Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, а также изданием противоправного акта
Интерес к публично-правовым образованиям как субъектам гражданско-правовой ответственности обусловлен рядом причин, одной из которых является проблема ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами.
В отличие от России, во многих зарубежных странах уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г. В Великобритании принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен законом об исках к короне 1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается, закрепляют право предъявления к виновному служащему регрессного иска.
При анализе правовых норм, регулирующих ответственность публично-правовых образований за действия своих органов и их должностных лиц, прежде всего, бросается в глаза стремление российского законодателя обособить регулирование ответственности публично-правовых образований от ответственности иных субъектов гражданского права, при этом не последнюю роль в этом играет бюджетное законодательство.
Если в вопросах участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях они по общему правилу приравнены к юридическим лицам (часть 2 статьи 124 ГК РФ), то в вопросах ответственности за причинение вреда картина иная. Ответственность юридических лиц строится на общих принципах, ответственность же публично-правовых образований получила особое правовое регулирование.
Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный деятельностью их органов, носит специальный характер. Возместить такой вред нельзя на основании общих норм гражданского законодательства, поскольку отношения, следствием которых стал вред, были не юридически равными, а административно-властными.
Пунктом 3 статьи 2 ГК РФ установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Традиционно вопрос возмещения вреда, причиненного действиями государственных органов, в отечественной цивилистике рассматривался как институт гражданского права.
В частности, нормы об ответственности сначала государственных органов, а затем и государства последовательно присутствовали в ст. 407 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. , ст. 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. , ст. 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г. , ст. 16 Гражданского кодекса РФ 1994 г.
Таким образом, решение вопроса о том, какова природа ответственности за вред, причиненный государством в лице его органов, решался самим законом посредством помещения соответствующих статей в кодифицированные акты гражданского законодательства, т. е. ответственность государства носила и носит частноправовой, имущественный характер. При этом необходимо отметить тот факт, что в одних правопорядках данный институт относится к публичному праву (Франция, Нидерланды, Бельгия), а в других - к частному (Россия, Германия и др.). С.Ю. Рипинский объясняет это тем, что главной причиной альтернативного подхода к правовому регулированию ответственности государства видится то, что основание такой ответственности является неоднородным.
Думается, что вряд ли можно согласиться с тем, что ответственность государства носит публичный характер. Закрепление института ответственности за вред, причиненный государством в лице его органов и/или должностных лиц, в гражданском законодательстве подчеркивает тот факт, что в случае причинения убытков или вреда (как более широкой категории) отношения между государством и лицом, которому причинены убытки, должны строиться на началах равенства, а не подчинения.
Ответственность каждого участника имущественного оборота - необходимое условие для стабильности всех отношений имущественного характера. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная муниципальная и иные формы собственности. Равная защита всех форм собственности означает, в частности, недопустимость установления каких-либо исключений, касающихся имущественной ответственности, для отдельных субъектов, в том числе и для публично-правовых образований. В ст. 53 Конституции РФ устанавливается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Применять на практике принципы имущественной ответственности на основании только норм Конституции РФ невозможно.
Право на возмещение вреда, причиненного действием (или бездействием) органов власти, конкретизировано в ст. ст. 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ. Последний определяет три состава гражданского правонарушения публично-правовых образований: общий (ст. 1069) и два специальных (п. 1 и п. 2 ст. 1070).
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ).
Примечательно, но ни в одной из норм Гражданского кодекса РФ законодатель не употребляет термин «ответственность» применительно к публично-правовым образованиям, а говорит лишь об обязанности последних возместить причиненный вред. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что данный прием юридической техники направлен на то, чтобы не акцентировать внимание на ответственности публично-правовых образований или вообще создать иллюзию об отсутствии такой ответственности. Впрочем, в гражданском законодательстве также не закреплено и само определение гражданско-правовой ответственности в целом.
