21.11.2012 7216

Формы участия публично-правовых образований в правоотношениях собственности

 

Основными способами непосредственного осуществления права собственности, которые реализуются публично-правовым образованием - собственником в лице своих органов, наделенных властными полномочиями, согласно действующему законодательству являются приватизация государственного и муниципального имущества и разграничение государственной собственности.

Приватизация как способ передачи государственного (муниципального) имущества в собственность частных лиц, являясь инструментом формирования рыночных отношений, усиления социальной ориентации экономики Российской Федерации, развития частного предпринимательства и конкуренции, по сей день имеет большой потенциал. Основным результатом приватизации является демонополизация «народного хозяйства», создание конкурентной среды и благоприятных условия для развития рыночной экономики.

По замыслу стратегов начала 90-х годов XX века приватизация должна была являться средством формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной экономики. Приватизация государственных предприятий наряду с другими целями преследовала цель повысить эффективность деятельности, создать конкурентную среду и демонополизировать народное хозяйство.

Первым законодательным актом, который регулировал отношения приватизации, было постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 года «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». В определенной мере основной заслугой данного акта можно назвать приостановление неправомерной деятельности по отчуждению публичного имущества, например, в то время имело место быть внесение имущества, принадлежащего публичным собственникам в уставные капиталы хозяйственных обществ или товариществ.

Однако моментом отсчета собственно приватизации следует считать принятие Закона РСФСР о приватизации от 3 июля 1991 года. Закон определял компетенцию и перечень органов, уполномоченных проводить приватизацию, устанавливал ряд важных понятий, формулировал гарантии прав участников приватизации, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий. Вместе с тем, в данном законе содержалась оговорка, в соответствии с которой он не мог быть приведен в действие без принятия Государственной программы приватизации, которая должна была установить цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации.

Роль, которая отводилась Государственной программе приватизации, сыграл Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 года № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердивший Основные положения государственной программы приватизации на 1992 г. В его развитие был принят Указ Президента РФ от 29 января 1992 года № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердивший несколько очень важных документов, создавших механизм приватизации, а именно:

- Временное положение о порядке подачи, оформления и принятия к рассмотрению заявки на приватизацию;

- Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации;

- Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества;

- Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий на аукционе;

- Временное положение о приватизации государственных и муниципальных предприятий по конкурсу;

- Временное положение о порядке использования в 1992 году при приватизации средств фонда экономического стимулирования и прибыли;

- Временное положение о работе комиссий по приватизации.

Вторая Государственная программа приватизации была принята постановлением Верховного Совета РФ 11 июня 1992 года. Данный документ содержал конкретный механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Представительная власть с этого момента более не принимала участие в регулировании процессов приватизации. Дальнейшее регулирование осуществлялось исключительно указами Президента РФ и ведомственными нормативными актами.

Следующим актом, вошедшим в историю как «переходный» к масштабной приватизации, был Указ Президента РФ от 1 июля 1992 года № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», которым были утверждены Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и Типовой устав акционерного общества открытого типа.

Именно на основании этого Указа Президента РФ началась массовая приватизация государственных предприятий производственной сферы.

Далее был принят Указ Президента РФ от 14 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», в соответствии с которым началась известная ваучерная приватизация, под которой скрывалось использование в качестве средства оплаты при приобретении объектов приватизации наряду с деньгами приватизационных чеков.

В дальнейшем появился Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». Это была уже третья программа приватизации. Данная программа содержала ряд совершенно новых положений, например, о защите прав акционера. В этот период времени данный вопрос был особо актуальным.

В связи с истечением срока ваучерной приватизации был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 года № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в российской Федерации после 1 июля 1994 года», которым осуществлялось правовое регулирование процесса приватизации на период денежной приватизации.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» заменил ранее действовавший Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». В новом законе 1997 года имелись многочисленные отсылки по ряду концептуальных вопросов на предполагавшуюся к принятию Программу приватизации. В частности, Программа приватизации должна была устанавливать прогнозные перечни государственных унитарных предприятий, подлежавших преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось выставить на продажу. В статьях 13, 17, 19, 23, 25, 26 Федерального закона о приватизации 1997 года предусматривалось, что в программе приватизации должны быть определены порядок распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации государственного имущества; начальная цена объекта приватизации; рассрочки при оплате государственного имущества, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости.

Несмотря на то, что Правительство РФ неоднократно вносило в парламент проект Федерального закона о государственной Программе приватизации, последний так и не был принят.

