Участие РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в правоотношениях собственности
Правоотношения собственности являются наиболее важной сферой участия публичных образований в гражданском обороте, так как составляют приоритетное направление реализации, прежде всего, экономической функции государства и определяют развитие общества и государственности.
В начале XX века ученый Шершеневич Г. Ф. сформулировал свое понимание о «собственности», как об отношении к вещи, то есть «отношение определенных лиц к материальным благам как к своим, как к принадлежащим им». В то же время современный ученый Е. А. Суханов свое понимание собственности определил как отношение собственника к принадлежащему ему имуществу и отношения между собственником и третьими лицами. В настоящее время в соответствии со статьей 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Федерации). Кроме того, к публичным собственникам наряду с Российской Федерацией и ее субъектами относятся и муниципальные образования (статья 215 ГК РФ).
Круг объектов права государственной собственности не ограничен. Согласно п. 2 статьи 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью и может принадлежать только Российской Федерации.
Круг объектов муниципальной собственности ограничен. В муниципальную собственность, как правило, закрепляются объекты непроизводственной сферы, социально-бытового и культурного назначения (жилой фонд, объекты инженерной инфраструктуры), а также производственного назначения, учреждения образования, здравоохранения, культуры.
Специфика государственной собственности состоит, прежде всего, в том, что, во-первых, в собственности государства может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота для других субъектов гражданского права, во-вторых, некоторые способы возникновения права собственности присущи только государственной собственности, например только государству предоставлено право осуществлять принудительное изъятие имущества у других собственников, и наконец, в третьих, государство само устанавливает правила использования своего имущества.
Основным отличием правоотношений публичной собственности от правоотношений частной собственности является то, что объекты публичной собственности используются по целевому назначению - для материального обеспечения выполнения публичными образованиями своих социальных функций.
Многие ученые цивилисты, в том числе Е. А. Суханов М. М. Агарков, СМ. Корнеев, С. А. Хохлов, Д. М. Генкин, указывают, что публично-правовые образования как собственники обладают практически теми же самыми правомочиями в отношении своего имущества, что и гражданин или юридическое лицо: владения, пользования и распоряжения.
Для полноты раскрытия предмета исследования необходимо рассмотреть вопрос об объекте права собственности публично-правового образования, представляющего собой одну из характеристик данного вида лиц именно как субъектов гражданского права, поскольку отражает существо и признаки имущественной обособленности и самостоятельной имущественной ответственности.
Данный вопрос уже был детально раскрыт в работах таких ученых как С. Н. Братусь, М. С. Липецкер, С.И. Аскназий, Я. Ф. Миколенко, С.М. Корнеев, А. И. Беспалова, П. П. Виткявичюс, М. И. Брагинский. В качестве учебного материала он изложен в учебниках по гражданскому праву, в частности Е. А. Сухановым и Ю. К. Толстым.
В целом единодушная позиция современных цивилистов сводится к тому, что в соответствии с действующим законодательством объектом права собственности публично-правовых образований является два вида имущественных объектов.
К первому из них относится «казна», под которой понимаются средства соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями.
Второй вид имущественных объектов, находящихся в собственности публично-правового образования, составляет имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Объекты права собственности публично-правового образования подразделяются по правовым режимам оборотоспособности, установленным статьей 129 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Государственная и муниципальная формы собственности с позиции Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации не обладают особым правовым режимом. Вместе с тем, обозначенными нормативными актами установлена множественность субъектов права государственной и муниципальной собственности, при этом правовое положение данных субъектов и вопросы их взаимоотношений не нашли должного правового регулирования.
Отсутствие в ныне действующем законодательстве принципа независимости публичных собственников нижестоящего уровня от вышестоящего позволяет некоторым современным авторам говорить о многоуровневом характере государственной собственности, в которой нижестоящие публичные собственники подчинены вышестоящим.
