Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам созданных ими юридических лиц
Осуществление хозяйственной деятельности на основе материальной базы, не являющейся собственностью юридических лиц, приводит к необходимости создать юридическую конструкцию, которая позволила бы защитить интересы потенциальных кредиторов указанных лиц. В этой связи Гражданский кодекс РФ предусматривает субсидиарную ответственность собственника имущества (соответствующее публично-правовое образование) по долгам созданных им лиц.
В настоящий период времени проблема ответственности публично-правовых образований по долгам созданных ими учреждений наращивает свою актуальность, поскольку не получила в необходимом объеме разрешения в науке, законодательстве и судебной практике.
На современном этапе развития теории и практики по рассматриваемой проблеме наметились ряд сложных вопросов, на которые мы последовательно попытаемся ответить в настоящем исследовании.
Ответственность публично-правовых образований по долгам созданных ими юридических лиц в отечественной практике не всегда имела место быть в таком виде, в котором она существует сегодня. В дореволюционной России за деятельность казенных заводов, которые работали на коммерческой основе, наличествовала дополнительная ответственность казны. Экономическая реформа периода НЭПа ввела начала хозяйственного расчета и возродила товарное хозяйство, что обусловило утверждение принципа безответственности казны за долги хозрасчетных предприятий и их объединений. Вовлечение в товарный оборот хозрасчетных предприятий «экономически исключало возможность возложения ответственности за весь риск их хозяйственной деятельности на советское государство в целом». Вместе с тем, Декрет о государственных трестах от 10. 04. 1923 года как изъятие из общего принципа предусматривал возможность покрытия долгов треста по специальному решению соответствующих регулирующих органов. Положение о промышленных трестах от 29. 06. 1927 года уменьшило степень ответственности государства, поскольку предполагало лишь возможность пополнения капитала треста за счет государственной казны (ст. 56).
С. Н. Братусь писал, что «принятие государством на себя в исключительных случаях ответственности за долги хозрасчетного предприятия отнюдь не означает возможности обращения взыскания кредитором на объекты права государственной собственности в виде зданий, сооружений, запасов продовольствия, товаров. Требования кредитора могут быть обращены только к казне, к государственному бюджету, что практически означает списание тех или иных сумм с централизованного счета Министерства финансов как органа, действующего от имени казны».
А. В. Венедиктов отсутствие ответственности государства за долги хозрасчетных юридических лиц противопоставлял дополнительной ответственности за долги бюджетных юридических лиц. С такого рода противопоставлением не был согласен С. Н. Братусь, по мнению которого предусмотренный процессуальным законодательством того времени порядок удовлетворения требований по исполнительным листам, предъявленным кредиторами к бюджетным учреждениям, не давал оснований для утверждений о дополнительной (субсидиарной) ответственности государства по долгам бюджетных учреждений. С. Н. Братусь полагал, что с взглядом А. В. Бенедиктова можно было бы согласиться лишь в том случае, если бы субсидиарно по обязательствам учреждения отвечала казна, т. е. государство, за счет тех его бюджетных ресурсов, которые еще не перешли в распоряжение отдельных госорганов (например, за счет резервного фонда).
С. Н. Братусь писал, что «если задолженность учреждения его кредитору не покрыта, то она погашается не государством как таковым, а самим же должником-учреждением после того, как при очередном открытии кредитов на его текущий счет будут перечислены причитающиеся ему средства Взыскание по исполнительным документам с бюджетных учреждений за счет специальных и иных внебюджетных средств, независимо от суммы взыскания, производится в общем порядке. Свои требования, вытекающие из обязательств учреждения, кредиторы предъявляют к оплате самому учреждению, а не к казне. Тот факт, что оплата требования на сумму, превышающую определенный, установленный законом лимит, осуществляется под контролем Министерства финансов, не устраняет самостоятельной ответственности учреждения: оплата требования и в этом случае производится за счет средств, предоставленных по смете учреждению».
Создавались в то время и предприятия, содержавшиеся отчасти за счет бюджета, а от части - за счет собственных оборотов и капиталов (предприятия на сальдо-бюджете). Как правило, для осуществления самостоятельной деятельности на базе различного рода учреждений и предприятий создавались «подсобные предприятия».