Таким образом, до сих пор остаются действующими Указы Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284 и от 22 июля 1994 года № 1535.

На сегодняшний день основным нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы приватизации, является Федеральный закон РФ от 21. 12. 2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии со статьей 1 которого под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

В статье 13 Закона о приватизации 2001 года перечислены десять способов приватизации государственного и муниципального имущества, которые могут быть применены только для определенных объектов приватизации.

Действующее законодательство дает все основания понимать приватизацию как специальное основание прекращения права собственности публично-правового образования, при котором собственник этого имущества в установленном порядке добровольно передает имущественные объекты в частную собственность. Данный вывод подтверждается нормой абзаца 9 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника.

Особенностями приватизации является, прежде всего, ограниченность числа способов ее осуществления. Распоряжение объектами собственности публично-правовых образований иными, чем предусмотренными законом способами не допускается.

В этом усматривается стремление законодателя закрепить устойчивое понимание, что на современном этапе развития гражданского общества нахождение определенного имущества в государственной (муниципальной) собственности способствует защите социальных интересов и укреплению национальной экономики в интересах всего общества в целом. Вывод об установлении приоритета государственной (муниципальной) собственности над частной объективно возникнуть не может.

Другим способом непосредственного осуществления права собственности публично-правового образования является разграничение его собственности.

Согласно подп. «в» п. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пункт 5 статьи 214 ГК РФ предусматривает, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. До принятия такого закона действует постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Одной из особенностей разграничения собственности является то, что оно происходит в порядке, установленном законодательством, которое регулирует правоотношения по поводу формирования и выражения воли публично-правового образования.

Другая особенность разграничения собственности заключается в том, что статья 235 Гражданского кодекса Российской Федерации не указывает на разграничение как на специальное основание прекращения права собственности публично-правового образования. Следовательно, при разграничении право собственности прекращается по основаниям, установленным пунктом 1 статьи 235 Кодекса, то есть в общем порядке.

В совокупности эти две особенности позволяют выделить намеченные выше две стадии осуществления разграничения: внутреннюю - по формированию воли, и внешнюю - по совершению действий, предусмотренных законом в качестве оснований возникновения права собственности. Представляется, что в данном случае таким основанием является предусмотренная пунктом 1 статьи 224 Гражданского кодекса Российской Федерации передача вещи.

Поэтому разграничение представляет собой действия публично-правового образования по передаче своего имущества другому публично-правовому образованию, влекущее переход права собственности на передаваемое имущество.

Сравнивая приватизацию и разграничение публичной собственности, становится очевидным, что на стадии перехода права собственности оба явления представляют собой гражданские правоотношения, в результате которых имущество переходит от одного лица другому. Особенности и отличия приватизации от разграничения составляет порядок формирования и выражения воли собственника и в том и в другом случаях. Отсюда нет каких-либо оснований подвергать указанные правоотношения специальному правовому регулированию, поскольку порядок передачи имущества и юридического оформления такой передачи установлен Гражданским кодексом Российской Федерации.

В последнее время получило распространение возмездная передача объектов федеральной собственности в собственность федеральных образований в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 09. 12. 99 № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации». В соответствии с данным порядком предусматривается проведение взаиморасчетов за переданные предприятия в счет уменьшения размера средств, перечисляемых из федерального бюджета федеративным образованиям, на сумму стоимости передаваемых предприятий.

По существу эти правоотношения схожи с приватизацией и разграничением, поскольку есть не что иное, как правоотношения по отчуждению объектов публичной собственности. Отличия же и от первого, и от второго - в процедуре формирования и выражения воли. В остальном же рассматриваемые правоотношения урегулированы гражданским законодательством, они оформляются в виде гражданско-правового договора, носящего характер купли-продажи.

Все это свидетельствует о том, что в гражданских правоотношениях публично-правовые образования подвержены гражданско-правовому регулированию в той же мере, что и иные участники этих правоотношений, с тем лишь ограничением, что осуществление гражданских прав и обязанностей этими лицами должно соответствовать целям их создания и деятельности. И именно в этой части участие публично-правового образования должно быть регламентировано специальным законодательством, регулирующим порядок формирования и выражения воли публично-правового образования. В остальном публично-правовые образования должны подчиняться нормам гражданского законодательства.

