Земская помощь нуждающимся в условиях Первой мировой войны в 1914-1917 гг. Всероссийские земский и городской Союзы
Известно, что к 1914 году, по сравнению с 1908г., земская смета удвоилась. При этом ежегодное приращение смет в 34-х губерниях составило в процентах: 1905-1910гг.- 9,6; 1913г - 16,2 1911г - 11,7; 1914г - 17,2 1912г - 14,8.
Общий размах земской работы за это время сильно увеличился: в количественном отношении, по мнению Б. Веселовского, сделано было « весьма и весьма много». Тем не менее, значительные успехи в организации и осуществлении народного образования, медицинско-санитарной работы, различных экономических мероприятий контрастировал на фоне неудач в «Построении дела общественного призрения на фундаменте общественной самодеятельности», при необходимой финансовой поддержке государства. Результаты нашего исследования в рамках предыдущих разделов свидетельствуют о том, что созванный в мае 1914 года земско-городской съезд по общественному призрению был в связи с этим как нельзя более своевременным.
Но, начавшаяся Первая мировая война внесла кардинальные коррективы в процесс решения земствами намеченных ранее задач и, особенно, в дело организации и содержание земской помощи нуждающимся в России. Б. Веселовский в статье « Земство и современный момент» писал в связи с этим: «В области общественного призрения война должна явиться исходным пунктом. До сих пор мероприятия земств по общественному призрению в большинстве случаев не вышли еще из стадии первичного развития, из стадии более или менее случайных мероприятий. Тут сказывались многие причины: и недостаток у земств средств, и отсутствие мелких земских единиц, и трудность самой задачи по существу. Теперь должны быть изысканы всяческие меры к устранению этих препятствий. Средства должны найтись; государству придется производить еще долгие годы затраты на пенсионное обеспечение пострадавших воинов и их семей, и к организационной работе в данном отношении должны быть привлечены, конечно, самоуправления. Потребуется учреждение ряда приютов, убежищ, богаделен и т.д. Надо надеяться, что земства, если будет организована мелкая земская единица, справятся с этой задачей вполне успешно».
Мелкая земская единица создана не была, а масштабы развернувшейся войны вынудили местное самоуправление значительно расширить диапазон направлений в осуществлении общественной помощи нуждающимся. Да и, хотя, по мнению одного из видных деятелей московского городского самоуправления Щепкина, из-за того, что не хватало средств, «двинуться некуда и нет возможности определить деятельность, куда именно нужно направлять деятельность», смета 43-х земских губерний, составленная для 1915 года с уменьшением на 1,1% по сравнению с таковой в 1914 году, предусматривала увеличение расходования средств лишь на общественное призрение на 2 миллиона 980 тысяч рублей.
К обычным направлениям деятельности земств в сфере помощи нуждающимся в ней присоединились, в большинстве, в виде приоритетных, такие, как призрение семей запасных, призванных на фронт; призрение воинов инвалидов; призрение сирот, потерявших отцов - воинов. Отдельную нишу заняла помощь мирному населению, катастрофически беднеющему в ходе затянувшейся войны и, конечно же, беженцам.
В ряду важнейших задач, вставших перед земствами с начала Первой войны, одно из первых мест заняло оказание помощи в деревнях семействам крестьян, вставших под знамена. Ведь в 1914году 76 % всего « профессионального населения» Европейской России составляло, по данным журнала « Земское дело», сельское население, по преимуществу, крестьяне. На Кавказе же, в Сибири и в Средней Азии процент земледельческого населения был ещё выше (соответственно 79%, 80% и 82,5%).
Главным, в связи с этим, считался вопрос об обеспечении указанных семейств рабочей силой. Своевременное выполнение в сельском хозяйстве той или другой работы имеет большое значение. Особенно это относится к посеву яровых хлебов, жатве и сенокосу. Наибольшего напряжения потребность в труде достигает в жатву; в это время работа должна производится не только усиленно, но и спешно, так как малейшая просрочка грозит гибелью урожая, потому что перезревший хлеб при ветрах может осыпаться, недаром крестьяне говорят, что в это время « день год кормит», « каждый день дорог». А ведь во время войны в действующую армию в России было призвано более 15 мил. человек, в большинстве представлявших наиболее работоспособную часть населения страны и, прежде всего, из села.
Срочная помощь потребовалась уже в первые дни войны, начавшейся в самый разгар уборки урожая. Многие семьи самостоятельно, без ушедших на фронт, не могли провести уборку, обмолот хлебов, вспашку и осенний сев.
Средств для найма работников у них не было. Им на помощь пришли органы местного самоуправления. Сельские общества на сходах решали коллективно помогать семьям военнослужащих в уборке урожая, проведении осеннего сева. Земские собрания уже в августе 1914 года приняли постановления о выделении средств на оказание им помощи в проведении сельскохозяйственных работ летом и осенью 1914 года. Примером может служить Ставропольская губерния. Губернское земское собрание в начале августа приняло решение выделить из всего бюджета на эти цели 75 тысяч рублей с расчётом по 500 рублей на волость. Столько же выделили уездные земские собрания губернии. Это в значительной мере сняло проблему и облегчило положение малоимущих хозяйств, хотя, конечно, не застраховало от недосева площадей озимых осенью и в последующие годы войны.
По Костромской губернии помощь земства выразилась в следующем: 1) все земства отпускали со своих прокатных пунктов около 100 машины и орудия семьям мобилизованных бесплатно; 2) земства Кинешемское, Юрьевецкое и Кологривское - помимо отпуска машин, выдавали пособия на наем рабочих в тех хозяйствах, где особенно ощущалась нужда в рабочих руках; Солигаличское земство в тех же целях выдавало авансы в счет казенного пособия; Макарьевское - содействовало организации мирской помощи по уборке и посеву хлебов.
Задачи ещё более сложные возникли перед земствами с наступлением весны 1915 года. Ряд повторных мобилизаций сильно разредил рабочую силу населения, бескормица прошедшей зимы и конская мобилизация уменьшили количество рабочего скота. В результате рабочие силы сельскохозяйственной отрасли оказались значительно ослабленными. А населению страны предстоял при этом ещё и летний цикл работ, выполнение которых, в известных условиях, требовалось в полном, нормальном объеме. В связи с этим, например, в той же самой Костромской губернии в большинстве уездов состоялись земские собрания или экономические, агрономические и кооперативные совещания при уездных управах по вопросам, связанным с обработкой полей мобилизованных.