Юридическое положение подобных предприятий, по словам А. В. Бенедиктова, было очень неопределенным: «занятые случайными операциями и лишенные опытных руководителей и необходимых средств», они в большинстве «оказались явно нежизнеспособными и причинили значительный вред как учреждениям, их организовавшим, так и свои контрагентам», поскольку «отсутствие кредитов у учредителя и невозможность принудительного взыскания по обязательствам госбюджетного учреждения лишали реального значения дополнительную ответственность казны перед кредиторами подсобных предприятий». Ученые 60-х - 70-х годов, основываясь на статье 33 ГК РСФСР 1964 г. , утверждали, что учреждение во всех случаях, даже тогда, когда ему выделяются дополнительные средства из бюджета на покрытие задолженности, является самостоятельным субъектом ответственности. Субсидиарная ответственность казны по обязательствам учреждения при нехватке у последнего денежных средств для самостоятельного погашения обязательств отрицалась. Государство не отвечало по обязательствам государственных организаций, являющихся юридическими лицами, а эти организации не отвечали по обязательствам государства. При плановой системе «решают одни, а отвечают другие». При этом, замечает А. В. Дозорцев, имущественная ответственность госбюджетных организаций была ограниченной - отвечали они по своим долгам только в пределах той части сметы, к которой относится соответствующее обязательство (ч. 3 ст. 13 Основ 1961 г. , ч. 2 ст. 33 ГК РСФСР, ч. 2. ст. 410 ГПК РСФСР). Вопрос о том, за счет ли всей сметы или только той статьи, к которой относится задолженность, покрывается последняя, законодательством урегулирован не был.
Положения, согласно которым учреждение отвечает по своим обязательства находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет соответствующее публично-правовое образование - собственник имущества, появились только в новом Гражданском кодексе РФ (ст. 120). При этом современное гражданское законодательство обошло стороной вопрос о том, какие именно денежные средства, находящиеся в распоряжении учреждения, направляются на погашение задолженности перед контрагентами: выделенных собственником по смете для обеспечения выполнения учреждением своих функций, или (и) доходах, полученных учреждением от деятельности, разрешенной учредительными документами. Представляется, что поставленный вопрос имеет немалое теоретическое и практическое значение.
Другой немаловажной проблемой является вопрос о составе имущества, которое может быть направлено на погашение долгов учреждения, в части возможности наложения взыскания на имущество, приобретенное учреждением на доходы от разрешенной собственником деятельности.
В действующем законодательстве не определен вопрос о том, как определять «недостаточность» средств бюджета и в каком порядке обращать взыскание на иное имущество казны. Законодательство обошло вниманием и вопрос о том, как определять «недостаточность» средств бюджета и в каком порядке обращать взыскание на иное имущество казны при реализации механизма субсидиарной ответственности.
В соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Данное положение дословно повторено в пункте 2 статьи 9 Федерального закона от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях». Таким образом, законодательство содержит условие о возможности наложения взыскания на денежные средства.
В научной литературе существует мнение, согласно которому «полученное за счет самостоятельных доходов имущество становится забронированным от взыскания кредиторов, с чем по существу вряд ли можно согласиться. К сожалению, не вполне четкая формулировка п. 2 ст. 298 ГК РФ дает основания и для такого подхода. При его принятии учреждения получают весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного ими имущества, а субсидиарная ответственность их учредителей-собственников существенно расширяется. Такое положение можно было бы признать достаточно выгодным как для самих учреждений, так и для их кредиторов, если бы в роли учредителей в подавляющем большинстве случаев не выступали публичные собственники с бюджетными средствами как основным объектом возможного взыскания. Это положение также заставляет усомниться в обоснованности такого подхода». Из сказанного автор делает следующий вывод: «В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения, только на его денежные средства. Объектом взыскания кредиторов учреждения может быть любое имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное, прежде всего для этих целей на отдельном балансе».
М. И. Брагинский и К. Б. Ярошенко также высказали мнение о том, что дополнительным по отношению к денежным средствам объектом взыскания должны быть и «доходы от различной деятельности учреждений, а также приобретенное за счет этих доходов имущество».