Это правило распространяется не только на рассмотренные случаи отчуждения объектов публичной собственности, но и на иные случаи участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Что касается другой формы участия публично-правовых образований - опосредованной, то развитие рыночных отношений, научно-технический прогресс привели к существенным изменениям в системе объектов права собственности и повышению роли опосредованной формы участия публично-правовых образований в правоотношениях собственности, посредством создания унитарных предприятий и учреждений.

Среди всех коммерческих организаций унитарные предприятия выделяются тем, что не являются построенными на началах членства корпорациями и не становятся собственниками закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества. Термин «унитарное» подчеркивает неделимость имущества такого юридического лица по вкладам (долям, паям), в том числе и между его наемными работниками, ибо никто, кроме учредителя, не участвует в его создании.

Таким образом, полагает Е. А. Суханов, «унитарным предприятием признается коммерческая организация, имущество которой остается неделимой собственностью ее учредителя (п. 1 ст. 113 ГК)».

Многие исследователи указывают на экономическую неэффективность унитарных предприятий и в целом негативно относятся к подобной организационно-правовой форме, полагая, что указанная структура является «порождением огосударствленной экономики», когда государство «как единый собственник огромного имущества создавало свои предприятия» и руководило всей их деятельностью, не отвечая за ее результаты, а следовательно, и по долгам этих предприятий, но оставаясь собственником всего имущества. С принятием Федерального закона № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», принятого Государственной Думой 11 октября 2002 года, одобренного Советом Федерации 30 октября 2002 года и подписанного Президентом РФ 14 ноября 2002 года (далее - закон) приобретается правовой механизм деятельности унитарных предприятий, вполне достаточный для его практической реализации. Кроме того, в ряде отраслей экономики возможности унитарных предприятий достаточно велики, и единственное, что следует предпринять, так это использовать эти возможности более полно и эффективно.

Процесс унификации законодательных актов в данной области стал плавно обрастать как ведомственными, так и иными актами.

Одним из таких достаточно важных и своевременных актов явилось Постановление Правительства РФ от 6 июня 2003 года № 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».

Для раскрытия существа рассматриваемого вопроса следует провести анализ норм, содержащихся в обозначенном законе, касающихся, в частности, имущественных прав унитарных предприятий.

В соответствии со статьей 2 закона унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления (казенное предприятие), является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

До принятия Гражданского кодека РФ государственные и муниципальные предприятия, как известно, обладали закрепленным за ними соответствующими публично-правовыми образованиями имуществом на праве полного хозяйственного ведения.

Замена вещных прав государственных и муниципальных предприятий была объективно необходима, поскольку в течение действия Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» 1990 года до введения в действие ГК РФ накопилось достаточно проблем, связанных, в том числе, со злоупотреблением руководителями данных юридических лиц предоставленными им полномочиями. Примером может служить право свободного распоряжения имуществом юридического лица - субъекта полного хозяйственного ведения. Как пишет Е. А. Суханов имущество государственных предприятий передавалось «в частный сектор на убыточных для собственника условиях». Новый закон достаточно корректно использует термин «собственник имущества унитарного предприятия», не называя собственника имущества собственником самого юридического лица.

Интересна новелла закона, которой устанавливаются случаи, когда может быть создано унитарное предприятие: для использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущество, необходимое для обеспечения национальной безопасности: осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществление научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности; разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Установление ограниченного перечня случаев, в которых публично-правовому образованию дозволяется создавать унитарное предприятие, представляется оправданным с точки зрения доктрины гражданского права.

Законом сокращены права унитарных предприятий по распоряжению принадлежащим им имуществом. Как и прежде, унитарное предприятие самостоятельно распоряжается принадлежащим ему имуществом на праве хозяйственного ведения, за исключением случаев, установленных нормативно-правовыми актами. Распоряжаться недвижимым имуществом он вправе с согласия собственника. Казенное же предприятие вправе распоряжаться всем имуществом только с согласия органа, уполномоченного собственником имущества.

Для всех видов унитарных предприятий установлено правило, согласно которому они не вправе распоряжаться своим имуществом, если такое распоряжение лишает их возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которого определены уставом. При этом не имеет значение, получено ли разрешение собственника имущества. Сделка, совершенная с нарушением данного правила, ничтожна.

