражданского права. В связи с этим, справедливым является утверждение Д. Н. Бахраха: «Осуществляет оперативное управление имуществом и имеет права юридического лица не орган управления, а одноименное учреждение. Под одним и тем же названием можно обнаружить два различных по составу и правовому положению коллектива».
Теория самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства имеет довольно широкую поддержку. Вместе с тем, в литературе существует мнение, согласно которому у органов государства не может быть самостоятельной правосубъектности. Примером может служить следующее утверждение О. Ю. Ускова: « у органов государства нет и не может быть никаких «собственных нужд», отличных от нужд государства, точно так же, как не может быть «собственных нужд» у органов юридического лица. Органы государства создаются исключительно для того, чтобы государство посредством их вступления в отношения, регулируемые гражданским законодательством, могло приобретать гражданские права и обязанности (ст. 125 ГК РФ), точно так же, как юридическое лицо имеет свои органы только для того, чтобы приобретать гражданские права и обязанности посредством совершения ими юридически значимых действий (ст. 53 ГК РФ)».
Однако данное мнение опровергается существованием множеством актов о статусе тех или иных органов, в которых закреплена их самостоятельная правосубъектность, в частности, это статья 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Более того, органы государственной власти и органы местного самоуправления создаются в форме учреждений, являющихся в соответствии с нормами гражданского законодательства некоммерческими юридическими лицами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 48 ГК РФ установлено, что юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательством этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Абзацем 3 пункта 2 указанной статьи определено, что к юридическим лицам относятся, в том числе, финансируемые собственником учреждения, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право.
По мнению В. М. Жабреева, сторонники признания гражданской правосубъектности органов публичных образований и судебные инстанции не учитывают последствий, к которым может привести наделение органов публичных образований статусом юридической личности. «Если органы публичных образований - юридические лица, то все они являются плательщиками налогов и сборов, если органы публичных образований не признавать юридическими лицами, то отпадает необходимость в уплате налогов и сборов».
В. М. Жабреевым утверждается, что органы публичных образований нельзя признавать юридическими лицами, поскольку они выполняют государственные (публичные) функции, в основе которых лежат отношения власти-подчинения, а значит, их реализация может осуществляться только субъектом, обладающим властными полномочиями в отношении лиц гражданского права. Государственное учреждение - это один из видов юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на равной основе с другими физическими и юридическими лицами. Отсюда следует, по мнению В. М. Жабреева, что государственное учреждение ни при каких условиях не может быть наделено властными функциями, а государственный орган не должен признаваться государственным учреждением. Н. Богдановым так же был выдвинут тезис, согласно которому органы публично-правовых образований не могут быть учреждениями. При этом автор ссылается на пункт 3 статьи 7 Закона от 22. 03. 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», согласно которому запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.
Буквальное толкование названной выше нормы запрещает совмещение функций соответствующего органа с функциями хозяйствующих субъектов как организации публичной, однако данная норма не может запрещать участие их же в качестве государственных учреждений, наделенных гражданской правосубъектностью и называемых гражданским законодательством юридическими лицами.
Таким образом, нет оснований подвергать сомнению вывод о самостоятельной правосубъектности органов публично-правовых образований, поскольку действующее законодательство, доктрина и судебная практика напрямую указывает на то, что органы публично-правовых образований можно рассматривать как органы, представляющие соответствующее публично-правовое образование в гражданских правоотношениях, как юридические лица и, собственно, как органы публичной власти.
В заключении необходимо отметить, что в разные периоды развития общества публично-правовые образования в той или иной мере участвовали в гражданских правоотношениях на основе принадлежащего ему имущества, однако отношение к государству как к равноправному участнику хозяйственного оборота начало формироваться относительно недавно.
Властная и имущественно-хозяйственная сферы деятельности государства взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку властная деятельность государства предопределяет необходимость осуществления экономической деятельности.
Необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях продиктована общественными интересами и направлена на удовлетворение публичного интереса.
При участии в гражданских правоотношениях органов государственной власти или органов местного самоуправления необходимо различать случаи такого участия от имени публично-правовых образований и в интересах последних, или от своего имени и в своих интересах.
Указанные органы государства участвуют в правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством в организационно-правовой форме учреждений.
Автор: Мариян В. Г.