Намечены были следующие меры: 1) концентрация работы агрономического персонала, главным образом, на помощи хозяйствам запасных; 2)бесплатный отпуск машин и орудий с земских и кооперативных прокатных пунктов; 3) организация мирской помощи; 4) выдача пособий в исключительных случаях на наем рабочих; 5) привлечение труда военнопленных по мере возможности. 17 марта состоялось Костромское губернское агрономическое совещание, которое признало желательным проведение всех мероприятий по помощи хозяйствам мобилизованных через особые попечительства, которые уже были учреждены в других уездах. Совещание признало также необходимость ходатайствовать об изменении правила отпуска военнопленных на работы, в виду того, что действующие правила совершенно лишают хозяев средней и северной России возможности пользоваться трудом военнопленных. На совещании был оглашен такой факт: Ветлужское земство возбудило перед губернатором ходатайство о разрешении управе учредить районные земские попечительства о семьях мобилизованных, и ходатайство это было признано не подлежащим удовлетворению. Одновременно председатель Нерехтской управы довел до сведения губернатора об учреждении районных попечительств и не встретил возражений. Совещание истолковало этот факт в том смысле, что губернатор не берет на себя разрешения учреждать попечительства, но и не имеет возражений против них.
Отсюда вывод: попечительства учреждаются явочным порядком Пермское губернское земское собрание, ассигновавшее в очередной свой созыв на помощь семьям запасных по обсеменению полей 150 тыс., на чрезвычайном собрании 31 марта, обсудив доклад управы о мероприятиях по весеннему осеменению полей призванных на войну, постановило: ассигновать на оказание помощи семьям призванных при обработке и обсеменении яровых полей 300 тысяч рублей за счет губернского земства.
Среди вопросов, обсуждавшихся 25 апреля 1915года на экстренном совещании представителей земских управ Московской губернии, одним из важнейших был вопрос «об установлении норм для распределения пособий со стороны губернского земства между уездами, в целях обеспечения семей и других наиболее нуждающихся крестьянских семей рабочими руками во время полевых работ». При этом совещание решило путем анкетирования собрать материал, на основании которого « представлялось бы возможным определить эти нормы».
Отметим, что во многих земских губерниях при этом прослеживается тенденция к приданию практической работе по оказанию помощи семействам призванных на войну той или иной организационной формы с целью приближения понимания нужд призреваемых к земствам. Особенно характерен в этом смысле пример Петровского уездного земства: в мартовском номере «Петроградского Земского Вестника» сообщаются сведения по поводу работы» 1-го земского попечительства по призрению семейств призванных на войну Петроградского уезда. Петергофский пригородный район». Устав его был принят по образцу устава Московского земства и открывал двери попечительства всем желающим работать. Всех запасных, призванных по ноябрь, было 3294. Состав их семейств был таков: 1905 взрослых и 1504 детей.
Работы оказалось много, и были образованы комиссии: 1) по обследованию семейного и материального положения; 2) столовая; 3) трудовая; 4) квартирная; 5) детской помощи; 6) экспертная; 7) по сбору пожертвований. Число обедов, выданных столовой комиссией постепенно возрастало: с 944 до 1643 в день. В мастерской попечительства работало 6 женщин, 180 брали работу на дом.
Комиссия детской помощи открыла приют для детей дошкольного возраста, детский сад и ясли и т.д.». Примерно таким же образом осуществлялась работа попечительств общественного призрения Московской губернии, особенно имевших достаточно серьёзный опыт таковых ещё в мирное время в Коломенском уезде. Попечительства, конечно, ни в коем случае не могли заменить мелкую земскую единицу, но при отсутствии её все-таки придавали больший эффект проводимой политике и мероприятиям в изучаемой сфере, в.т. числе и по линии усиления земско-воспитательной роли.
Показательно, что к реализации усиления координирующей и воспитательной функции земств по линии предоставления земской помощи нуждающимся и, особенно, членам семей призванных на войну, большие усилия прилагала земская периодика, как центральная, так и региональная. Отметим, все же, что, например, журнал « Земское дело» в годы войны опубликовал значительное количество крупного аналитического, историко-описательного и фактического материала по проблемам и перспективам земской работы в сфере помощи нуждающимся в военное время.
В плане пропаганды удачного опыта в деле оказания помощи пострадавшим от войны особый интерес вызывает статья « Общество земских служащих Киевской губернии по оказанию помощи пострадавшим от войны», опубликованная в « Земском деле» в №11-12 в 1915 г. Нам представляется, что деятельность этого общества заслуживает подробного освещения и анализа, т.к. она вобрала в себя многое из уже наработанного земской Россией и придала работе наиболее оптимальные формы.
Организованный, в данном случае, на уровне Общества земских служащих, характер изучения нужд, планирования и практической работы по представлении помощи нуждающимся был востребован и наиболее оптимален в начале XX века, тем более, в условиях войны, в России.
Логично, что проявлением наивысших возможностей и стремлений земств в решении важных вопросов общегосударственного характера в области призрения, было и возникновение общеземской организации. Ещё в 1904 году возникла организация для помощи больным и раненым во время русско- японской войны. Инициатива исходила от комиссии Московского губернского земства (во главе с Д.Н. Шиповым) для удовлетворения потребностей, вызванных войной. Руководить организацией должен был центральный орган - комитет с консультативными функциями из представителей участвующих земств и уполномоченных на театре военных действий. Представитель организации входил на правах члена в комитет Красного Креста. И вскоре в организации состояло уже 15 земств, а общая сумма взноса превышала 1 миллион рублей. Однако, вероятно, напуганное размахом объединительных тенденций и активностью земских деятелей, Министерство внутренних дел уже 27 апреля 1904 года запретило дальнейшее присоединение к организации. Общеземской комитет отдавался по контроль Министерства. Тем не менее, земские собрания принимали решения о присоединении к организации. Все они были опротестованы губернскими властями на основе формальной незаконности общеземской организации. Законодательно земствам было предоставлено право объединятся по конкретным вопросам экономической деятельности лишь в 1908 году. Тем не менее, в 1904 -1905 годах организация оказала большую помощь на Дальнем Востоке раненым и больным, а в Центральной России - голодающим. Вопросы устройства организации обсуждались на съезде представителей земств 30 августа 1905 года. Для объединения продовольственной помощи пострадавшим губерниям было разрешено учредить 3 центральных органа: общеземскую управу, совет и ревизионную комиссию. В голодающих губерниях создавались губернские и уездные комитеты, основные задачи которых - организация под руководством главноуполномоченных общеземской организации помощи голодающим и переселенческое дело.