Согласно статье 11 закона имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за ним собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, доходов от его деятельности, иных не противоречащих законодательству источников. Из содержания названной нормы остается открытым вопрос: каким правом обладает унитарное предприятие на имущество, полученное им в виде дохода и «иных источников»? Данное обстоятельство может породить споры, схожие с давно не утихающими дискуссиями о природе права учреждения на доходы от предпринимательской деятельности и иной приносящей доходы деятельности (названная проблема также будет являться предметом исследования в данной работе). Вместе с тем, нельзя забывать о том, что пункт 2 статьи 299 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что плоды, продукция и доходы от использования имущества собственника, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия. Видимо, Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», несмотря на неудачную редакцию статьи 11, имеет в виду именно ограниченные вещные права предприятия на любое имущество. В противном случае закон противоречит ГК и не должен применяться в соответствующей части.

На основании статьи 23 закона собственником имущества унитарного предприятия должно быть одобрено также и совершение предприятием крупной сделки. Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда. Согласно п. 2 ст. 23 закона стоимость отчуждаемого унитарным предприятием в результате крупной сделки имущества определяется на основании данных бухгалтерского учета, а стоимость приобретаемого унитарным предприятием имущества - на основании цены предложения такого имущества. В данной статье слова «цена предложения» целесообразно заменить на слова «цена покупки», либо «цена приобретения», поскольку цена предложения является понятием относительной определенности и не всегда может совпадать с реальной ценой покупки (приобретения) того или иного имущества.

Статьей 18 закона установлен запрет на совершение сделки без согласия собственника.

Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Ранее унитарные предприятия имели такое право, в связи с чем, внесены соответствующие изменения и дополнения в абзац 3 пункта 2 статьи 48 ГК РФ, где слова «в том числе дочерние предприятия» исключены.

Ограничениям подверглась и финансово-хозяйственная деятельность унитарных предприятий. Собственник не только принимает решение о создании унитарного предприятия и определяет цели и предмет его деятельности, но и согласовывает прием на работу главного бухгалтера, утверждает бухгалтерскую отчетность, утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение, принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и т. д.

По тем ограничениям, которые накладываются на руководителей унитарных предприятий, они практически сравнялись с государственными (муниципальными) служащими. Статьей 21 закона установлено, что руководитель предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах подобной организации входит в его должностные обязанности.

Таким образом, рассмотрев некоторые аспекты современного законодательства об унитарных предприятиях, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, существование унитарных предприятий вполне вписывается в реалии современного экономического общества.

Во-вторых, законодательное усиление контроля за деятельностью данных субъектов со стороны собственника соответствующего имущества (о чем свидетельствует анализ норм закона) в конечном итоге позволит эффективнее использовать государственное (муниципальное) имущество в гражданском обороте. Установленные законом ограничения в полной мере соответствуют публичным целям, ради которых могут создаваться унитарные предприятия.

В третьих, применение закона на практике непременно приведет к выявлению его недостатков, в связи с чем, необходимо и дальнейшее развитие законодательства в этой области. В частности, необходимо принятие актов, регулирующих вопросы, касающиеся порядка распределения доходов казенного предприятия, порядка перечисления предприятиями в бюджет части прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей и т. д.

Вопрос взаимоотношений публичных собственников с созданными ими учреждениями по поводу имущественных прав также является одним из дискуссионных в отечественной правовой науке.

Общие положения об учреждении содержатся в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе от 12. 01. 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются специальными законами и иными правовыми актами (например, законы о высшем и послевузовском профессиональном образовании, о науке и государственной научно-технической политике, о библиотечном деле, о музейном фонде и музеях в Российской Федерации и т. д.).

Гражданский кодекс Российской Федерации выделяет два правовых режима, на основании которых объекты гражданских прав могут принадлежать юридическим лицам, созданным публично-правовыми образованиями в организационно-правовой форме учреждений. Первый режим - право оперативного управления учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, и второй - право самостоятельного распоряжения имуществом и доходами, приобретенными учреждением от разрешенной деятельности, приносящей доходы.

Вопрос использования имущества, закрепленного за учреждением собственником и имущества, приобретенного за счет средств, выделенных учреждению по смете должен рассматриваться как закрытый в силу того, что на основании пункта 1 статьи 298 Гражданского кодекса РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться указанным имуществом.

Вместе с тем, действующим законодательством не раскрывается содержание права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом, приобретенными от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, поэтому, данный вопрос должен быть приоритетным при рассмотрении проблемы взаимоотношений публичных собственников с созданными ими учреждениями.