В юридической науке основанием наступления гражданско-правовой ответственности принято считать состав правонарушения. Состав является юридическим фактом, порождающим определенные правоотношения между нарушителем и потерпевшим. Признание наличия состава правонарушения и его признаков или элементов не исключило спора о том, какие именно элементы достаточны для наступления ответственности.
Под составом гражданского правонарушения понимается совокупность тех общих, типичных условий, наличие которых необходимо для возложения ответственности на нарушителя гражданских прав и которые в различных сочетаниях встречаются в любом гражданском правонарушении.
Элементами состава гражданско-правовой ответственности являются вред, противоправность, причинно-следственная связь и вина. Данное утверждение поддерживается и арбитражной практикой.
Значимым вопросом является вопрос о том, кто должен быть надлежащим ответчиком по спорам о возмещении убытков, причиненных государственными или муниципальными органами.
Пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01. 07. 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ответчиками по таким делам должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации и муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление иска непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления не препятствует рассмотрению спора. Суд должен привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
Статьей 1071 ГК РФ так же установлено, что в случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
Пункт 10 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ установил, что от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов в суде выступает главный распорядитель средств федерального бюджета, по ведомственной принадлежности.
Актуальным представляется вопрос об исполнении судебных решений, вынесенных в пользу лиц, которым причинен вред. Здесь следует констатировать, что нормами все того же бюджетного законодательства удалось в корне изменить и процедуру принудительного исполнения судебных решений.
Статьей ПО Федерального закона РФ от 23. 12. 2004 года № 173-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2005 год» определено, что исполнительные листы судебных органов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются в Министерство финансов Российской Федерации для исполнения им в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 09. 09. 2002 № 666 утверждены Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.
На основании статьи 111 Федерального закона о бюджете исполнение судебных актов и судебных постановлений по искам к Российской Федерации службой судебных приставов не производится.
Иными словами, возмещение вреда за счет казны в принудительном порядке было отменено Федеральным законом о бюджете.
Решением Верховного Суда РФ от 20. 05. 2003 г. № ГКПИ 03-286 данный вывод подтверждается. В данном решении указывается на «иной порядок исполнения судебных решений по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного действиями органов государственной власти или их должностных лиц», при этом в решении содержится оговорка, согласно которой «Министерство финансов РФ согласно ст. 5 названного Закона не относится к органам принудительного исполнения и судебное решение в данном случае определяется как документ, исполняющий денежные обязательства, для проверки достоверности которого требуется определенное время».
Федеральный закон РФ от 26. 12. 2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» в отличие от законов о федеральном бюджете на 2003, 2004 и 2005 годы не содержит формулировки о том, что исполнение судебных актов и судебных постановлений по рассматриваемой категории службой судебных приставов не производится. Причиной тому, несомненно, послужило Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14. 07. 2005 № 8-П, в котором указывается на то, что включение данных положений в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность (абзац 6 пункта 3. 2).
В названном акте Конституционный Суд РФ указал на то, что участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (статья 71, пункт «о», Конституции Российской Федерации), государство, тем не менее, не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц (абзац 2 пункта 2. 2). В то же время Конституционный Суд признал государство особым субъектом, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство (пункт 3. 2).
Вынесения судебных решений по искам к Российской Федерации порождают коллизию конституционных ценностей, - своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций и, следовательно, стабильности гарантированного государством конституционно-правового статуса личности, с другой. Данная коллизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных конституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из них, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина (а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и свободы других лиц (абзац 3 пункта 3. 2 Постановления № 8-П).
Учитывая это, федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации, во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы' реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина, делает вывод Конституционный Суд Российской Федерации.
Таким образом, высший судебный орган России, подтвердив наличие коллизии между своевременностью и полнотой исполнения судебных решений, с одной стороны, и стабильностью и непрерывностью в реализации государством возложенных на него функций, все же склонил чашу весов в сторону публичных интересов, окончательно подтвердив законность установления государством в отношении самого себя иного порядка исполнения судебных решений, исключив из такого порядка меры принудительного характера.