Общеземская организация просуществовала до 1914 года, сделав многое в сфере культурно-хозяйственной работы и организации призрения. С началом Первой мировой войны перед ней возникли новые задачи: поддержание нормальной хозяйственной жизни в селе; призрение семей воинов; уход за ранеными и больными.
Инициатором создания общероссийской общеземской организации в канун Первой мировой войны выступило Московское губернское земское собрание. 21 июня (по старому стилю) 1914 года все губернские управы получили телеграмму председателя Московской губернской земской управы с предложением создать общеземскую организацию помощи раненым, инициируя собственный взнос в 500 тыс. рублей. Предлагалось существующую земскую организацию слить с новой.
30 июня 1914 года съезд представителей земств конституировал Общеземской Союз, с которым и слилась организация. К Союзу примкнула 41 губерния. Центральным распорядительным органом Союза было собрание представителей земств - по 2 от каждой губернии. Собрание собиралось в Москве и имело право приглашать на заседания с правом совещательного голоса компетентных в деле лиц, не вошедших в состав собрания по выбору. Собрание избирало главноуполномоченного и постоянный Комитет Всероссийского земского союза из 10 человек. В него могли входить не только лица из среды собрания, но и специалисты, и « третий элемент». В задачи Комитета входила разработка организационных вопросов и практических мероприятия общего характера. Центральное управление Союза включало в себя эвакуационный, заготовительный, санитарный отделы, отдел санитарных поездов. Центральная земская организация существовала на средства, которые состояли из пособий от государства, ассигнований земских собраний и частных пожертвований. Местные организации союза были представлены губернским и уездным комитетами. Первые состояли из избираемых в губернские земские собрания гласных, управы в полном составе, представителей уездных комитетов (по одному от уезда), членов санитарного бюро земства и санитарного Совета губернии. В задачу губернских комитетов входило своевременное и планомерное распределение поступающих раненых и больных по уездам и местностям губернии; сбор сведений о свободных помещениях и уведомлении уездов о возникающих нуждах губернского земства и устройство для них специальных госпиталей; субсидии недостаточным уездным комитетам. Так, например, на Ставропольском губернском земском комитете помощи больным и раненым воинам изначально лежал забота о своевременном и планомерном распределении поступающих больных и раненых по уездам и отдельным местностям губернии. Ему должны были доставляться сведения о количестве свободных помещений в уездах, а он, в свою очередь, должен был осведомить уезды о возникающих нуждах. Кроме того, он заботился о размещении раненых в лечебных учреждениях губернского земства и об устройстве для них специальных госпитальных учреждений. Он же выдавал субсидии « недостаточным» уездным комитетам. Хотя, ради справедливости отметим, что сфера деятельности губернского и уездных комитетов со временем расширялась и деятельность эта принимала самые разные формы. Пролистав протоколы заседаний Ставропольского Губернского земского комитета помощи больным и раненым воинам, можно увидеть, что им обсуждались и решались такие вопросы, как назначение и смещение врачей в госпиталях;^состояние и положение госпиталей на местах, о популяризации среди раненых воинов брошюры департамента земледелия « Сельскохозяйственные курсы для увеченных воинов», об оказании денежной помощи в открытии бесплатных курсов для подготовки солдат-инвалидов для занятия ими должностей счетоводов - делопроизводителей, просьбы ряда врачей уездных госпиталей о разрешении организовать еженедельные чтения и музыкальные вечера для развлечения больных и раненых воинов и т.д.
В связи с расширением сферы деятельности Союза, усложнением задач и увеличением количества людей, нуждающихся в его опеке, 1 июня 1916 года Главным Комитетом Всероссийского Союза утверждается финансовый отдел в составе Главного Комитета, принимается « Положение о финансовом отделе Главного Комитета Всероссийского Земского союза», что упорядочивает финансирование проводимых мероприятий. А средства эти тратились, по выпискам из лицевых счетов Ставропольского земского губернского комитета Всероссийского Земского Союза помощи больным и раненым воинам, на содержание госпиталей, организацию помощи беженцам, на постройку заразных бараков, выплату жалований медперсоналу, пособия и т.д.. К разгару Первой мировой войны в начале 1916 года деятельность Ставропольского земского комитета финансировалась Главным Всероссийским Комитетом по устройству беженцев, местными земскими управами.
Уездные комитеты состояли из уездных гласных, избираемых уездными земскими собраниями, и членов управы. Они создавались по мере необходимости и в своей деятельности согласовывались с местными условиями. В некоторых уездах вся работа выполнялась наемными служащими. Иногда в качестве организационных пунктов использовались земские лечебницы.
8-9 августа 1914 года, по инициативе Московской губернской думы, состоялся Первый Всероссийский съезд городских голов, который организовал аналогичный земскому, Всероссийский союз городов. Он был основан на тех же, перечисленных нами выше, принципах. При этом, если Земский союз опирался на четкую структуру, - Главный Комитет - губернское земство - уездное земство, - то Союз городов опирался лишь на цепочку Главный Комитет - городская дума. Уже в августе 1914 года к городскому Союзу примкнуло 140 городов, в октябре их было 250, в январе 1915 года -410, а в декабре - 464. Сложность в поддержании оперативной связи с таким количеством городов по всей России привела к созданию региональных отделов Союза городов. Было создано 11 областных комитетов Всероссийского союза городов, координировавших деятельность городского сомоуправления.
С самого основания зачастую представители Всероссийского земского Союза входили в городской комитет. На местах представители земских и городских союзов образовывали согласительные комиссии, координирующие деятельность организаций. В 1915 году произошло организационное объединение Союзов, как результат назревшей необходимости в координации совместных усилий.