Вопрос о взаимоотношениях муниципальных образований и Российской Федерации практически не является дискуссионным в литературе, поскольку самостоятельность муниципальных образований достаточно ярко выражена в Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления, во-первых, не входят в систему органов государственной власти, и во-вторых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В связи с этим примечательно отметить, что Указом Президента РФ от 21. 05. 1999 года № 632 «Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535» было определено, что при проведении приватизации объектов муниципальной собственности. Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации применяются лишь в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, не определены другие порядок и условия приватизации таких объектов.
Применительно к взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов как собственников принадлежащего им имущества решение указанного вопроса далеко неоднозначно.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, а также пунктом 3 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. На основании указанных норм некоторыми авторами предпринимаются попытки доказать, что государственная собственность в Российской Федерации - это некая разделенная или «расчлененная» собственность в которой существует не два, а три уровня: первый уровень -это собственность Российского государства, второй и третий уровни - это соответственно собственность Российской Федерации и ее субъектов. Однако такая конструкция права государственной собственности не может быть воспринята в настоящее время, так как функции Российской Федерации как собственника принадлежащего ей имущества смешиваются в ней с иными ее функциями - функциями носителя публичной власти. Другими словами, несмотря на то, что по предметам ведения Российской Федерации, а также в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему, Российская Федерация и ее субъекты - это автономные и не подчиненные друг другу собственники принадлежащего им имущества. Не случайно в статье 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы ведения Российской Федерации, говорится лишь об управлении федеральной собственностью. Управление же собственностью субъектов Российской Федерации - это в силу статьи 73 Конституции исключительный предмет ведения самих субъектов Российской Федерации.
В этой связи такие предметы ведения Российской Федерации, как, например, гражданско-правовое регулирование, вовсе не означает подчинения субъектов Российской Федерации самой федерации. Устанавливая нормы гражданского права, осуществляя иные принадлежащие ей полномочия, Российская Федерация не должна навязывать своему субъекту как собственнику принадлежащего ему имущества определенный вариант его поведения. С другой стороны, правомочия любого собственника, в том числе и субъекта федерации, осуществляются в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Однако это также не свидетельствует в пользу того, что субъекты федерации не являются самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества, поскольку поведение всех собственников, как частных, так и публичных, в том числе и самой Российской Федерации, должно соответствовать законодательству Российской Федерации. Не случайно Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 июня 1999 года № 64-0 по делу о проверке конституционности пунктов 4. 9 и 4. 10
Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» указал, что «в процессе разграничения государственной собственности субъекты Российской Федерации и муниципальные образования становятся собственниками и в силу этого вправе сами определять, какие объекты подлежат приватизации. Федеральные законы о приватизации государственного и муниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов».
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации, а также судебная практика признают самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований как собственников принадлежащего им имущества.
При рассмотрении вопроса об участии публично-правовых образований в правоотношениях собственности, необходимо остановиться на анализе форм данного участия.
В науке гражданского права принято различать участие публично-правовых образований как собственников принадлежащего им имущества в непосредственной и опосредованной формах.
Механизм участия данных субъектов гражданского права в непосредственной форме определен в статье 125 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой Российская Федерация и субъекты Российской Федерации своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде через органы государственной власти, а муниципальные образования своими действиями приобретают и осуществляют указанные права и обязанности через органы местного самоуправления.
При опосредованной форме участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях в гражданский оборот вступают юридические лица, которые создаются соответствующим публичным собственником в форме учреждений и государственных унитарных предприятий, обладающих правом оперативного управления или хозяйственного ведения на закрепленное за ними государственное (муниципальное) имущество.
Определяющим отличием непосредственной формы участия публично-правовых образований от опосредованной является то, что в первом случае органы государственной власти, и органы местного самоуправления выступают от имени соответствующего публичного собственника и приобретают права и осуществляют обязанности для последнего, а во втором случае созданные такими собственниками юридические лица приобретают права и осуществляют обязанности от своего имени и для себя, однако результат их деятельности так же направлен на удовлетворение потребностей публично-правового образования, кроме того, последнее в любом случае остается собственником всего имущества.
Автор: Мариян В. Г.