На практике взыскатель может столкнуться с проблемой неисполнения (затягивания исполнения) уполномоченными казначейскими органами принятого судом решения. На этот счет Конституционный Суд РФ указывает: предусматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации, законодатель обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Следовательно, взыскателю должна быть гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, в разумный срок, а также эффективный, а не формальный судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами, предполагающий, в частности, обеспечение заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению (абзац 1 пункта 3. 3 Постановления № 8-П).
Таким образом, из буквального смысла принятого Конституционным Судом РФ в указанной части постановления следует, что если уполномоченными органами не исполняются судебные решения по искам к публично-правовому образованию, взыскатели должны вновь обращаться за защитой в суд, предъявляя при этом требование об обязании указанных органов исполнить принятый ранее судебный акт, и так до бесконечности. При этом, что именно по юридическому значению означает «эффективный, а не формальный судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами» остается загадкой.
Очевидным в данном вопросе является то, что суд не может совмещать функции судебной власти и функции органа, призванного обеспечить исполнение (в том числе, принудительное) судебных актов по искам к государству, и более того, суд не обладает собственным механизмом принуждения. Право же взыскателя на обращение в очередной раз за судебной защитой не может рассматриваться как надлежащая юридическая гарантия реализации его права на возмещение государством вреда, причиненного его органами и должностными лицами.
Решением проблемы неисполнения (затягивания исполнения) уполномоченными органами принятого судом решения, на наш взгляд, может служить установление на законодательном уровне такого механизма исполнения судебных решений по искам к государству, при котором предполагается, во-первых, установление пресекательного срока для добровольного исполнения судебных решений названными органами в рамках действующего порядка и, во-вторых, установление принудительного порядка исполнения таких решений службой судебных приставов-исполнителей в рамках законодательства об исполнительном производстве за пределами данного срока.
Как указывалось выше, должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления также называются в числе возможных причинителей вреда.
В отсутствие общеотраслевого понятия должностного лица, трудно определить, какие субъекты относятся к данной категории. В данном случае, мы считаем, что логично использовать его административно-правовое определение. В примечании к статье 2. 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. указано, что под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях Данное определение служит для привлечения должностных лиц к административной ответственности, что обусловливает его содержательное наполнение, поэтому считаем возможным использовать определение, выработанное наукой административного права. Кроме того, в основании ответственности публично-правового образования за вред, причиненный его органами и должностными лицами этих органов, лежит административно-властная деятельность.
В литературе остается дискуссионным вопрос о том, применимы ли правила ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный работниками государственных органов или органов местного самоуправления, не являющихся должностными лицами.
Помимо должностных лиц, среди работников государственных органов (органов местного самоуправления) выделяют оперативный и вспомогательный состав. В оперативный состав входят специалисты государственных органов и органов местного самоуправления, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных (юридико-властных) функций, но не имеющие права совершать служебные юридические акты в качестве средства управления людьми. Деятельность служащих, составляющих вспомогательный состав государственных органов, не предполагает совершения действий, не только влекущих юридические последствия, но и вообще влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность направлена на создание необходимых условий для служебной деятельности должностных лиц и оперативного состава (технические секретари, водители и т. д.).
По мнению С.Ю. Рипинского, ответственность государства может наступить как за вред, причиненный непосредственно должностными лицами, так и за вред, причиненный лицами, входящими в оперативный и вспомогательный состав работников соответствующих органов. Как пишет автор, для возникновения ответственности государства не имеет первостепенного значения, какой из работников органа допустил противоправные действия. Определяющим здесь является требование о том, чтобы действия госслужащего были связаны с осуществлением государственным органом административной деятельности.
