26.11.2012 6670

Сравнительная характеристика конституционно-правового механизма формирования и реализации государственных интересов

 

В западной и отечественной литературе обращалось внимание на размытость и нефункциональность понятия «государственные (национальные) интересы». С такой точкой зрения можно согласиться, если государственные интересы рассматривать лишь под углом зрения осознания потребностей общественного развития, поскольку остается неясным, кто и в каких юридически значимых формах формулирует эти потребности и переводит их в плоскость практического решения.

Возникновение государства как определенной социальной субстанции, способной формировать общеобязательные нормы поведения и добиваться их реализации, обеспечивая упорядоченность общественных отношений, является логическим звеном процесса создания людьми биологически не заданного механизма существования, обладающего приспособительно-адаптационными и преобразовательными свойствами. Этот механизм можно рассматривать как диалектику соотношения содержания и формы: право выступает как содержательная характеристика нормированности поведения людей и упорядочения социальных отношений между ними, государство - как организационная форма реализации этой нормированности, обеспечения государственно-правового порядка.

В обеспечении государственно-правового порядка и заключается процесс функционирования государства как динамический, деятельностно - содержательный аспект проявления его сущности. Прав B.C. Нерсесянц, подчеркивая, что «государство - это не организация для решения экономических, культурных, экологических и иных сходных задач», а институт, обеспечивающий «надлежащий государственно-правовой порядок их решения». Как только государство перестает обеспечивать государственно-правовой порядок жизнедеятельности общества начинается процесс распада государственности, который может приобретать совершенно различные формы внешнего выражения: стагнация национальной экономики и ее возрастающая зависимость от международной экономической конъюнктуры; деформация единого экономического и правового пространства; кризис систем социальной защиты населения и здравоохранения и как следствие этого расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, рост безработицы, резкое сокращение рождаемости и средней продолжительности жизни в стране, деформация демографического и социального состава общества, подрыв трудовых ресурсов как основы развития производства; неспособность защитить общество от чуждой идеологической экспансии и как следствие этого деформация национальных духовных ценностей и т.д., и т.п.

Вот почему, говоря о сущности государства, мы имеем ввиду некое интегральное единство всех его закономерно связанных элементов, согласованное функционирование которых обеспечивает решение «общих дел» и сохранение государственности данного общества, включая его территориальную целостность, политическую и экономическую независимость, уровень жизни населения и т.д. Говоря о государстве как явлении, мы имеем ввиду то, как эти элементы проявляют себя вовне, какие формы, методы и средства используют для того, чтобы сохранить государственность: достижение консенсуса разнонаправленных государственных, корпоративных и личных интересов либо вооруженная конфронтация; жесткое подавление идеологического плюрализма либо реальная многопартийность и реальная свобода слова; административно-командная организация экономики или ее многоукладность, подкрепленная соответствующей государственной налоговой, таможенной, бюджетной политикой.

Конкретное государство существует в окружении других государств, национальные интересы которых ориентированы на сохранение собственной государственности, причем нередко за счет политического, экономического, идеологического, военного подчинения других национально-государственных образований вплоть до полной утраты ими своего суверенитета.

Поэтому процессы сохранения и упрочения национальной государственности и ее институтов, а следовательно, и государственный интерес, не ограничивается внутригосударственной сферой и поддержанием государственно-правового порядка. Они ориентированы на все геополитическое мировое пространство или его региональные сегменты с тем, чтобы обеспечить функционирование каждого государства как самостоятельного центра многополярного мира, находящегося с другими аналогичными центрами в равноправных и взаимовыгодных отношениях. В силу этого устойчивость, стабильность, сохранение и развитие национальной государственности связаны с поддержанием не только государственно-правового порядка жизнедеятельности общества, но и мирового правопорядка жизнедеятельности мирового сообщества.

Нетрудно заметить, что обеспечение государственных интересов связано с функционированием системы публичной политической власти.

В современном государствоведении понимание феномена власти обусловлено разными концептуальными подходами. Согласно западной традиции первичным видом власти является власть индивидуальная, как производная от естественного права на свободу действия, распоряжения собой, вещами, всем, что доступно. Поэтому распространенными моделями власти являются межперсоналъные конструкции, отношения между двумя и большим числом субъектов. Согласно позитивистскому подходу основу определения власти составляет признание асимметричности отношений между субъектами, существующая в связи с этим возможность одного субъекта влиять или воздействовать на другого субъекта. Власть интерпретируется и как способность или менять отношения людей, или сохранять их, как способность добиваться цели. Весьма показательно в этой связи замечание классика американской политико-правовой мысли Г. Лассуэла о том, что власть начинается там, где информация, рекомендация, решение реализуются, переходя в достижение цели. Известно и ставшее классическим определение власти М. Вебером, рассматривающим ее как «возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению». Английский социолог Э. Гидденс определяет власть как «способность вмешиваться в данный ряд событий так, чтобы некоторым образом изменять их». Такого подхода придерживаются сторонники и так называемой «силовой модели», возникшей в рамках англоамериканской школы «политического реализма». С точки зрения такого подхода и во внутренней (Д. Кэтлин), и в международной (Г. Моргентау) политике власть выступает как силовое воздействие политического субъекта, контролирующего определённые ресурсы и при необходимости использующего даже прямое насилие.

С точки зрения нашего исследования наибольший интерес представляет точка зрения Т. Парсонса, который рассматривает власть как позитивную социальную способность к достижению общественных целей. При этом американский социолог исходит из того, что власть рассеяна в пределах всего общества, а не сконцентрирована в руках правящей элиты. Т. Парсонс считает, что в обществе существует некоторый ограниченный потенциал власти, и поэтому любое увеличение власти одной социальной группы неизбежно влечет за собой уменьшение властных полномочий у другой группы.

Привлекательность этой трактовки политической власти (а государственная власть всегда власть политическая) с точки зрения характеристики механизма обеспечения государственных интересов обусловлена тем, что концептуально она фактически исходит из ставших классическими в правоведении идей о единстве и разделении власти в государстве. Не углубляясь в рассмотрение истоков возникновения соответствующих теорий, отметим, что «учение о разделении государственной власти так же старо, как и сами государство и право». Еще Аристотель выдвигал идею о том, что власть может быть разделена между институтами, которые представляли бы соответственно одного, немногих, большинство, ограничивая друг друга в гармонично сбалансированной политике. Уже в древней Греции существовало ограничение власти малоазиатских королей властью геронтов; в Спарте существовала герусия и народное собрание; в Риме существовал не только царь, но и сенат и народное собрание - агора (comitia curiata, а позже и comita centuriata). Неслучайно поэтому B.C. Нерсесянц делает вывод о том, что «дифференциация целостной государственной жизни имела место уже в древнем мире и античная мысль отразила этот факт. Однако, ввиду отсутствия в древности абстракции политического государства, отсутствовала также и абстракция власти политической, о разделении которой, по существу, и идет речь в Новое время».