Ассигнования правительства, особенно, Всероссийскому Земскому союзу были щедрыми и представлялись в виде безвозвратных пособий, но при условии контроля со стороны Особого ведомственного совещания под председательством одного из членов военного совета. Известно, что уже в августе 1914 года состоялся прием князя Г.Е. Львова, как представителя Всероссийского Земского Союза, государем, а 12 августа 1914 года министерство внутренних дел рекомендует губернаторам оказывать возможное содействие органам Союза.
На собрании уполномоченных губернских земств 12 марта 1915 года князь Львов, давший общую характеристику развитию деятельности Земского союза к этому времени, отметил, что на первом заседании земского союза (30-го июля) предполагалось « оказывать посильную помощь трудом и средствами земств делу эвакуации больных и раненных воинов». Союз не должен был нести никакой самостоятельной задачи, а лишь предполагалось помочь делу, которое является функцией правительственной власти. Линия, отделяющая район действующей армии от внутренней части империи, должна была служить пределом, за который кроме военного ведомства и Красного Креста никто не должен был иметь доступ. Но с первых же шагов стало ясно, что эти границы слишком узки. Через неделю главноуполномоченный Союза доложил государю о готовности земств принять на себя всю тяжесть войны и предоставил общие соображения о стоимости эвакуационного дела в течении 6-ти месяцев (100 мил. руб.). Затем в Петрограде главноуполномоченным была передана воля государя председателю совета министров, и земскому Союзу были отпущены деньги и затем отпускались далее беспрепятственно по мере роста его деятельности, соответственно потребностям. Земским и городским Союзами совместно был выработан план эвакуации и смета, которые были утверждены военным ведомством. На выполнение этого плана потребовалось 70 мил. руб. Развивавшиеся события требовали все большей работы и приложения общественных сил. Земские поезда, предназначенные для внутренней эвакуации, были повернуты на фронт; потребовалось создание огромных складов белья, одежды, лекарств. По просьбе отдельных военачальников были сформированы питательно - перевязочные отряды. Вспыхнула война с Турцией, и вслед за тем дело помощи больным и раненым на Кавказе было передано городскому и земскому Союзам. Независимо от этого явилась необходимость участия общественных организаций в санитарных мероприятиях на фронтах. Более того, съезд принял предложение главного комитета, чтобы Союз принял посильное участие в деле попечения об увечных воинах при выходе их из госпиталей, так как военные власти, переобремененные заботами о поддержании боевой готовности армии, едва ли будут в состоянии уделить делу призрения воинов необходимое внимание.
Состоявшийся 7 - 9 сентября в Москве съезд уполномоченных Всероссийского Земского Союза одновременно со съездом Всероссийского Союза Городов, - также привлекли к себе исключительное внимание и протекали в условиях, отличных от предыдущих съездов. В связи с последними военными событиями Союзу, с одной стороны, были поставлены жизнью новые задачи (помощь беженцам, усиление снаряжения армии), с другой стороны - пришлось значительно перестроиться и в работе прежней (передвижение районов тыла вызвало необходимость в перегруппировку коек, в усилении состава « распределенных» коек и т.д.). По вопросу о помощи беженцам и снаряжении армии Земский союз активно работал « рука об руку» с Всероссийским Союзом Городов.
Известно, что уже за год существования (к 30 июня 1915 г.) деятельность Всероссийского Земского Союза успела получить всеобщую оценку, развернувшись весьма широко. Общие обороты по операциям Союза превысили за год 300 мил. руб., число содержимых коек уже 1 февраля 1915 года достигало 171. 519. К этому же времени курсировали 44 земских санитарных поезда, отряд бань, прачечных на передовых позициях, сеть врачебно-питательных пунктов. Для обслуживания самого Союза, а также отдельных земств учрежден в Москве центральный склад, с рядом отделов по отраслям, и несколько отделений его на местах. Обороты складов на 1июня 1914 г. составили по приходу 35,6 мил. руб., по расходам 27,7 мил. рублей. Союз принял на себя объединенную закупку за границей медикаментов для земств, Городского Союза и города Москвы. На это получено им к 1 июня аванса - 821 тыс. руб.
Деятельность Союза сосредоточилась по преимуществу на обслуживании лазаретов и эвакуации, т.е. на одной стороне врачебно - санитарных нужд в связи с войной; попытки развернуть деятельность Союза шире частью не увенчались успехом, частью находилось ещё в зародыше. Так, несмотря на настойчивые представления главного комитета, Союз лишен был возможности принять надлежащее участие в деле эвакуации и призрения душевно - больных воинов, в организации мер борьбы с предупреждением и распространением эпидемий, в курортном лечении воинов.
Первой, и одной из основных, на наш взгляд, причиной этого была, по выражению Б.Б. Веселовского, «неопределенность правого бытия» Союза. Ещё в 1901 году за границей была издана записка Министра финансов Российской империи С.Ю. Витте, в которой он доказывал несовместимость самодержавия и представительных учреждений и обосновывал необходимость их упразднения. По мнению многих видных людей дореволюционной России, земским учреждениям было дано « много воли и никакой власти». Вся довоенная практика взаимоотношений власти и органов местного самоуправления, в частности, по поводу организации заботы о незащищенных слоях населения, несмотря на ряд успехов земств, убеждает нас в том, что в условиях полицейско-бюрократического государства будущего у земства, как власти общества и права самоуправляться на началах общественной целесообразности и социальной нравственности, не было. Хотя проведенный выше нами анализ деятельности земств как органов общественного управления делом помощи наиболее незащищенной части населения убеждает нас в том, что в случае предоставления им свободы действий в выборе форм и методов работы в поисках приемлемых путей получения средств на эту работу, а также освобождения дела призрения от сословного к нему подхода, государство могло бы найти в них деятельного и результативного в этой деятельности союзника в смягчении социальной напряженности, вызванной отсталостью экономической жизни страны и консервативной политикой российского самодержавия.