С данными выводами автора трудно согласиться нельзя. Гражданский кодекс РФ предусматривает ответственность государства за вред, причиненный именно должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления. Поэтому, как мы считаем, статья 1069 ГК РФ не подлежит расширительному толкованию.
Обосновывая свою точку зрения на данную проблему, С.Ю. Рипинский указывает на конкретные случаи, которые могут встречаться в практике. Например, пишет автор, приведенное в исполнение решение о взыскании с юридического лица в бесспорном порядке суммы налога может быть подписано неуполномоченным на это лицом (работником оперативного состава налогового органа). Однако, исследователь при этом не учитывает, что в данном случае о гражданско-правой ответственности государства не может идти речи, поскольку здесь имеет место быть состав преступления, совершенного конкретным субъектом, ответственность за которое наступает по правилам не гражданского, а уголовного законодательства. Статьей 288 Уголовного кодекса РФ установлено, что присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, - наказываются штрафом, либо обязательными работами, либо исправительными работами, либо арестом. Соответственно данное деяние является уголовно наказуемым. Более того, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, помимо прочих, участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения предусматривает и гражданского истца. На основании части 1 статьи 44 УПК РФ гражданским истцом является физическое или юридическое лицо, предъявившее требование о возмещении имущественного вреда, при наличии оснований полагать, что данный вред причинен ему непосредственно преступлением.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрен иной порядок возмещения вреда, причиненного гражданам или юридическим лицам государственными (муниципальными) служащими, не являющимися должностными лицами, но незаконно использовавших полномочия должностных лиц.
Другим примером С.Ю. Рипинский называет нарушение срока антимонопольным органом ходатайства коммерческой организации о приобретении крупного пакета акций, которое может быть вызвано тем, что секретарь (работник вспомогательного состава), приняв необходимые документы, по забывчивости не зарегистрировал их и не передал вовремя для рассмотрения. В этом случае, бездействие антимонопольного органа будет вызвано поведением секретаря, но поскольку оно связано с осуществлением органом его административных функций, ответственность должна наступить по статье 1069 ГК РФ.
Думается, что в приведенном примере наличествует контрдовод выводам самого автора, а именно из указанного примера следует, что в результате ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей одним из работников вспомогательного состава, бездействием признается бездействие не конкретного служащего, а соответствующего органа.
Последнее утверждение указывает на возможность разграничения ответственности публично-правовых образований только за вред, причиненный его органами и за вред, причиненный должностными лицами этих органов.
Правильным здесь представляется вывод, согласно которому, в случае, когда нет нарушений права со стороны должностного лица (или его нельзя выявить), но такое нарушение объективно существует, причинителем вреда автоматически должен признаваться соответствующий орган. При этом никакие другие государственные (муниципальные) служащие, кроме лиц, являющихся должностными, не должны признаваться ответственными за противоправные действия (бездействие), за которые публично-правовые образования могут нести гражданско-правовую ответственность.
В дополнение необходимо отметить, что в соответствии с нормами Арбитражно-процессуального кодекса РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц (ч. 2 ст. 27 АПК РФ). Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании нормативных актов и ненормативных актов, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 АПК РФ).
Таким образом, арбитражный процессуальный закон не предусматривает возможности судебной защиты прав и интересов от неправомерных действий (бездействия) служащих, не являющихся должностными лицами соответствующего органа, чего нельзя сказать о гражданском процессуальном законе, который наряду с решениями и действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, позволяет оспаривать решения и действия (бездействие) государственных и муниципальных служащих (ст. 245 ГПК РФ).
Следует отметить, что если данной нормой законодатель указал на возможность признания решений и действий (бездействия) государственных (муниципальных) служащих, не являющихся должностными лицами, основанием для наступления ответственности публично-правового образования, то здесь, в силу вышеизложенного, хотя данная норма теоретически и может быть реализована в судебный акт о признании решений или действий (бездействия) незаконными, однако такое судебное решение не может иметь практической реализации с позиций норм статей 16 и 1069 ГК РФ, то есть не может быть исполнено, так как законом предусмотрена ответственность публично-правовых образований только за вред, причиненный органами и их должностными лицами, коими являются не все государственные (муниципальные) служащие. Поэтому, при таком положении дел нормы Гражданского процессуального кодекса РФ не согласуются с нормами Гражданского кодекса РФ.