Такая «абстракция власти политической» связана с возникновением политико-правовых теорий, отражавших политические реалии - борьбу крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Теоретически оформившаяся в период начавшейся борьбы с абсолютизмом и направленная прежде, всего против произвола королевской власти абсолютистского государства, концепция разделения властей Локка стала в XVII-XIX вв. лозунгом либеральной политикоправовой мысли. Разделение единой государственной власти между несколькими специальными властями имело своей целью установить иерархию властей, т.е. не только выполнить чисто техническую задачу оптимального разделения труда, разделения различных государственных функций между властями, но и облечь каждую власть определенной степенью политической независимости, контрольной мощи и государственного авторитета.

По мнению В.Е. Чиркина у Локка и Монтескье речь шла об организационно-правовой концепции разделения властей, отвергавшейся французским мыслителем Ж. Ж. Руссо с социологических позиций. С такой трактовкой трудно согласиться безоговорочно. Дело в том, что центральной идеей концепций Д. Локка и особенно Ш. Монтескье была гарантия безопасности граждан от произвола и злоупотребления властью и защита политической свободы в государстве. Право у Монтескье выступало в качестве подлинного регулятора отношений между обществом и государством. Монтескье, подобно Локку, видел в разделении властей «единственную гарантию правового строя в конституционном государстве».

Однако, в отличие от Локка, который разделение властей трактовал как их сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, Монтескье подчеркивал необходимость полного равноправия, независимости и даже обособления властей, что, однако, не означало их неограниченности. По Монтескье, ни одна власть не должна была вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них, защищая себя от возможного вторжения, могла контролировать и сдерживать другую власть, предотвращая превышения полномочий, злоупотребления и деспотизм. Государство, где гарантированы свобода и безопасность граждан, полагал Монтескье, это государство с разделением государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и ее распределением между различными органами и должностными лицами, принадлежащим ко всем социальным слоям и сословиям.

Как известно, политическим идеалом Монтескье была английская конституция, которая «благодаря разумному равновесию сил и разделению властей не давала монархии выродиться в деспотическую тиранию». Однако, не сами по себе конституционные идеи, а их практическое воплощение обеспечивало в Англии свободу, которая «находит себе значительную опору в разделении власти; разделите власть, и хорошо составленная конституция редко будет грешить против своих устоев и скоро исправлять свои погрешности».

Руссо утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для больших государств он допускал и существование представительных органов). Впрочем, детально вопрос о системе органов государства, о размежевании их компетенции Руссо не анализировал. Однако, если и говорить об организационно-правовом принципе в подходе к разделению властей, то скорее всего именно Руссо был его сторонником, поскольку основу государственной власти он видит в суверенитете народа, рассматривая законодательную, исполнительную и судебную власти лишь особыми проявлениями единой верховной власти.

Несмотря на то, что по распространенному в государствоведении мнению о том, что именно у «Локка черпали последующие писатели идею о пределах государственной власти, о праве на сопротивление в случае правительственного гнета и нарушения естественных прав, от Локка они брали учение об ограниченной монархии и о разделении властей как гарантии свободы», идеи Руссо также не были забыты. Более того, с течением времени в литературе и на практике произошло смешение концепций Локка, Монтескье и Руссо и ряда других мыслителей в общую идею конституционализма о необходимости как единства власти, так и ее разделении, однако трактуется эта идея, особенно в части единства власти, по разному.

Идея единства власти находит свое выражение в трех различных аспектах:

- социальное единство власти, что должно проистекать из единства природы господствующих в обществе социальных групп;

- единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом как условия предотвращения анархии и распада;

- организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.

Социальное единство государственной власти как отражение единства природы господствующих в обществе социальных групп провозглашалось в Конституции СССР и конституциях союзных республик, в конституциях государств «социалистического лагеря», олицетворяющих ее с принадлежностью политической власти трудящимся. Считалось, что эксплуататорские классы и элементы в ходе социалистического строительства ликвидированы, власть принадлежит всему народу, за исключением «антиобщественных элементов». Но реального единства природы господствующих в обществе социальных групп в социалистических странах достигнуто не было: фактическая власть находилась в руках партийно-государственной номенклатуры, занимавшей привилегированное положение в обществе. Сохранялись и классовые противоречия, что показали дальнейшие события (в частности, политические забастовки рабочих в Польше, демонстрации в СССР, вооруженные формы борьбы в некоторых странах, в частности в Румынии).

В странах социалистической или просоциалистической ориентации социальное единство власти получало обычно более широкую трактовку. Конституции устанавливали, что власть принадлежит широкому блоку «патриотических сил», в состав которого включались не только трудящиеся, но и часть нетрудящихся, поддерживавших проводимые правительством преобразования. Считалось, что в патриотическом блоке, составлявшем опору государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян, который является основой блока, и союз трудящихся с прогрессивно настроенными нетрудящимися, складывающийся в результате давления рабочих и крестьян. Подобная трактовка социального единства власти допускала конституционно признанные противоречия в том, что находило выражение в принятой формулировке: союз и борьба одновременно. На деле реальная власть принадлежала крайне узкой группировке правящей элиты, характеризовалась глубоким персонализмом.

Второй аспект единства государственной власти - единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов - также отражен в социалистических конституциях и конституциях бывших стран социалистической ориентации, поскольку без такого единства невозможно целенаправленное управление обществом, а такое управление, хотя и в разной степени и в неодинаковом объеме, в обычной ситуации существует во всех странах. Проблема заключалась лишь в том, что декларируемые в конституциях стран «соцлагеря» принципиальные цели первоначально носили утопическо-абстрактный характер, затем - характер откровенно классовый и антидемократический, а на завершающем этапе существования «социалистической государственности» - фактически невыполнимые в условиях существующего политико-правового режима.

Напомним, что в Конституции РСФСР 1918 г. ставилась задача «уничтожение всякой эксплоатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплоататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах», выражалась непреклонная « решимость вырвать человечество из когтей финансового капитала и империализма, заливших землю кровью в настоящей преступнейшей из всех войн».