В первые месяцы войны, несмотря на то, что Министерство внутренних дел тщательно подчёркивало временный характер Союза и ограниченность его компетенции, правительство, кровно заинтересованное в земской помощи, не только финансировало эту помощь, но и предоставляло земствам право самостоятельных действий. «Высочайшей волей городской и земский союзы призываются к новым видам государственного служения и в этом отношении едва - ли можно ожидать сейчас каких-либо запретов по пути развития их деятельности в области военных заготовок и упорядочения хозяйственной жизни. Только бы хватило внутренней мощи и умения и решимости объединить вокруг себя достаточные силы. Интересно сравнить, как сразу оживились отношения земских собраний к поставленным перед земствам общим задачам, лишь только вместо ограниченной работы под Красным флагом на очередь стало обслуживание земскими силами коренных потребностей государства.» Так красноречиво и с ощутимыми признаками эйфории реагирует земская общественность на страницах журнала « Земское дело» ещё летом 1915 года на возможности и перспективы земского движения.
Но уже предполагавшийся в декабре 1915 года в Москве Съезд уполномоченных Всероссийского Земского Союза не разрешён. В МВД по поводу неразрешения съездов земского и городского Союзов указывают, что мотивом послужило то, что главным пунктом программы съездов был вопрос о беженцах. В первый период войны Союзы играли в беженском вопросе, по мнению министерства, огромную роль. Но « сейчас это дело наладилось, и беженский вопрос разрешается частью администрацией на местах, частью особым совещанием в центре». По мнению министерства, роль Союзов в беженском вопросе должна быть уменьшена. Официально требовать у Союзов отказа от участия в разрешении беженского вопроса министерство считало неудобным.
Естественно, это был всего лишь формальный повод к началу политики ограничения «всё усилившейся концентрации в руках земства общегосударственных функций» в условиях ухудшения экономического положения страны и « всё более явной неспособности российской монархии вести войну и обеспечить стабильность в государстве».
Более того, на местах политика ограничения круга деятельности как земского, так и городского самоуправления, выражавшаяся, прежде всего, в ужесточении требований к перечню вопросов, обсуждаемых на земских собраниях и в городских думах, было очевидна. Так, например, источники дают массу фактов, тождественных следующему. В июне 1915 года Ставропольский губернатор уведомил губернскую земскую управу о том, что на обсуждение чрезвычайного земского собрания не могут быть вынесены следующие вопросы: о мерах поднятия русской промышленности; о необходимости изучения современной дороговизны и влияния войны на сельское хозяйство губернии; о задачах губернского земства в связи с прекращением торговли спиртными напитками; о положении участковой муниципальной организации Ставропольской губернии и мерах борьбы с эпидемиями, как « не носящие характера спешности и не требующие разрешения вне обычного очередного земского собрания». По справедливому мнению современного исследователя истории местного самоуправления в России в годы Первой мировой войны Н.Д. Судавцова, в данном случае власть понимала, что обсуждение перечисленных вопросов « в условиях войны будет проходить очень остро, с критикой существующих порядков и власти».
Поэтому вполне объяснимо дальнейшее поведение царского правительства в отношении искусственного сужения поля деятельности Земгора, в том числе, и, в данном случае, в сфере организации и предоставления общественной помощи различным категориям населения, так или иначе нуждавшимся в ней в условиях военного времени. И это в то время, когда, по словам Б.Б. Веселовского, « война выдвинула на ближайшую очередь перед государством и местным самоуправлениями чрезвычайно большую задачу - организовать в широком масштабе дело общественного призрения».
Уже в конце ноября 1915 года Министр внутренних дел А.Н. Хвостов обратился к кн. Г.Е. Львову и М.В. Челнокову с предложением о прекращении Земским и Городским союзами регистрации беженцев, хотя закон « об обеспечении нужд беженцев» от 30 августа 1915 г. в §2 возлагал « заботы по обеспечению материальных и духовных нужд беженцев не только на министра внутренних дел, главноуполномоченых, губернаторов и градоначальников, но и « на земские учреждения и городские общественные управления и на местные комитеты.» Закон не содержал никаких указаний о существе работы по оказанию помощи беженцам, поэтому обязанности по выработке плана, соответственно местным условиям и общему плану движения беженцев, легли как на Союзы, так и на отдельные земства, города и их комитеты.
Так, после поражений на фронте и отступления русской армии в 1915 году на Урал хлынули десятки тысяч беженцев, и органы земского и городского самоуправления вынуждены были заниматься их размещением. Чтобы понять, насколько сложной оказалась эта задача, необходимо учесть, что только в небольшой Слободской - уездный город Вятской губернии - с населением в 10 тыс. жителей прибыло несколько тысяч беженцев из западных губерний России. Их размещали, оказывали им медицинскую помощь, причем госпитали приходилось организовывать даже в бывших помещениях ресторанов. Работа органов местного самоуправления осложнялась тем, что далеко не все откликались на призыв проявить милосердие к беженцам. Так, Слободская городская управа обращалась к некоторым домовладельцам с призывом отдать в наем свободные квартиры, но « получила категорический отказ», даже « не считаясь с размером платы «. А прецедент с требованием, подобным заявлению гласного Яранского уездного земства той же Вятской губернии П.С. Родигина о том, что потраченные земством на помощь беженцам средства должны быть компенсированы правительством, свидетельствует о масштабах расходов, которые в этом случае несли земства.
В Ставропольской губернии для проведения работы по оказанию помощи беженцам земствами и городскими думами создавались специальные комитеты. Они изыскивали для беженцев помещения для проживания, места для трудоустройства, собирали продовольствие, одежду, средства, подключая к этому польскую, армянскую и др. диаспоры. С целью привлечения средств устраивались благотворительные концерты профессиональных артистов, лотереи; распространялись подписные листы, по которым собирались пожертвования. Вопросы помощи беженцам обсуждались на сельских сходах; крестьяне жертвовали им продовольствие, предоставляли жилье, работу.