Более того, не может быть применена и гражданско-правовая ответственность самих государственных (муниципальных) служащих, поскольку она не предусмотрена действующим законодательством, за исключением случая, рассмотренного выше, когда требование о возмещении вреда предъявляется в уголовном производстве.
Для исправления ситуации, когда существует дисбаланс норм указанных законов, представляется правильным внесение изменений в нормы ГПК РФ, а именно предлагается исключить из текста статьи 245, части 1 статьи 249, из названия главы 25, из названий статей 254, 255, 257, из частей 1 и 2 статьи 254, из статьи 255, из части 1 статьи 257 и частей 1,2 и 4 статьи 258 Гражданского процессуального кодекса РФ после слов «должностные лица,» в соответствующих падежах, слова «государственные или муниципальные служащие» в соответствующих падежах.
Правоотношения, связанные с ответственностью публично-правовых образований за вред, причиненный принятием противоправного акта «не отличаются от общих отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, в том, что касается субъекта и объекта ответственности, содержания прав и обязанностей сторон. Подобное положение связано с тем, что в нормах статей 16, 1069 ГК не выделены какие-либо их особенности, существует лишь особое указание, что и на деятельность по изданию властных актов распространяются правила приведенных норм».
От иной деятельности принятие властного акта отличается рядом признаков, к которым следует отнести следующие. Во-первых, всем актам присущи такие признаки, как официальность, односторонность, формальность, властный характер. На вопрос, какие именно акты распространяют свое действие указанные нормы ГК РФ, в научной литературе нет однозначного ответа. По словам А. П. Сергеева, актом, не соответствующим закону или иному правовому акту государственного органа либо органа местного самоуправления, должен считаться только ненормативный акт, принимаемый соответствующим органом в установленном порядке. К. Б. Ярошенко высказывает мнение, согласно которому, выделяя среди действий органов публичной власти и должностных лиц издание актов, законодатель имеет в виду издание нормативных актов. Однако, буквальное толкование данных норм закона, приводит к выводу о том, что актом, не соответствующим закону или иному правовому акту государственного органа либо органа местного самоуправления, является любой властный акт, издаваемый органами государственной власти или органами местного самоуправления.
В науке остается дискуссионным вопрос о необходимости предварительного признания акта государственного или муниципального органа недействительным для последующего возмещения вреда.
К. Б. Ярошенко указывает на то, что для возложения имущественной ответственности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. Причем признание недействительным ненормативного акта и возмещение причиненного вреда производится в одном процессе, а признание недействительным нормативного акта и возмещение причиненного вреда происходит, как правило, в разных процессах. Думается, что данная позиция недостаточно аргументирована, поскольку ее реализация ведет к смешиванию способов защиты гражданских прав. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является самостоятельным способом защиты гражданских прав и может применяться как отдельно, так и вместе с другими способами защиты, установленными статьей 12 ГК РФ, либо иными способами, предусмотренными законом.
Следует согласиться с мнением А. Л. Маковского, согласно которому и тот и другой способ защиты устанавливают возможность судебного контроля за законностью деятельности органов власти, но формы этого контроля и его назначение различны. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления А. Л. Маковский называет прямым контролем, возмещение вреда (убытков), причиненного в результате властной деятельности, - косвенным контролем. Нельзя так же забывать и о полномочиях суда, установленных частью 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Таким образом, установив в процессе, что имеют место быть условия для возмещения вреда, причиненного актом, суд должен удовлетворить требование о его возмещении независимо от того, признан акт недействительным или нет.