«Высшая цель Советского государства, - провозглашалось в Конституции СССР 1978 г., - построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление. Главные задачи социалистического общенародного государства: создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений и их преобразование в коммунистические, воспитание человека коммунистического общества, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества».

Третий аспект единства государственной власти получил наиболее детальное закрепление в социалистических конституциях и доктринальную разработку в марксистско-ленинском правоведении как концепция советов - единственных органов государственной власти снизу доверху. Считалось, что все другие органы государственной власти находятся под контролем советов и подотчетны им. Такие положения содержались во всех конституциях стран тоталитарного социализма, в конституциях бывших стран социалистической ориентации (Анголы 1975 г., Эфиопии 1987 г. и др.). На деле советы, в том числе парламент, лишь одобряли, возводили в форму закона решения, принятые руководством коммунистических партий. К тому же последнее зачастую принимало решения по важнейшим вопросам государственной жизни без оформления их правовыми актами, и они неукоснительно исполнялись.

В странах социалистической ориентации практически нигде концепция советов как единственных органов государственной власти так и не была применена в полном объеме. Наряду с избираемыми на местах советами центральные органы государства, а чаще правящая партия, назначали администраторов (например, комиссаров областей в Конго), которые обладали партийными и государственными полномочиями, сосредоточивали в своих руках полноту власти в административно-территориальной единице. Система избираемых на всех уровнях советов почти нигде не была создана. Что же касается «общегосударственного совета» (парламента), то он играл еще более незначительную роль, чем в социалистических странах: отсутствие демократических традиций, персонализм власти президента (он же глава правящей партии), влияние трайбализма делали значение парламента в государстве номинальным.

Идея организационно-правового единства государственной власти в концентрированном виде была воплощена в СССР, идеология которого, не приемля принципа разделения властей, не могла отказаться от специализация деятельности («разделение труда») государственных органов. «Отвергая старые концепции разделения властей, - писал Ю.А. Денисов, - мы все же не можем пренебрегать тем, что наличие различных видов государственных органов и их деятельности, их самая строгая и четко очерченная компетенция увязываются с той ролью, которая принадлежит государству в правообразовательном и правоприменительном процессах». В целом реализуемый в СССР и союзных республиках вариант концепции организационно-правового единства государственной власти имел авторитаристский характер, на практике ее осуществление вело к широкому использованию принуждения, а в отдельные исторические периоды - прямого внесудебного насилия в государственном управлении.

Вместе с тем, не все из отмеченных выше аспектов единства власти имеют только негативный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил и тенденций, разумеется, при условии, что соблюдены правила «честного» соревнования при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение при сосредоточении усилий государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем.

Единство власти как сосредоточение всей полноты государственной власти в руках какого-либо органа или определенного вида органов (не имеет значения, будут это советы или президент) в принципе не является плодотворной идеей, в то же время при определенных условиях общественного развития - острейший политический кризис, анархия, иностранное военное вторжение и т.д. - единство власти может способствовать стабилизации положения, преодолению распада государственности. Юридически подобное единство в определенной степени предусмотрено такими правовыми режимами, как чрезвычайное или военное положение, однако, такая ситуация допустима лишь на определенный период и имеет мало общего с концепцией единства власти, предполагающей постоянное единовластие определенного вида органов.

Таким образом, обе модели политической власти в государстве - ее единство и разделение - не являются абсолютными, самодовлеющими. Такое понимание в последние годы стало находить отражение и в практике государственно-правового строительства многих стран, сформировавших свою независимую государственность на постсоветском пространстве. Представляется, что есть необходимость обратить внимание на два обстоятельство, относящееся к характеру единства и разделения власти в государстве.

Первое. Конституции современных демократических государств, в том числе и сформировавшихся на постсоветском пространстве, стремятся юридически закрепить рассосредоточение власти в пределах всего общества для того, чтобы она не концентрировалась в руках тех или иных социальных групп и корпоративных объединений. Отсюда следует первое крупное конституционное деление власти на источник власти и организационно-правовые формы ее осуществления. Источником власти и носителем суверенитета признается народ, и это - важнейший принцип конституционного строя.

Большинство государств СНГ в Декларациях о государственном суверенитете и конституциях используют широкую трактовку понятия народ, отождествляя его с населением республики. По Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ России (ст. 3). Декларация о государственном суверенитете Таджикской ССР от 24 августа 1990 г. констатирует, что граждане Таджикистана независимо от их национальности составляют народ Республики (ст. 12). Аналогичное положение воспроизведено и в ст. 6 Конституции Таджикистана: «В Таджикистане народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти». В этой же статье уточняется: «Народ Таджикистана составляют граждане Таджикистана, независимо от национальности». Такая же формула заложена и в Конституции Узбекистана: «Народ Узбекистана составляют граждане Республики Узбекистан независимо от их национальности» (ст. 8).

В ряде конституций расшифровка термина «народ» отсутствует. Так, согласно ст. 1 Конституции Республики Кыргызстан «Народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти Кыргызской Республики. «Власть в Республике Армения принадлежит народу» (ст.З Конституции Армении). Аналогичные формулировки содержатся в Конституции Грузии (ст. 5), Казахстана (ст.З), Республик Беларусь (ст. 3) и Молдова (ст.1). Оригинально решен этот вопрос в Конституции Азербайджана, в ч. II ст. 1 которой записано: «Народ Азербайджана состоит из граждан Азербайджанской Республики, проживающих на территории Азербайджанской Республики и за ее пределами, рассматривающихся как подвластные Азербайджанскому государству и его законам, что не исключает нормы, установленные международным правом».

В определении народа как источника государственной власти конституции стран СНГ по разному решают вопрос о соотношении различных этнических сообществ, проживающих на территории государства. В преамбуле Конституции Кыргызской Республики подчеркивается приоритет коренной нации: «народ Кыргызстана, стремясь обеспечить национальное возрождение кыргызов, защиту и развитие интересов представителей всех национальностей, образующих вместе с кыргызами народ Кыргызстана», провозглашает приверженность общечеловеческим моральным принципам и нравственным ценностям национальных традиций. В преамбуле Конституции Республики Молдова подчеркивается непрерывная «государственность молдавского народа в историческом и этническом пространстве его национального становления» и стремление к «удовлетворению интересов граждан иного этнического происхождения, составляющих вместе с молдаванами народ Республики Молдова».

В преамбуле Конституции Армении этот тезис звучит более завуалировано, но не менее четко: «Армянский народ, принимая за основу фундаментальные принципы армянской государственности и общенациональные цели, закрепленные в Декларации независимости Армении, осуществив завет своих свободолюбивых предков о восстановлении суверенной государственности, будучи приверженным делу ее укрепления и развития во имя обеспечения свободы, общего благосостояния, гражданского согласия для потомков, подтверждая свою верность общечеловеческим ценностям, принимает Конституцию Республики Армения».