Подвергая сомнению позицию Е. А. Суханова, А. И. Карномазов указывает на несоответствие ее пункту 2 статьи 120 ГК РФ, согласно которому учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Кроме этого, пишет автор, «вызывает возражения подобная аргументация. Во-первых, «публичные собственники с бюджетными средствами» являются равноправными участниками гражданского оборота Во-вторых, «весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного ими имущества» учреждения, учитывая их специально-целевую правоспособность, приобретают по воле учредителя-собственника, а не «по воле закона» Поэтому вопрос о допустимости собственной хозяйственной деятельности и возможные в связи с эти для самого учредителя риски находятся под его полным контролем. В третьих, на отдельном балансе имущество, полученное от такой деятельности, обособляется не для целей взыскания, т. е. в интересах кредиторов (негативных интересов учреждения), а прежде всего для обеспечения позитивных интересов самого учреждения. В конце концов, распорядиться эти имуществом учреждение может не как заблагорассудится, а лишь в соответствии с теми целями, ради которых учреждение и было создано учредителем-собственником».
В судебной практике Высшего Арбитражного Суда РФ также существует тенденция к расширительному толкованию норм ГК РФ по рассматриваемому вопросу.
Так, в Постановлении от 26 сентября 2000 года № 4013/00 указывается на то, что «при недостаточности денежных средств собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам своего учреждения. В случае недостаточности у должника денежных средств и другого имущества, приобретенных от коммерческой деятельности, требование может быть предъявлено к субсидиарному должнику».
Ранее позиция ВАС РФ, закрепленная в информационном письме Президиума от 14. 07. 1999 г. № 45, не содержала конкретики по вопросу возможности наложения взыскания на имущество, приобретенное учреждением за счет средств от разрешенной деятельности, приносящей доходы. Как указывает Президиум ВАС в соответствии со статьей 120 ГК РФ в случае недостаточности денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете.
Действующее специальное законодательство также может привести к выводу о возможности наложения взыскания не только на денежные средства, но и на иное имущество, приобретенное за счет средств от разрешенной деятельности, приносящей доходы.
В частности, пункт 9 статьи 39 Закона об образовании говорит о том, что образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью.
Статья 58 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» гласит: «В случае отсутствия у должника-организации денежных средств, достаточных для погашения задолженности, взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее ему на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (за исключением имущества, изъятого из оборота, либо ограничиваемого в обороте), независимо от того, где и в чьем фактическом пользовании оно находится».
Необходимо отметить, что указанные нормы законов входят в противоречие с пунктом 2 статьи 120 ГК РФ, который ограничивает ответственность учреждения «находящимися в его распоряжении денежными средствами», а также с пунктом 1 статьи 56 ГК РФ, устанавливающим, что «юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом». Однако также нельзя не допускать, что развитие научной мысли по данной проблематике и соответствующая практика применения обозначенных норм может повлечь необходимость внесения изменений в ГК РФ.
Намного сложнее обстоит ситуация с вопросом о составе денежных средств, на которые может быть обращено взыскание по долгам учреждения.
Н. А. Каширская полагает, что «субсидиарную ответственность по долгам учреждения учредитель несет только в случае недостаточности у учреждения денежных средств, как поступающих из бюджета, так и доходов, полученных им от предпринимательской деятельности».
Е. А. Суханов высказывает мнение, что объект взыскания зависит от вида задолженности учреждения. Ссылаясь на сложившуюся практику толкования пункта 2 статьи 298 ГК РФ, он считает, что объектом взыскания кредиторов по обязательствам, которые должны были финансироваться бюджетом, могут быть лишь денежные средства («доходы»), полученные учреждением от разрешенной ему предпринимательской деятельности, а по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности, удовлетворению требований кредиторов служит имущество, находящееся на праве самостоятельного распоряжения. А. И. Карномазов считает, что «поскольку законодатель в п. 2 ст. 120 ГК говорит не о денежных средствах учреждения вообще, а о денежных средствах, находящихся «в его распоряжении», то и ответственность учреждения по своим обязательствам ограничена лишь теми денежными средствами, которые поступили к нему «не от учредителя». Остальное имущество от взысканий заблокировано Таким образом, ни на натуральное имущество, будь оно на праве оперативного управления или на праве самостоятельного распоряжения, ни на денежные средства, выделенные учреждению по смете собственником, взыскание по долгам учреждения обращено быть не может».