По учету статистического бюро Земгора к 20 февраля 1916 года общее количество осевших беженцев в губерниях Европейской России, Сибири, Средней Азии и Северного Кавказа, составило 2 миллиона 678 тысяч 702 человека, в том числе в городах - 501 тысяча 319 человек. Распределись они следующим образом: по губерниям Европейской России осело 2 миллиона 467тысяч 881 человек (92,12% от общего числа), в т. числе в городах - 478 тысяч 562 человека, в Сибири - 78 тысяч 653 человека; в Средней Азии - 111 тысяч 408 (4,17 %); в т. числе в городах - 8тысяч 108 человек; на Северном Кавказе - 21тысяча 234 человека (0,79 %), в т. числе в городах - 2 тысячи 996 человек. Очевидно, что основной удар приняли на себя земства Европейской России, координация действий в сфере помощи беженцам для которых была немаловажна. Поэтому несмотря на усиливающееся противодействие правительства в признании за Союзами объединяющей роли в этом деле и отказ в отпуске им на дело помощи достаточных средств в распоряжение главных комитетов, Земский и Городской союзы стремились продолжать объединение земств и городов в деле помощи беженцам, продолжая с этой целью и деятельность отдела по устройству беженцев. Упомянутый отдел, во-первых, определял круг мер, желательных к реализации в деле помощи беженцам. На первое место были поставлены меры санитарного характера (оборудование временных помещений для беженцев, организация санитарного надзора, устройство в крупных центрах заразных бараков, урегулирование дела водоснабжения, дабы питьевые источники не подвергались заражению, и т.д.), устройство питательных пунктов и содействие планомерному расселению беженцев, с оказанием им содействия в деле устройства на новом месте. Далее вставал квартирный вопрос, снабжение топливом, продовольствием, выработка норм пайков и пособий. Наконец, на третью очередь выдвигалось дело «забот по обеспечению духовных нужд» (помещение детей в школы и т.д.). Это - самые неотложные нужды, а далее неотступно следовал еще ряд других: устройство приютов для детей, потерявших родителей, и т.д.
При этом изучался и рекомендовался опыт тех земств, где помощь беженцам организовывалась и реализовывалась с наибольшим эффектом. Так, например, Уфимская земская управа занималась устройством беженцев в пределах губернии, опираясь на резолюцию экстренного Уфимского губернского земского собрания о том, что « правильное разрешение задачи устройства беженцев возможно лишь при участии всех живых местных общественных сил.» Поэтому - по выработанной губернской управой схеме, - распределение беженцев по селениям производилось в зависимости от числа дворов, согласно расчетам губернского совета. Перевозка беженцев и их багажа и квартирное довольствие производились за счет казны. Плата за перевозку беженцев на подводах была определена в 4 к. с версты на 1 лошадь. Размер квартирного пайка был установлен в 5к. в день на 1 человека в городах и 3к. - в уездах. Снабжение бельем и платьем производилось за счет частной благотворительности.
К сожалению, государственные средства на содержание беженцев большинство земств получали нерегулярно и не в достаточном количестве. Поэтому они неоднократно обращались напрямую в правительство по этому поводу. Известно постановление экстренного губернского земского собрания в Екатеринославле, в котором наряду с такими пунктами, как « 1) уполномочить управу ходатайствовать перед министром внутренних дел: а) о строгом выполнении плана эвакуации беженцев и б) о привлечении представителей общественных самоуправлений губернии, куда направляются беженцы, к участию в выработке плана эвакуации и направления беженцев; 2) представить управе право организовать для беженцев, в соответствии с условиями их расселения, общественные работы; 3) разрешить постройку приемников и бараков для беженцев, где это окажется необходимым по местным условиям, присутствовало и решение возбудить срочное ходатайство перед министром внутренних дел об отпуске губернскому земству кредитом из средств Государственного казначейства достаточных ассигнований на постройку для беженцев помещений и содержание их в губернии».
Вятское экстренное земское совещание, выработав план организации помощи беженцам, постановило просить правительство об отпуске 1.221.000 руб. на продовольствие, одежду и эвакуацию беженцев, направляемых в Вятскую губернию.
Необходимо отметить что до известных событий, связанных с ужесточением политики МВД в отношении Земского и Городского Союзов, отдел помощи беженцам при Министерстве относительно регулярно возмещал их расходы, произведенные внутри империи на беженцев, и даже авансировал этот вид земской деятельности. Но затем Н.В. Плеве возбудил вопрос: нужно ли отпускать средства Союзам и не лучше ли выдавать их непосредственно земским и городским учреждениям? В этом вопросе проглядывалась явная тенденция - распылить земства и также явное недоверие к Всероссийской организации земств и городов. Наряду с этим к Союзам начали предъявляться требования подробного составления смет расходов и незамедлительного представления отчетов, составленных по всем правилам двойной бухгалтерии. Так, последняя смета, представленная комитетом юго-западного фронта Земского Союза в конце 1915 года, после двукратного обсуждения, была переслана главноуполномоченному князю Н.П. Урусову, которому представлено выдать требуемые 4.600тыс., если он найдет это возможным.
Для того, чтобы производимые на беженцев расходы приносили возможно максимальную отдачу, многие земства и города использовали нестандартные методы работы. Так, Тамбовское земство привлекло земских страховых агентов к участию в работах по расселению беженцев по губернии. Страховым агентам, близко стоявшим к населению, был хорошо знаком квартирный вопрос в пределах агентского участка, благодаря чему они могли оказать большую пользу при расселении беженцев. При Волынской губернской управе открыли юридический отдел для выдачи справок и советов беженцам. Екатаринославской губернской управе разрешено было организовать общественные работы для беженцев. Земские бюро труда для беженцев к началу 1916 года были организованы земскими управами и комитетами Всероссийского Земского союза в Городах - Астрахани, Арзамасе, Ардатове, Александровске, Азове, Белееве, Бахмуте, Боброве, Вязниках, Верхнеднепровское, Гомеле, Данкове, Екатеринославе, Златоусте, Калуге, Кремечуге, Липецке, Могилеве, Михайлове, Москве, Малоархангельске, Мценске, Луганске, Полтаве, Перми, Покрове, Рязани, Раненбурге, Ростове Яр. г.,Смоленске, Твери, Уржуме, Харькове, м. Юзовке Бахмутского у., Ялте.