У народовластия есть еще одна важнейшая с точки зрения нашего исследования черта: с одной стороны, оно не отдельная форма демократии, а проявление ее сущности, реальное, практическое участие граждан в управлении социальными процессами, т.е. в разработке, обсуждении и принятии государственных решений; с другой стороны, народовластие - это своеобразная граница, которая отделяет гражданское общество от государства и которую государственная власть не может нарушить без риска трансформации в тоталитарный и антинародный режим.

Мировой практике известны две формы осуществления народовластия в республиках - представительная и непосредственная. Представительные органы власти получают полномочия непосредственно от народа. Это - Национальное Собрание Армении, Парламент Грузии, Казахстана, Молдовы, Верховная Рада Украины, Олий Мажлис Узбекистана, Парламент - Маджли- си Оли Таджикистана, Парламент - Национальное Собрание Беларуси; органы государственной власти республик в составе стран СНГ: Парламент Абхазии, Народное Собрание Гагаузии, Меджлис Нахичеванской Автономной Республики; органы государственной власти автономных образований, например, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области Таджикистана; низовые исполнительно-распорядительные органы и органы местного самоуправления - Советы депутатов Беларуси, генгеши в Туркменистане, Маджлис народных депутатов области, города, района, хукуматы и джамоаты в Таджикистане и др.

Формами непосредственной демократии являются референдум, свободные выборы, народная законодательная инициатива, съезды (конференции) народов, сельские сходы, национально-культурная автономия. Практически во всех странах Содружества приняты и действуют законодательные акты, регламентирующие процедуру организации и проведения референдума. Это - Закон Азербайджана «О всенародном голосовании (референдуме) Азербайджанской Республики» от 7 марта 1991 г.; Закон Армении «О референдуме Республики Армении» от 2 апреля 1991 г. с изменениями и дополнениями от 23 апреля 1991 г.; Указ Президента Казахстана, имеющий силу Конституционного закона, «О республиканском референдуме» от 25 марта 1995 г.; Конституционный закон Республики Таджикистан «О референдуме Республики Таджикистан и др.

Для референдума в странах Содружества характерно: свободное участие граждан в референдуме; непосредственная народная инициатива проведения референдума; добровольное голосование по предмету референдума на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права. В референдуме участвуют граждане республики, достигшие возраста политического совершеннолетия, т.е. возможности осуществлять активное избирательное право. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав граждан на участие в референдуме не допускается, кроме случаев, прямо указанных в законе.

Круг вопросов, выносимых на референдум, не имеет четких границ. Предметом всенародного референдума могут быть: принятие нового закона, в том числе конституции; изменение либо отмена действующего закона или его отдельных положений, в том числе конституции; принятие решения, представляющего основное содержание, т.е. концепцию закона и других актов.

В то же время законодательство стран Содружества четко определяет круг вопросов, которые не могут быть предметом референдума. Это, в частности, вопросы о налогах и бюджете; об амнистии и помиловании; о чрезвычайных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Так, На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы: 1) изменения статуса субъектов Российской Федерации; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской федерации, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); 3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; 4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; 5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 6) амнистии и помилования.

В Таджикистане запрещается выносить на референдум вопросы, связанные с: изменением статуса Нагорно-Бадахшанской автономной области; назначением и освобождением должностных лиц, относящихся к компетенции палат парламента; выполнением обязательств по международным договорам Республики. В Туркменистане запрещается выносить на референдум вопросы о границах Республики и административно-территориальных единиц; об обеспечении обороны и безопасности Туркменистана; вопросы, связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Президента и Меджлиса, а также вопросы, касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики. В Грузии не допускается проведение референдума для принятия или отмены закона, ратификации или денонсации международных договоров и соглашений, по вопросам, ущемляющим основные конституционные права и свободы человека (ч. 2 ст. 74 Конституции).

По-разному в странах СНГ решается вопрос о назначении референдума. Так, в Туркменистане всенародный референдум назначается Президентом Республики по решению Халк Маслахаты (Народного Собрания); в Беларуси и Кыргызстане - Президентом Республики, в Таджикистане - Президентом или Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики.

Неоднозначно решается вопрос об инициировании референдума. Например, в Российской Федерации инициатива проведения референдума принадлежит: 1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них; 2) Конституционному Собранию в случае подготовки им проекта новой Конституции.

В Туркменистане инициатива проведения принадлежит: гражданам Республики; не менее 1/4 членов Халк Маслахаты (Народного Собрания); Меджлису (парламенту); Президиуму Меджлиса. Народ Туркменистана реализует право инициативы проведения всенародного референдума, если под требованием о референдуме собрано не менее 250 тысяч подписей граждан, обладающих избирательным правом.

В Армении инициатива проведения референдума принадлежит Президенту или Национальному Собранию в лице большинства от общего числа его депутатов. В Грузии референдум назначается по требованию: Президента Республики; не менее 200 тысяч избирателей; Парламента (ч. 1 ст. 74 Конституции). В Беларуси референдум назначается Президентом Республики по собственной инициативе, а также по предложению палат Парламента - Совета Республики и Палаты представителей, которые принимаются на раздельных заседаниях большинством не менее 3/5 от полного состава каждой из палат, либо по предложению 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска.

В соответствии со ст. 9 КЗ Таджикистана «О референдуме Республики Таджикистан» инициатива проведения референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию принадлежит Президенту или минимум одной третьи от общего числа членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Инициатива о проведении референдума по иным вопросам принадлежит не менее одной трети от общего числа членов Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан или не менее одной трети от общего числа депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли. Статья 10 предусматривает, что предложения о проведении референдума представляется Президенту Республики Таджикистан или Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Предложение о проведении референдума должно содержать обоснование необходимости проведения референдума, четкую формулировку вопросов, предлагаемых на референдум и подписей не менее одной трети от общего числа членов Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан или не менее одной трети от общего числа депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, а при внесении изменений и дополнений в Конституцию не менее чем одной третью от общего числа Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон.

Особенностью проведения референдумов в Таджикистане является то, что все они носят императивный характер, решения, принятые в ходе референдума, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Таджикистана (с. 1 КЗ РТ).

Выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, так же как и референдум, являются важнейшей формой прямой демократии. Они обеспечивают гражданам непосредственное участие в формировании органов государственной власти и местного самоуправления.