В судебной практике имеются случаи, когда признание акта недействительным не влечет в последующем наступления ответственности публично-правового образования в виде обязанности возместить убытки, хотя такие требования заявляются.
Например, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ рассмотрены ряд дел по протестам заместителя Председателя ВАС РФ и заместителя Генерального прокурора РФ на судебные акты нижестоящих арбитражных судов Западно-Сибирского округа. Суть данных дел состояла в том, что Алтайским Краевым Законодательным Собранием был принят Закон Алтайского края о целевом сборе на строительство мостового перехода через реку Обь. Указанным нормативным актом для хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, являющихся плательщиками налога на прибыль, а также предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, в том числе реализующих горюче-смазочные материалы, установлен сбор в размере 10 процентов от цены каждого реализованного литра нефтепродуктов без налога на добавленную стоимость и специального налога с отнесением этого сбора на стоимость отпускаемых потребителям горюче-смазочных материалов. Решением Алтайского краевого суда указанный закон признан недействительным, как принятый с превышением полномочий законодательного органа данного субъекта Российской Федерации, что в последствии привело к подаче субъектами предпринимательской деятельности ряда исков о возврате из краевого бюджета денежных средств, уплаченных в качестве целевого сбора на строительство мостового перехода.
Удовлетворяя исковые требования, суды указывали на то, что нарушенные права и интересы подлежат восстановлению на основании статьи 13 Гражданского кодекса РФ, кроме того, был сделан вывод о том, что для восстановления либо защиты нарушенных гражданских прав в виде возврата ранее уплаченных сумм налогов, сборов достаточно лишь признания нормативного акта недействительным.
Отменяя данные судебные акты, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ признал такой вывод судов ошибочным. В то же время Президиум ВАС РФ в своих постановлениях сослался на статьи 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ и указал на то, что необходимым условием ответственности государственного органа в результате издания не соответствующего закону акта является наличие причинной связи между недействительностью данного акта и убытками.
Поэтому, делает вывод Президиум ВАС РФ, при решении вопроса о возврате ранее перечисленных сумм сбора существенное значение имеют установленный указанным актом механизм взимания сбора и его правовая природа.
Из материалов дел следует, что сумма сбора не включалась в оборот реализации хозяйствующих субъектов и не влияла на финансовые результаты их деятельности. Она лишь увеличивала отпускную стоимость нефтепродуктов, в связи с эти плательщиками сбора являлись покупатели, а не предприятия их реализующие. Таким образом, с теоретической точки зрения предварительное признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным для удовлетворения требований о возмещении публично-правовым образованием вреда не требуется.
Вместе, с тем предварительное признание властного акта недействительным как несоответствующего закону или иному правовому акту доказывает одно из условий наступления ответственности, а именно, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является доказательством противоправности причинения вреда.
Однако противоправность может устанавливаться и в процессе о возмещении вреда без предварительного признания акта недействительным.
Можно сделать следующие выводы:
1. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный деятельностью их органов, носит специальный характер.
2. Кто бы ни причинял вреда гражданам и юридическим лицам, ответчиками по таким делам должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
3. Применять на практике нормы об ответственности публично-правовых образований (ст. ст. 16, 1069 ГК РФ) допускается лишь в случае, если вред, причиненный гражданину или юридическому лицу, наступил в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов в рамках публичных полномочий. Соответственно, данные нормы не применяются в случаях, когда вред причинен, хотя и государственными юридическими лицами, но не наделенными публичными полномочиями, присущими органам власти, либо в случае реализации своей собственной правосубъектности. Данные нормы не применяются также в случаях, когда вред причинен государственными (муниципальными) служащими, которые не являются должностными лицами, за исключением случаев, когда соответствующее требование о возмещении такого вреда предъявлено публично-правовому образованию с указанием на незаконность действий (бездействия) самого государственного (муниципального) органа, в котором работает служащий.
Автор: Мариян В. Г.