Первая мировая война и её последствия поставили земства и городское самоуправление ещё перед одной проблемой - необходимостью организации заботы о детях воинов - инвалидов и павших воинов, тогда как не снята была, а, наоборот, обострилась и проблема беспризорных детей в России. 17 - 20 марта 1916 года в Москве, по инициативе Земгора, состоялся съезд по призрению детей. В его резолюции по общим вопросам указывалось, что земские и городские Союзы образуют особый орган, объединяющий деятельность всех организаций, общественных и частных, занятых работой по призрению беспризорных детей, а также национальных организаций, сохраняющих, однако, свою самостоятельность. Попечение о беспризорных детях на местах возложено на органы земского и городского самоуправления. Содержание детей жертв войны должно падать всецело на государственное казначейство, содержание беспризорных детей ложится частью на местные органы самоуправления, для чего последним должны быть предоставлены новые источники доходов. В резолюции отмечалось, что проведение земствами и городами мероприятий по призрению детей может быть осуществлено лишь при немедленной реформе земских и городских учреждений на основе их демократизации и введения мелкой земской единицы. Далее совещание признало необходимой организацию врачебно-питательных отрядов для эвакуации детей с фронта и для подачи помощи на местах. Решение вопроса о порядке выполнения этого дела поручалось отделу беженцев при городских и земских Союзах. Совещание признало необходимым в детских отрядах присутствие лиц еврейского исповедания « в целях наиболее заботливой эвакуации детей еврейского происхождения». Руководящим принципом призрения объявлялось умственное, нравственное и физическое развитие ребенка, обеспечение ему надлежащей материальной обстановки и устройства его по окончании призрения. Предпочтительным типом приюта признаны малые приюты « с приближением к семейному режиму и с условием посещения детьми общих школ, общеобразовательных и профессиональных». К осуществлению общественного контроля в делах как семейного патроната, так, и других видов призрения детей планировалось привлечь местное население, общественные и профессиональные организации. Говорилось о необходимости законодательной нормировки детского труда в ремесленных и торговых заведениях и реорганизации действующего законодательства о детском труде, с тем, чтобы минимальный возраст допуска детей к фабричным работам был повышен до 14 лет, максимум часов работы - не более 6 часов, чтобы ночная работа детей было запрещена, а также была запрещена работа на фабриках, которая особенно вредно отражается на организме малолетних.
По вопросу о борьбе с детской преступностью совещание указало на необходимость скорейшего введения обязательного обучения для детей в возрасте до 14 лет, на широкое развитие внешкольного воспитания, на правильную организацию труда малолетних и на меры призрения детей, лишенных крова и надзора. С целью борьбы с беспризорностью и преступностью малолетних планировалось развитие законодательства о мерах правовой охраны труда малолетних и организация особых судов по делам о малолетних там, где это представлялось возможным.
Очевидно, что решения съезда были нацелены как на текущий момент, так и на перспективу. Условия военного времени и углубление политического кризиса в стране не оставили возможности для организации систематического призрения нуждающихся в этом детей на объявленных основах. Но на местах земское и городское общественное управление, в силу возможного, организовывали трудовые приюты для сирот обоего пола, специализированные земледельческие приюты для детей увечных и павших воинов, проводя при этом, зачастую, изучение ситуации с потребностью в призрении этой категории населения через рассылку опросных листов по всем приходам.
Занимаясь социализацией инвалидов Первой мировой войны, некоторые земские и городские управы открывали учебные мастерские, где обучали инвалидов доступных для них профессиям. Так, например, Киевской губернской управой была организована сапожная учебная мастерская для пострадавших на войне инвалидов, уроженцев Киевской губернии. В мастерскую принимались увечные воины, признанные неспособными носить оружие, но способные заниматься сапожным ремеслом. Принятые в мастерскую лица обучались ремеслу специальным сапожным инструктором, получая во время ученичества по 5Ок. в сутки, а затем от пары сапог - по 1р. Московское губернского земство, обратившись в Главный Комитет Земского Союза с просьбой о предоставлении земству необходимых средств на организацию трудовой помощи увечным воинам, часть из них потратило на содействие Обществу распространения знаний в народе, организовавшему весной 1916 года курсы для увечных воинов на 60 человек при Московском Сельскохозяйственном институте. Курсы делились на летние(с 1 апреля по 1 ноября) по полеводству, плодоводству с огородничеством и по сушке плодов и овощей, по пчеловодству, и зимние (с 1 ноября по 1 апреля) по подготовке контроль - ассистентов, сельскохозяйственных монтеров и наблюдателей метеорологических станций.
Конечно, параллельно при этом изыскивались средства на открытие новых домов инвалидов. Своего рода срезом картины деятельности земства, находящегося в европейской части России, может служить детальное описание работы в области помощи жертвам войны на всем её протяжении Нижегородского губернского земства, произведенное на страницах центрального земского журнала « Земское дело» в 1917 году.
С самого начала войны Нижегородское губернское земство, избрав губернский комитет Земского Союза помощи больным и раненым войнам, включило в его обязанности помощь семьям призванных на военную службу и ассигновало на это за 2,5 года войны 615 тыс.руб. Помощь семьям оказывалась через уездные и волостные комитеты и выражалась в следующем: 1) продовольствие; 2) обсеменение, обработка и уборка полей; 3) оплата квартир; 4) одежда и обувь; 5) покупка скота; 6) плата за обучение. Губернский комитет, помимо распределения средств между уездами, оплачивал обучение детей призванных в учебных заведениях Н. Новгорода, снабжал протезами пострадавших воинов и субсидировал другие организации, работавшие в этом направлении. Кроме того, комитет занимался организацией юридической помощи в связи с многочисленными недоразумениями в сфере помощи семьям призванных на войну. С этой целью было создано губернское юридическое бюро. Как только контингент инвалидов войны стал значителен, губернская земская управа, помимо деятельности губернского комитета, занялась организацией дела призрения увечных воинов. Разместив их вначале на койках для инвалидов в богадельне, управа занялась поиском возможности обучения их по характеру полученного увечья. Были устроены портняжная, сапожная, переплетная мастерская, а также мастерские резьбы по дереву и корзиночная. К началу 1917 года в ней обучались и выполняли заказы свыше 60 инвалидов. Не обошла вниманием губернская управа и образовательные потребности увечных. С осени 1916 года при приюте увечных воинов на базе богадельни были организованы общеобразовательные курсы, на которых обучались 70 человек, и курсы по кооперации, привлекшие свыше 40 слушателей. Приют, мастерские и курсы для инвалидов в Нижегородской губернии развились к 1917 году настолько успешно, что встал вопрос о приобретении или постройке для них собственного здания. И Верховный Совет отпустил на приобретение усадьбы и для приюта в Н. Новгороде 100 тыс. руб. Помимо этого, губернское земство приступило в начале 1917 года к организации школьной колонии на 80 детей павших и пострадавших воинов с 8 -летним курсом обучения. И, что немаловажно, - как в приют увечных воинов, так и в школьную колонию принимали со всех уголков России.