Выборы в странах СНГ являются свободными, всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании. В отдельных странах сочетается мажоритарная и пропорциональная системы представительства. Избирателям гарантировано свободное волеизъявление в условиях гласности и широкого общественного контроля за законностью выборов. Посредством выборов народ делегирует право на осуществление своей власти представительным органам.

Формой непосредственной демократии является также народная законодательная инициатива - т.е. право народа требовать пересмотра и изменения республиканской конституции, предусмотренная в конституционном законодательстве Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы. К формам непосредственной демократии можно отнести съезды народов, деятельность общественных объединений, местное самоуправление. При этом никто - ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять функции государственной власти в республике. Право выступать от имени народа и государства принадлежит президенту и парламенту республики в пределах их конституционных полномочий. Незаконное присвоение, узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа и преследуется по закону.

Второе. Теоретическое государствоведение, рассматривая государство как особый политический институт в стратифицированном, асимметричном обществе, выделяет в его рамках различные институты государственности обособленные организационно-функциональные структуры в системе государственного регулирования. Их отличает ряд признаков.

Во-первых, институт государственности - это не система норм (как в праве) и не определенная часть, компонент в политической системе (как в политологии), а элемент государственности, основная единица для ее анализа в той или иной стране. К таким элементам государственности относят институты, относящиеся к формам и способам осуществления как народовластия (институт выборов, институт референдума), так и государственной власти (институт главы государства и его подинститут президентства, имеющийся в большинстве стран мира; институт парламента и т.д.). Государственность этих институтов связана с тем, что все они, во-первых, являются внешним, формально-юридическим выражением государственной независимости, суверенности государства, во-вторых, участвуют в реализации государственной власти, формируя и контролируя ее, а также формируя правовую основу ее функционирования. С этих позиций мы можем говорить о том, что формирование, обеспечение и развитие государственности и государственных интересов в политико-правовом и юридическом отношении связано с институтами государственности, в равной степени представленными как институтами народовластия, так и институтами государственной власти.

Во-вторых, роль и место любого института государственности могут быть объяснены только с учетом взаимосвязей с другими институтами, а более точно - с другими общественными явлениями. Такой институт - это всегда относительно обособленная часть государственности, обладающая определенной автономией. Свои сферы деятельности и юридические процедуры присущи правительству; специфические задачи и юридические процедуры свойственны институту чрезвычайного положения; своя роль и механизм ее реализации отличает институты судебного, финансового или административного надзора и контроля. Являясь частью более широкой структуры - государства, институт государственности по существу является относительно самостоятельными регулятивно-охранительными системами, функционирующей на основе материальных и процессуальных норм.

Часть этих норм, как правило, закреплены непосредственно в конституции государства, другая - в национальном законодательстве (конституционные законы, как в большинстве стран СНГ, или органические законы как в Республике Молдова).

В-третьих, институт государственности всегда является способом организации определенных связей и отношений как целостной структуры - например, институт выборов или отзыва депутатов избирателями, институт референдума выступают как реализованные формы народовластия; институт чрезвычайного положения выступает как реализованная форма предусмотренного Конституцией ограничения прав граждан в интересах обеспечения установленного правопорядка, защиты конституционного строя, а в более широком смысле - сохранения государственности. Аналогичные функции в механизме обеспечения государственности в присущих им конституционно-правовых и организационных формах реализуются институтом главы государства, институтом конституционного правосудия и т.д.

В-четвертых, институт государственности - это способ связей регулируемых им отношений с их «материальным субстратом». Такие связи имеют разную степень организованности, но их «материальный субстрат», правда по разному, очевиден. Он хорошо заметен, например, в институте парламента (его члены - лица, избираемые гражданами) или конституционного правосудия (члены Конституционного суда - граждане, назначаемые и избираемые в установленном законодательстве порядке), причем и в том, и в другом институте юридическое значение имеет персонифицированный состав субъектов: возраст, образование; строго персонифицирован «материальный субстрат» института главы государства. Несколько иначе «материальный субстрат» представлен в институте чрезвычайного положения: здесь на первое место выдвигаются четко оговоренные в законодательстве организационные структуры - силы безопасности или правопорядка, персонифицированный состав которых для обеспечения самого института юридического значения зачастую не имеет.

В-пятых, любой институт государственности всегда имеет не только свою организацию (она может быть различной), но и свое функциональное назначение. Такие институты создаются или санкционируются государственной властью именно для того, чтобы выполнять задачи по регулированию определенной сферы общественных отношений.

Исходя из этого, институты государственности можно сгруппировать в два больших блока: во-первых, институты государственности, организационно и функционально связанные с народовластием как источником государственной власти, во-вторых, институты государственности, функционально и организационно связанные с осуществлением государственной власти. В осуществлении функций государственной власти принцип единства и разделения властей как институтов государственности и институтов государственной власти получает свое предметное конституционно-правовое воплощение.

Практически все конституции стран Содружества содержат разделы (главы), закрепляющие институты государственной власти, причем в этих вопросах наблюдается значительное разнообразие в степени детализации конституционного регулирования. Это, в частности, раздел III Конституции Беларуси - «Законодательная, исполнительная и судебная власть»; раздел V Конституции Узбекистана - «Организация государственной власти». В эти разделы включены главы, посвященные парламенту - «Парламент - Национальное Собрание» (глава 4 раздела IV Конституции Беларуси); «Олий Мажлис Республики Узбекистан» (глава XVIII Конституции Узбекистана); «Парламент Грузии» (глава 3 Конституции Грузии); «Национальное Собрание» (глава 4 Конституции Армении). Наиболее подробно этот раздел разработан в Молдове. Здесь глава 4 - «Парламент» - подразделяется на три части: «Организация и деятельность» (часть 1); «Статус депутатов» (часть 2); «Законодательство» (часть 3); специальная глава (7) регулирует отношения парламента с правительством.

В президентских республиках в системе органов государства приоритетное положение отведено главе государства, что получает отражение в структуре конституции. Глава конституции, посвященная президенту (глава 3 Конституции Беларуси; глава 3 Конституции Кыргызстана; глава 5 Конституции Молдовы; глава 19 Конституции Узбекистана) размещается перед главой, посвященной парламенту. Однако в Конституции Украины раздел V, посвященный Президенту Республики, следует за разделом IV - «Верховная Рада Украины».