Уяснение содержания права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом, приобретенными от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, равно как и раскрытие правомочий учреждения по самостоятельному распоряжению имуществом, имеет весьма важное практическое значение как для самих учреждений, так и для их собственников.

Проводя анализ всех точек зрения современных ученых, можно выделить несколько подходов к вопросу о содержании правомочий учреждения по распоряжению обозначенным имуществом.

Сторонники первой точки зрения предполагают, что учреждения обладают лишь правом оперативного управления в отношении имущества, закрепленного за ними собственниками, равно как и в отношении имущества, приобретаемого за счет разрешенной предпринимательской деятельности. Определенным достоинством данной точки зрения является ее самодостаточность. Ведь признание за учреждением исключительно права оперативного управления на все виды имущества автоматически отсекает возможность наличия у учреждения иных вещно-правовых титулов. Вместе с тем, из анализа статьи 120 ГК РФ, следует, что имущественные права учреждения, предусмотренные статьей 296 кодекса, то есть право оперативного управления, возникают «на закрепленное за ним имущество». Закрепляют же данное имущество за учреждением его учредитель, собственник имущества. Право же на самостоятельное распоряжение учреждения имуществом возникает в силу пункта 2 статьи 298 ГК РФ в отношении имущества, поступившего учреждению от третьих лиц, а не от соответствующего учредителя.

Поскольку право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения не является правомочием права оперативного управления, то на него не может распространять свое действие пункт 2 статьи 296 ГК РФ, в соответствии с которым «собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению». Прекращение данного права у учреждения помимо его воли может быть связано только с прекращением (ликвидацией) самого учреждения. Данный вывод подтверждается пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», в котором определено, что «доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных или муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению». Обозначенным Постановлением Пленума ВАС РФ подтверждается существование двух различных самостоятельных правовых режима имущества, принадлежащего учреждению на праве оперативного управления и праве самостоятельного распоряжения.

Приверженцы второй точки зрения считают, что введенное законодателем в пункте 2 статьи 298 ГК РФ право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом по своему содержанию наиболее близко к праву хозяйственного ведения: «Данное право приближается к праву хозяйственного ведения» или «Другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме особого вещного права, прямо не названном законодателем. Однако характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно - право хозяйственного ведения. Ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК РФ) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом». Е. А. Суханов, в частности, исследуя данный вопрос, приходит к однозначному «выводу, что рассматриваемое право в действительности является правом хозяйственного ведения. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество должны применяться правила ст. 295 ГК».

Такой подход на сегодняшний день представляется недостаточно обоснованным по следующим причинам.

Во-первых, рассмотренная выше позиция авторов о том, что «перечень вещных прав в отличие от прав обязательственных является закрытым», по нашему мнению, сужает понятие закона до пункта 1 статьи 216 ГК РФ, в котором названо лишь пять разновидностей иных вещных прав и в котором прямо звучит оговорка «в частности». Правильно отмечают комментаторы Гражданского кодекса, что «помимо права собственности и прав, перечисленных в ст. 216 ГК, к вещным правам относятся также право учреждения по распоряжению доходами и имуществом, полученными в результате разрешенной хозяйственной деятельности (ст. 298 ГК)».

Во-вторых, статья 294 Гражданского кодекс РФ прямо фиксирует право хозяйственного ведения за государственным или муниципальным унитарным предприятием, а статья 295 кодекса ограничивает распорядительные полномочия его правообладателя только движимым имуществом, в то время как распорядительные полномочия учреждения в отношении собственных доходов и приобретенного на них имущества не ограничены по составу такого имущества.

Третий подход о природе права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом, приобретенными от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности состоит в том, что данное право рассматривается просто как право собственности.

Несмотря на уязвимость данного подхода, он обрел легальную форму, в частности в Законе РФ «Об образовании».

В соответствии с пунктом 7 статьи 39 указанного закона образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Почти идентичную формулировку содержит и статья 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Однако, поскольку указанные нормы специальных законов явно противоречат статье 213 ГК РФ, из которой определенно следует, что учреждение в принципе не является собственником в отношении любого своего имущества, то данные положения законов не могут применяться согласно статье 3 ГК РФ. Таким образом, право самостоятельного распоряжения учреждения нельзя рассматривать как право собственности.