Думается, что такое узкое толкование пункта 2 статьи 120 ГК РФ в корне необоснованно. Учреждение создается собственником для осуществления определенных функций, для реализации которых оно вправе использовать выделяемые собственником денежные средства в «потребительских» целях. Смоделировав простую ситуацию, при которой образовательное учреждение на основе договора приобретает товар у третьих лиц для нужд учреждения и не выполняет принятые на себя обязательства по оплате товара, приобретение которого профинансировано соответствующим учредителем-собственником, а денежные средства не израсходованы «нецелевым способом» и находятся на соответствующем счете, можно прийти к выводу, что оснований привлечения собственника к субсидиарной ответственности быть не может, поскольку требования кредиторов могут быть удовлетворены за счет именно данных денежных средств, так как основным условием наступления субсидиарной ответственности принято считать недостаточность средств у основного должника. Конечно, кредитор может и не знать о наличии данных денежных средств у учреждения и, получив отказ в удовлетворении требования или не получив от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, предъявит соответствующий иск в суд к субсидиарному ответчику, однако при разрешении дела судом по существу данное обстоятельство наверняка станет известным, поскольку по правилам пункта 3 статьи 399 ГК РФ в процессе примут участие как субсидиарный, так и основной должники (следует оговориться, что за рамками смоделированного примера намеренно оставлен вопрос о штрафных санкциях за нарушение обязательств учреждения).
Приоритет охраны прав бюджета проявляется и в судебной практике. Дела по такой категории связаны с вопросом о природе рассмотренного выше права самостоятельного распоряжения доходами, полученными от самостоятельной деятельности. Главным здесь является оценка судами наличия оснований для привлечения публичных собственников к субсидиарной ответственности по долгам созданного им учреждения при осуществлении последним самостоятельной прибыльной деятельности. При этом ВАС РФ занимает правовую позицию, согласно которой у учреждения могли быть денежные средства, полученные от предпринимательской деятельности, которые оно могло направить на погашение долга. Таким образом, представляется более убедительной точка зрения, высказанная НА. Каширской, согласно которой учреждение отвечает всеми денежными средствами, как поступающими от учредителя, так и от разрешенной собственником деятельности, приносящей доходы.
В настоящее время все чаще возникают идеи о лимитировании государственных расходов. Статья 226 Бюджетного кодекса РФ предусматривает процедуру подтверждения денежных обязательств. Это означает, что получатели бюджетных средств имеют право вступать в обязательства лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетного финансирования.
В советский период такую идею высказал А. В. Венедиктов, который предлагал установить, что «бюджетные госорганы не вправе заключать тех сделок, на которые им не отпущено ассигнований по смете и для осуществления которых они не располагают также и специальными или иными внебюджетными средствами».
Аналогичные выводы, только на базе современного законодательства, делают современные исследователи. Например, по мнению С. Алехиной, в силу того, что «свои права по владению, пользованию и распоряжению учреждение осуществляет в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества любая сделка, совершаемая учреждением, должна быть профинансирована собственником».
В данном случае отчетливо усматривается желание государства нормализовать функционирование своей системы и, конечно, застраховаться от возможных взысканий со стороны третьих лиц по обязательствам созданных учреждений.
В связи с эти, интересен вопрос о том, является ли сделка, заключенная учреждением, ничтожной в силу статьи 168 Гражданского кодекса РФ, если по ней не принималось решение о ее санкционировании в соответствии с главой 24 Бюджетного кодекса РФ. Здесь необходимо дать отрицательный ответ, поскольку, как нам представляется, недействительность сделок не может устанавливаться бюджетным законодательством, иное означало бы уход государства от субсидиарной ответственности.
Более того, регулирование нормами бюджетного законодательства отношений, связанных с привлечением государства к гражданско-правовой ответственности, недопустимо в силу пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.
Вместе с тем, Федеральный закон от 23. 12. 2003 года № 186-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2004 год» в статье 136 установил, что договор (часть договора, устанавливающая повышенные обязательства федерального бюджета), заключенный федеральным учреждением или федеральным государственным органом за пределами утвержденных им лимитов бюджетных обязательств может быть признан судом недействительным по иску вышестоящей организации или органа федерального казначейства.
Более того, указанной статьей закона субъектам Российской Федерации рекомендовано принять аналогичные решения в отношении договоров с организациями и учреждениями, финансируемыми за счет средств их бюджетов.
Сторонники административного подхода по изложенной проблеме указывают на то, что «в ситуации, когда на счете по учету расходов бюджета находятся средства, «зарезервированные» за получателями средств федерального бюджета на основании закона о бюджете на соответствующий год, а в роли банка выступает федеральное казначейство, гражданско-правовые нормы действовать не могут, так как правоотношения по доведению бюджетных ассигнований по своей сути являются публичными». Однако, положения бюджетного законодательства применимы только при исполнении бюджета, однако судебные акты в данном случае должны основываться на нормах гражданско-правовых.