Во всех конституциях стран Содружества есть главы (разделы), посвященные правительству, раздел VI Конституции Украины называется «Кабинет Министров Украины и другие органы исполнительной власти». Во всех конституциях стран Содружества имеются главы (разделы), посвященные органам судебной власти и прокуратуры, хотя структура и название этих разделов или глав имеет свои отличия: глава 6 Конституции Армении - «Судебная власть»; глава 22 Конституции Узбекистана - «Судебная власть Республики Узбекистан»; глава 5 Конституции Грузии - «Судебная власть»; глава 6 Конституции Беларуси - «Суд»; глава 9 Конституции Молдовы - «Судебная власть» и раздел V - «Конституционный Суд»; глава 6 Конституции Кыргызстана - «Суды и правосудие»; разделы «Прокуратура» (VII), «Правосудие» (VIII) и «Конституционный Суд Украины» (XII) Конституции Украины, глава 8 «Суд» и глава 9 «Прокуратура» Конституции Таджикистана.

Общие принципы осуществления государственности власти в конституциях стран СНГ сформулированы по разному:

- Конституция Республики Таджикистан: «Государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст.9, Глава первая «Основы конституционного строя);

- Конституция Республики Молдова: «В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции» (ст.6 «Разделение и взаимодействие властей», Раздел 1 «Основные принципы»);

- Конституция Азербайджанской Республики: «Государственная власть в Азербайджанской Республике организуется на основе принципа разделения властей: законодательную власть осуществляет Милли Меджлис Азербайджанской Республики; исполнительная власть принадлежит Президенту Азербайджанской Республики; судебную власть осуществляют суды Азербайджанской Республики.

В соответствии с положениями настоящей Конституции законодательная, исполнительная и судебная власти взаимодействуют и независимы в рамках своих полномочий» (ч. III и IV ст. 7 «Азербайджанское государство»);

- Конституция Кыргызской Республики: «1. Государственная власть в основывается на принципах: верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства - Президентом Кыргызской Республики; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви, их согласованного функционирования и взаимодействия; ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа; разграничения функций государственной власти и местного самоуправления.

В пределах полномочий, установленных настоящей Конституцией, государственную власть в Кыргызской Республике представляют и осуществляют: Президент Кыргызской Республики; Жогорку Кенеш Кыргызской Республики; Правительство Кыргызской Республики и подчиненные ему органы исполнительной власти; Конституционный суд Кыргызской Республики, Верховный суд Кыргызской Республики, местные суды и судьи Кыргызской Республики» (ст.7, Раздел второй «Устройство и деятельность государства»);

- Конституция Республики Беларусь: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» (ст. 6, Раздел 1 «Основы конституционного строя»);

- Конституции Республики Казахстан: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (п. 4 ст. 3, Раздел 1 «Общие положения»).

Этот принцип - принцип сдержек и противовесов при конституционно-правовом регулировании институтов государственной власти - использован в конституциях всех стран СНГ. На этой основе строится, например, отношения между Парламентом и Президентом.

В конституциях практически всех государств СНГ за Парламентом закреплены полномочия назначать дату выборов Президента, возбуждать процедуры его отрешения от занимаемой должности. В свою очередь, Президент полномочен распускать в предусмотренных конституцией и национальным законодательством случаях парламент, назначать очередные и внеочередные выборы. В ряде республик Президент активно участвует в формировании верхней палаты парламента, назначая, например, в Беларуси одну треть сенаторов, в Казахстане - семь депутатов Сената, в Грузии (после формирования двухпалатного парламента Президент Республики) - пять членов Сената, в Таджикистане - одну четвертую часть членов Маджлиси милли.

«Уравновешены» полномочия Президента и Парламента в части формирования высших органов государственной власти. Так, в Российской Федерации Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов (ст. 83). Президент с согласия Государственной думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 83).

В свою очередь, к полномочиям Совета Федерации Федерального Собрания относится назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (ст. 102).

В Таджикистане Президент представляет Маджлиси милли кандидатуры для избрания и отзыва председателя, заместителей председателя и судей Конституционного суда, Верховного Суда и Высшего экономического суда; с согласия Маджлиси милли назначает и освобождает Генерального прокурора и его заместителей (ст.69).

В Республике Беларусь Президент назначает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов; с согласия Совета Республики назначает на должность Председателя Конституционного Суда, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; с согласия Совета Республики назначает на должность судей Верховного Суда, судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; назначает шесть судей Конституционного Суда, иных судей Республики Беларусь (ст.84). В свою очередь, Совет Республики: дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка; избирает шесть судей Конституционного Суда; избирает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (ст.98).

В ряде стран Содружества президенты участвуют в формировании верхней палаты парламента. Так, в Беларуси одна треть сенаторов назначается Президентом Республики (п.4, ст.84); в Казахстане Президент назначает семь депутатов Сената (п.2 ст.50). Согласно Конституции Грузии после формирования двухпалатного парламента Президент Республики будет назначать пять членов Сената (ч 3. ст.4). В Таджикистане Президентом назначается одна четвертая часть членов Маджлиси милли (ч.З ст. 49).

Указанные и иные конституционно-правовые нормы, содержащиеся в текстах конституций всех стран СНГ, позволяет сделать общий вывод о том, что на формально-юридическом уровне значительная часть вопросов конструкции государственной власти, включая механизмы сдержек и противовесов, в целом решена. Другой вопрос - насколько четко и удачно. С этих позиций во многих конституциях стран СНГ мы найдем немало проблем, связанных именно с конструированием и воплощением принципа единства и разделения властей.

Известно, что согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А в соответствии со ст. 11 государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство России, суды России. Следовательно, участие Президента в осуществлении государственной власти предполагает включение его в одну из этих ветвей. Допустимо предположить, что речь могла бы идти о власти исполнительной. Однако, согласно ст. 110 Конституции, исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Таким образом, Президент стоит вне этой ветви власти. По Конституции он - глава государства, имеет право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Все это дало основание ряду авторов сделать вывод о наличии на федеральном уровне особой формы власти - президентской власти. Данный фактор требует принципиального решения: либо надо отразить в Конституции самостоятельное существование президентской власти как отдельной формы, соизмерить ее с разделением властей, либо определить конкретно положение Президента в системе существующих трех ветвей власти.

Аналогичные проблемы характерны, например, для Армении, Белоруссии, Кыргызстана, в которых, как и в России, Президент как бы образует самостоятельную ветвь власти, не обозначенную в Конституции. Несмотря на то, что Казахстан провозглашен президентской республикой, Президент и этой страны не осуществляет исполнительную власть. Согласно ст. 64 Конституции эта задача возложена на Правительство, которое возглавляет систему исполнительных органов Республики и осуществляет руководство их деятельностью. Президент с согласия Парламента назначает на должность Премьер-министра Республики; освобождает его от должности; по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства Республики, назначает на должность и освобождает от должности его членов, а также образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства; принимает присягу членов Правительства, председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам (ст. 44).