Следует согласиться с той точкой зрения, согласно, которой, право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом является особым самостоятельным вещным правом, которое не совпадает ни с правом оперативного управления, ни с правом хозяйственного ведения, ни тем более с правом собственности. Правообладателем данного права может быть исключительно учреждение. Именно к такому подходу склоняется определенный круг исследователей. Итак, учреждение обладает одновременно двумя разными вещными правами на находящееся у него имущество: правом оперативного управления в отношении имущества, закрепленного за учреждением учредителем-собственником, и правом самостоятельного распоряжения имуществом на доходы от самостоятельной хозяйственной, предпринимательской деятельности, иные доходы и приобретенное за их счет имущество.

Признание за учреждениями права самостоятельного распоряжения имуществом ставит вопрос о содержании данного права.

Право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом относится к категории вещных прав, не совпадая при этом с правом собственности, является ограниченным вещным правом.

Право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом не совпадает с правом оперативного управления, поскольку первое заведомо шире, так как в его состав включено такое правомочие для правообладателя, как возможность самостоятельного распоряжения таким имуществом. То есть «учреждение вправе самостоятельно совершать любые не запрещенные законом сделки с указанным имуществом».

Однако, будучи правом ограниченным и отличным от абсолютного права собственности, право самостоятельного распоряжения учреждения, хотя и включает в свой состав все три вещных правомочия - владения, пользования и распоряжения, но они подчинены специальной правоспособности учреждения и в своей реализации ограничены целями, ради которых создано учреждение.

Более того, по своему объему право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом шире, чем право хозяйственного ведения предприятий. Если последние в своих имущественных возможностях ограничены в распоряжении недвижимым имуществом, то учреждения в рамках рассматриваемого права ограничены лишь целями своей деятельности, но не составом имущества, приобретенного у третьих лиц.

В заключении необходимо отметить, что вопрос о праве самостоятельного распоряжения учреждения доходами и имуществом, приобретенными от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, не нашел отражения в действующем гражданском законодательстве. Проведенное исследование позволяет сделать выводы и предложения по законодательному закреплению некоторых аспектов изученной проблемы.

Право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом является самостоятельным вещным правом, отличным как от права хозяйственного ведения и оперативного управления, так и от права собственности.

В связи с противоречием обозначенных выше законов об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, следует привести их в соответствие в части имущественных прав учреждения.

Рассмотренное право самостоятельного распоряжения имуществом следует включить в ГК РФ, определив его как ограниченное вещное право, обладателем которого является учреждение, и раскрыв его содержание с учетом специальной правоспособности данных субъектов.

Кроме того, целесообразно дополнить статью 9 Федерального закона от 12. 01. 96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» нормой о праве учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом (полученное не от учредителя) с определением содержания и ограничений данного права.

Внесение указанных изменений и дополнений в действующее законодательство позволит рассеять диаметрально противоположные взгляды ученых на рассмотренную проблему, и что самое важное, облегчит труд правоприменителей.

Право оперативного управления должно получить свою дальнейшую разработку и практическое применение, поскольку позволяет на данном этапе, с одной стороны, сохранить государственным (муниципальным) образованиям право собственности на принадлежащее им имущество, а с другой - обеспечить его использование в интересах всего государства и общества, прежде всего, удовлетворяя социальные цели общества, пока оно не способно реализовывать свое право собственности более эффективным способом и несет бремя общесоциальных задач.

Что касается права хозяйственного ведения, здесь необходимо констатировать о возможности исключения из действующего законодательства положений о праве хозяйственного ведения, поскольку согласно пониманию автора юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями и наделенные на переданное имущество правом хозяйственного ведения имеют своей целью отнюдь не обслуживание публичных функций того или иного публичного образования. Деятельность данных юридических лиц в определенный период времени была направлена на обеспечение стабильности экономики в целом. Иными словами, появление категории «хозяйственного ведения» на начальном этапе становления экономических отношений вполне оправдано, однако на современном этапе развития, когда политика направлена на пересмотр роли государства в экономике, последняя имеет все возможности должного развития и в отсутствии категории хозяйственного ведения. Кроме того, категория «хозяйственное ведение» не позволяет государству обеспечить управление таким имуществом, ввиду постоянно сохраняющегося риска утраты такого имущества, несмотря даже на предпринятую законодателем попытку усилить контроль за деятельностью унитарных предприятий, в том числе основанных на праве хозяйственного ведения, что может повлечь за собой невозможность реализации публичных функций, возложенных на государство.

 

Автор: Мариян В. Г.