Другим видом субсидиарной ответственности публично-правовых образований за долги, созданных ими юридических лиц является дополнительная ответственность за созданные казенные предприятия.
Пунктом 5 статьи 115 Гражданского кодекса РФ установлено, что собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.
Относительно механизма реализации субсидиарной ответственности публично-правовых образований по долгам, созданных ими казенных предприятий в юридической литературе существует несколько точек зрения. Одной из них является мнение, согласно которому дополнительная ответственность Российской Федерации (субъектов РФ и муниципальных образований - прим. автора) может наступить только в случае банкротства казенного предприятия, так как выяснить реальную достаточность или недостаточность имущества для удовлетворения требований кредиторов можно только в результате его распродажи. Интересную позицию занимает А. Гринкевич, который полагает, что установление ответственности казны по обязательствам казенных предприятий при недостаточности у последних денежных средств более отвечало бы потребностям гражданского оборота.
Вместе с тем, в соответствии с вышеуказанной нормой закона субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам казенных предприятий возможна лишь при недостаточности имущества предприятия для удовлетворения требований кредиторов. Данное обстоятельство указывает на невозможность возбуждения в отношении казенного предприятия дела о несостоятельности, поскольку банкротство здесь не имеет практического смысла, так как имущество принадлежит собственнику, который несет дополнительную ответственность по обязательствам организации. Как отмечается в литературе, банкротом должен признаваться именно он (собственник - прим. авт. ). Кроме того, пункт 1 статьи 65 ГК РФ не предусматривает возможность признать казенное предприятие банкротом. Вместе с тем, остается открытым вопрос о том, как может быть продолжена деятельность казенного предприятия при обращении взыскания на имущество, ведь Гражданский кодекс РФ не предусматривает «иммунитета» даже в отношении какой-либо части имущества. Думается, поставленный вопрос требует отдельного комплексного исследования за рамками настоящей работы.
На основе проведенного анализа по проблеме субсидиарной ответственности публично-правовых образований, необходимо сделать следующие выводы.
В настоящее время назрела необходимость создания такого режима деятельности, создаваемых публично-правовыми образованиями юридических лиц, при котором права и интересы как кредиторов, так и самих юридических лиц-несобственников были бы в наибольшей степени защищены.
Регулирование нормами бюджетного законодательства отношений, связанных с привлечением публично-правовых образований к гражданско-правовой ответственности, недопустимо в силу пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.
Для установления баланса прав и интересов как самих собственников и созданных ими учреждений, так и кредиторов соответствующего юридического лица, требуется создать мотивацию к неукоснительному исполнению принятых на себя учреждениями обязательств. С этой целью необходимо законодательно расширить состав имущества, на которое может быть наложено взыскание кредиторами данных юридических лиц за ненадлежащее исполнение обязательств, путем включения в состав имущества, приобретенного учреждением за счет средств от разрешенной собственником доходной деятельности и распространить данное условие только на те учреждения, которые полностью финансируются собственником.
Кроме того, законодательного уточнения требует и состав денежных средств, за счет которых могут быть удовлетворены требования кредиторов. В связи с чем, предлагается следующая редакция пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ:
«2. Учреждение, полностью финансируемое собственником, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, выделяемыми собственником или полученными от разрешенной учредительными документами деятельности учреждения, приносящей доходы, а также всем принадлежащим учреждению имуществом, приобретенным на денежные средства от указанной деятельности.
Учреждение, частично финансируемое собственником, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, выделяемыми собственником или полученными в результате разрешенной учредительными документами деятельности учреждения, приносящей доходы.
Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, полностью финансируемого собственником, при недостаточности денежных средств, выделяемых собственником или полученных от разрешенной учредительными документами деятельности учреждения, приносящей доходы, а также имущества, приобретенного учреждением на денежные средства от указанной деятельности.
Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, частично финансируемого собственником, при недостаточности денежных средств, выделяемых собственником или полученных от разрешенной учредительными документами деятельности учреждения, приносящей доходы».
Государство само, через соответствующие нормативно-правовые акты определяет объем своей гражданской правоспособности, свой имущественный статус, а значит и пределы своей ответственности. Поэтому законы и другие нормативно-правовые акты, направленные на регулирование данных вопросов должны поддерживать баланс публичных и частных интересов, а также обеспечивать должную защиту контрагентов государства. Повышение уровня экономического развития страны и построение правового государства невозможно без соблюдения обозначенных условий.
Автор: Мариян В. Г.