Фактическое положение дел реально отражает лишь Конституция Азербайджана, в ч. III ст. 7 которой закреплено, что исполнительная власть принадлежит Президенту Азербайджанской Республики; главой исполнительной власти является Президент Таджикистана (с.64) и Грузии (ст.69).

Не менее важная проблема - очевидная конкуренция между актами Президента и национальным законодательством, которая существует во всех странах СНГ. Например, согласно Конституции России Президент издает обязательные для исполнения на всей территории страны указы и распоряжения, которые «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (ст.90). Аналогичные нормы содержат и конституции других стран СНГ. Так, в Конституции Армении предусмотрено, что Президент Республики издает указы и распоряжения, которые подлежат исполнению на всей территории Республики; Указы и распоряжения Президента Республики не могут противоречить Конституции и законам (ст.56). В данном случае можно говорить о том, что эти конституционные положения нарушают принцип иерархии источников права, который требовал иной формулировки, например, для Российской Федерации: «Указы и распоряжения Президента издаются на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов».

В ряде государств, Президент наделяется законодательными полномочиями, фактически нарушая полномочия Парламента. Например, Конституцией Казахстана предусмотрено, что Парламент Казахстана двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (пп.4 ст.53); кроме того, если Парламент не рассматривает в течение одного месяца законопроект, рассмотрение которого объявлено Президентом срочным, Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. В Республике Беларусь Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона (ст. 85, 110 Конституции). Очевидно, что «указное законотворчество» и законодательные полномочия президентов, какие бы доводы при этом не приводились, нарушают правомочия законодательных органов и девальвируют их роль в системе государственной власти.

Система сдержек и противовесов в отношениях между президентом и парламентом имеет место и в таких вопросах, как досрочное прекращение их полномочий.

В конституциях всех стран СНГ закреплен принцип неприкосновенности президента - в период осуществления своих полномочий он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Вместе с тем допускается досрочное прекращение полномочий главы государства: в случае добровольной отставки по заявлению, сделанному президентом парламенту; при невозможности осуществления президентских полномочий по болезни, в случае смерти; при отстранении президента от должности в случаях, предусмотренных законом.

В Российской Федерации юридическая процедура досрочного прекращения полномочий Президента определена в Конституции только для одного основания - для случая отрешения Президента от должности (ст. 93, п. «е» ч. 1 ст. 102, п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции России). Механизм отставки Президента и признания стойкой неспособности его по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия остался неурегулированным.

В Азербайджане заявление о добровольной отставке Президента подается в Конституционный Суд Республики, который принимает решение по этому вопросу (ст. 117 Конституции). Отставка Президента Армении принимаются Национальным Собранием большинством голосов от общего числа депутатов (ст. 58 Конституции), отставка Президента Беларуси принимается нижней палатой Парламента - Палатой представителей Национального Собрания (ст. 87 Конституции); в Кыргызстане полномочия Президента могут быть прекращены по заявлению об отставке, сделанному им на совместном заседании палат Жогорку Кенеша (ст. 50 Конституции), в Таджикистане - на совместном заседании палат Маджлиси Оли (ст.71 Конституции).

В ряде конституций предусмотрено досрочного прекращения полномочий президента путем отрешения его от должности. Основанием импичмента могут быть: а) совершение государственной измены или иного тяжкого преступления; б) нарушение присяги президента (Таджикистан, Туркменистан); в) грубые нарушения конституции и конституционных законов (Туркменистан), подтвержденные решением Конституционного Суда (п. «а» ч. 2 ст. 75 Конституции Грузии; ст. 89 Конституции Молдовы).

В конституциях стран Содружества дается исчерпывающий перечень оснований импичмента и он не может толковаться расширительно. Процедура импичмента урегулирована конституцией в разных странах по-разному. В этой процедуре учитываются три момента: 1) кто может инициировать импичмент, т.е. возбудить рассмотрение вопроса о недоверии президенту в парламенте; 2) кто решает вопрос об отрешении главы государства от должности; 3) на кого возлагается временное исполнение обязанностей президента.

Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против него. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

В Грузии рассмотрение вопроса об отрешении от должности главы государства возможно по письменному требованию не менее одной четвертой, в Молдове - одной трети от общего числа членов парламента. Решение принимается двумя третями голосов от общего числа членов парламента. В Молдове, если предложение об отстранении Президента от должности утверждается Парламентом не позднее чем в 30-дневный срок, проводится референдум по вопросу об отстранении Президента от должности (абз. 3 ст. 89 Конституции Молдовы).

Конституция Туркменистана предусматривает, что в случае нарушения Президентом Конституции и законов Народное Собрание (Халк Маслахаты) может выразить недоверие Президенту и вынести вопрос о его смещении на всенародное голосование (ст. 60 Конституции Туркменистана). Вопрос о недоверии Президенту может быть рассмотрен по требованию не менее одной трети, а решение принимается двумя третями голосов установленного числа членов Халк Маслахаты.

В Конституции Таджикистан 1994 года предусматривалось, что в случае нарушения присяги или совершения Президентом преступления с учетом заключения Конституционного Суда и специальной комиссии Маджлиси Оли большинством не менее чем двух третьих народных депутатов освобождает Президента от занимаемой должности. Вопрос об обвинении Президента в нарушении присяги или совершении преступления вносится не менее чем двумя третями народных депутатов парламента, т.е. квалифицированным большинством голосов. В этом случае председательствует на заседании сессии Маджлиси Оли Председатель Верховного Суда. Народные депутаты принимают присягу, что при рассмотрении этого вопроса будут действовать по совести, закону и справедливости. После освобождения Президента от занимаемой должности следствие по его делу продолжается: предъявляется обвинение, дело передается в суд (ст. 72 Конституции Таджикистана). В новой редакции этой статьи устанавливается лишь то, что Президент лишается права неприкосновенности в случае совершения им государственной измены на основании заключения Конституционного суда и с согласия двух третей голосов членов верхней и нижней палаты парламента, голосующих раздельно.

В Азербайджане Президент может быть отстранен от должности постановлением Милли Меджлиса (парламента), принятым по представлению Конституционного Суда большинством в 95 голосов (при общем числе депутатов 125). Если в течение одной недели Конституционный Суд Азербайджана не выскажется за подписание этого постановления, оно не вступает в силу.

Постановление об отстранении Президента Азербайджана от должности должно быть принято в течение двух месяцев со дня обращения Конституционного Суда Азербайджана в Милли Меджлис. Если в течение этого срока указанное постановление не будет принято парламентом, обвинение, выдвинутое против Президента, считается отвергнутым (ст. 120 Конституции Азербайджана).

В Кыргызстане Президент Республики может быть отрешен от должности Собранием народных представителей Жогорку Кенеша (верхней палатой парламента) только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдвинутого Законодательным собранием Жогорку Кенеша (нижней палатой парламента), подтвержденного заключением Конституционного Суда Кыргызстана. Решение Законодательного собрания о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты по инициативе большинства от общего числа депутатов и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Законодательным собранием Жогорку Кенеша (ч. 2 ст. 51 Конституции Кыргызстана). Отрицательное заключение Конституционного Суда по выдвинутому Законодательным собранием обвинению влечет за собой роспуск Законодательного собрания. Постановление Собрания народных представителей об отрешении от должности Президента Кыргызстана должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты не позднее чем в двухмесячный срок после выдвижения Законодательным собранием Жогорку Кенеша обвинения против Президента. Если в этот срок решение Собрания народных представителей Жогорку Кенеша не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (ч. 4 ст. 51 Конституции Кыргызстана).

В Казахстане вопрос об импичменте Президенту принимается большинством от общего числа депутатов Мажилиса (нижней палаты Парламента) по инициативе не менее одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом (верхней палатой Парламента) и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента отклоненным. Отклонение обвинения Президента в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса (ч. 2 ст. 47 Конституции Казахстана).

В Узбекистане не предусмотрено отрешение Президента от должности. Он уходит в отставку «по истечении своих полномочий» (ст. 97 Конституции Узбекистана). Если Президент Узбекистана по тем или иным причинам не может исполнять свои обязанности, впредь до избрания нового Президента его полномочия переходят к Председателю Меджлиса. Выборы Президента в этом случае должны быть проведены не позднее двух месяцев со дня перехода его полномочий к Председателю Меджлиса. Лицо, исполняющее обязанности Президента, не может баллотироваться кандидатом в Президенты.

Конституции стран СНГ предусматривают и досрочное прекращение полномочий парламента как путем самороспуска, так и путем роспуска Президентом. Так, в Казахстане Президент может распустить Парламент в случаях: а) выражения Парламентом вотума недоверия Правительству (в Туркменистане - дважды в течение 18 месяцев); б) двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-министра; г) политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти (ст. 63 Конституции Казахстана). В Молдове Президент может распустить Парламент в случае невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов (после консультаций с парламентскими фракциями), а также если Парламент не выразил вотум доверия Правительству в 45-дневный срок после внесения предложения, и только после отклонения предложения не менее двух раз. Причиной досрочного роспуска парламента могут быть и другие основания, например, несформирование в течение шести месяцев руководящих органов парламента (ст. 64 Конституции Туркменистана); невозможность начать пленарное заседание парламента в течение тридцати дней очередной сессии (ст. 90 Конституции Украины).

Законодательство стран Содружества предусматривает возможность роспуска только одной палаты парламента. Так, в Беларуси полномочия Палаты представителей - нижней палаты Национального Собрания - могут быть прекращены: 1) при отказе в доверии Правительству (количество отказов не оговорено); 2) выражении ему вотума недоверия; 3) при двукратном отказе в даче согласия Президенту на назначение Премьер-министра (в России предусмотрен трехкратный отказ). Решение об этом Президент принимает после официальных консультаций с председателями палат парламента. С прекращением полномочий Палаты представителей по решению Президента Беларуси могут быть прекращены и полномочия Сената.

В Кыргызстане Президент досрочно распускает Жогорку Кенеш по результатам всенародного референдума и назначает новые выборы в парламент (п. 2 ст. 63 Конституции Кыргызстана). Согласно ст. 95 Конституции Узбекистана парламент - Олий Мажлис - может быть распущен решением Президента, принятым по согласованию с Конституционным Судом Республики при возникновении непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу нормальное функционирование парламента, или неоднократного принятия решений, противоречащих Конституции. Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу после трехкратного отклонения представленных им кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (ч.4. ст. 111), либо если она в течение трех Месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации (ч.4 ст. 117).

Отметим, что право роспуска парламента президентом нельзя назвать демократическим. Даже в такой традиционно сильной президентской республике, как США, Президент не вправе распускать парламент. Из стран Содружества только Президенты Грузии и Таджикистана не обладает правом роспуска Парламента.

Многообразие формулировок конституционных норм, регламентирующих организацию государственной власти в странах СНГ, требуют особой взвешенности при их оценке, поскольку проблемы сохранения государственности и обеспечения государственных интересов в большинстве из них диктовали и продолжают диктовать свою логику государственно-правового строительства. Вместе с тем, нельзя не обратить внимание, что большинство действующих в странах Содружества конституций моделируют сильную президентскую власть при известной неопределенности конструкции исполнительной власти и недостаточности юридических механизмов, обеспечивающих подлинную независимость законодательной и судебной власти. Применительно к судебной ветви власти показательны, например, конституционные нормы, предусматривающие создание в системе государственной власти различного рода структур, с помощью которых президент может активно влиять на организацию и функционирование судебной системы.

Так, Председатель Верховного Суда Казахстана, председатели коллегии и судьи Верховного Суда избираются Сенатом по представлению Президента Республики, основанному на рекомендации Высшего Судебного Совета Республики (п. 1ст.82 Конституции). Однако состав Высшего Судебного Совета формируется и возглавляется самим Президентом. Президент Таджикистана создает Совет юстиции (п. 12. ст.68 Конституции) - коллегиальный орган, осуществляющий подбор, представление кандидатур на должности судей, освобождение судей от должности, организацию квалификационных экзаменов.

В заключение сформулируем следующий обобщающий вывод. Конституционно-правовая основа формирования и реализации государственных интересов связана с институтами государственности, в равной степени представленными как институтами народовластия, так и институтами государственной власти. В этой связи, юридический механизм формирования и реализации государственных интересов представляют собой систему правовых иорганизационных форм, методов и средств декларирования и отстаивания интересов государства посредством взаимообусловленного и взаимодействующего функционирования институтов народовластия и публичной политической власти, наделенных необходимыми полномочиями в соответствии с принципом разделения властей, существования федерального центра, субъектов федерации, местного самоуправления и гражданского общества.

 

Автор: Иванов В.П.