На Северном Кавказе, где земство было создано с 1913г лишь в Ставропольской губернии, основная работа в сфере организации помощи жертвам войны по линии местного самоуправления легла на городские комитеты или исполнительные комиссии, самопроизвольно зародившиеся в первые дни войны при городских самоуправлениях. Но круг лиц, допущенных действующим Городовым положением к участию в этих исполнительных комитетах, был ограничен, а сама деятельность их была обставлена целым рядом формальностей, сильно замедлявших их работу. Поэтому, когда в октябре 1914 года городские самоуправления получили циркулярное письмо главноуполномоченного, приглашающее их образовать местные комитеты союза, то многие города охотно откликнулись на это приглашение и преобразовали свои городские комитеты в комитеты Союза. Их членами могли быть как городские гласные, так и избиратели, и лица не обладающие цензом. Личный состав комитетов и их постановления не подлежали утверждению администрации.
Из северокавказских городов к ВСГ одним из первых присоединился Ставрополь - 5 сентября 1914 года. Екатеринодарская городская дума только на заседании 2 декабря 1915 года приняла решение об упразднении исполнительной комиссии о раненых, созданной 12 сентября 1914 года, и учреждении Екатеринодарского Комитета ВСГ из двенадцати человек, избранных городской думой. Владикавказская городская дума 15 октября 1914 года единогласно постановила: « избранную 3 сентября 1914 года комиссию для заведования делом оказания помощи больным и раненым воинам преобразовать в местный комитет ВСГ».
Очень мощной местной организацией Союза стал Главный Кавказский Комитет в городе Тифлисе. Кавказская общегородская организация помощи раненым воинам возникла независимо от Всероссийского союза городов в середине сентября 1914 года. В этот Союз вошли города Закавказья, города Терской и Кубанской областей и Черноморской губернии. Слияние обоих Союзов - Кавказского и Всероссийского - состоялись в начале ноября 1914 года. В октябре 1915 года состоялась поездка на Кавказ заместителя главноуполномоченного ВСГ Н.М. Кишкина для ознакомления с учреждениями Кавказского отдела ВСГ. В своем отчете он указывал: « Войдя в качестве отдела в состав ВСГ, кавказские города продолжали жить более или менее обособленной жизнью. Удаленность Кавказа от центра, совершенно обособленный район деятельности, исключительно на Кавказском фронте, отдельная, не сливающаяся с остальной, смета расходов - все эти обстоятельства удаляли Кавказ от центральной организации.» Должность председателя Кавказского отдела Союза городов на всем протяжении его существования бессменно занимал Тифлисский городской глава А. Хатисов. В полный состав Комитета входили 11 гласных Тифлисской городской думы и 9 руководителей общественного управления разных городов Кавказа, в том числе городские головы Владикавказа и Екатеринодара. Уже на первом съезде Кавказского союза городов было определено количество кроватей, открываемых исключительно на средства самоуправлений и благотворительных организаций. В ноябре 1914 года госпиталь для раненых воинов был открыт и в Ставрополе. Из 120 коек одна половина содержалась на средства города, а другая - на частные пожертвования. Т.к. на Северном Кавказе только на Ставрополье было введено земство, причем всего за два года до начала войны, кроме комитета ВСГ, в губернии функционировал комитет Всероссийского земского союза, на средства которого и содержалось большинство госпиталей и лазаретов в губернии. В других городах Северного Кавказа количество созданных госпиталей было на порядок выше, чем в Ставрополе. В Екатеринодаре к началу 1917 года действовало 17 лазаретов, находившихся в ведении ВСГ, во Владикавказе, с его 15-ю лазаретами ВСГ, насчитывалось 1587 коек.
Наряду с медицинским лечением, здесь осуществлялось и санаторно-курортное лечение воинов. Но уже очень скоро стало понятно, что участие городского самоуправления не может и не должно ограничиваться только оказанием медицинской помощи. Уже на II съезде ВСГ первоочередной была признана задача борьбы с заразными заболеваниями - этим вечным спутником войны. Было принято решение о создании санитарных попечительств на средства Всероссийского союза городов. Затем появилась необходимость в решении задачи помощи беженцам, борьбы с дороговизной жизни и, наконец, помощи в снабжении армии. Таким образом, сфера деятельности местных комитетов Союза городов неуклонно разрасталась, требовала новых вложений и затрат.
Характерной чертой городской жизни на Северном Кавказе в это время стали различные кампании по сбору пожертвований. Городские комитеты Союза активно привлекали широкие слои городского населения к участию в различных благотворительных акциях и кампаниях по сбору помощи воинам. Например, в Екатеринодаре регулярно проводился « день служащего» с целью сборов однодневного заработка на нужды войны. Кроме того, организовывались кружечные сборы Красного Креста, проводились « недели белья», собирались пасхальные и рождественские подарки воинам, был установлен пятикопеечный сбор с театральных билетов и однокопеечный с трамвайных и многое другое. Но только сбором денег, белья и подарков дело не ограничивалось. В том же Екатеринодаре на средства ВСГ для нужд армии были оборудованы мыловаренный завод, сапожная мастерская, хлебопекарня, столовая, продовольственный склад. Это позволило членам Главного кавказского комитета считать Екатеринодарский комитет одним из лучших комитетов Союза.
Журнал «Земское дело» в №5 - 6 в марте 1917 года поместил на страницах перепечатку отрывка из большой статьи английской газеты «Morning Post», посвященной деятельности земств. «Русские земства в настоящей войне установили рекорд, не превзойденный ни в Англии, ни во Франции. То, чего достигли земства соединенными усилиями, представляет собой, быть может, одно из самых удивительных явлений, вызванных настоящей войной. Земства совершили колоссальную работу, в какой мере Россия обязана усилением своего военного могущества деятельности земских организаций, это сейчас трудно учесть».
Работа российских органов местного самоуправления в годы Первой мировой войны, получившая высокую оценку союзников, развернулась так широко и стала такой заметной, в том числе и, в первую очередь, в сфере общественной поддержки всех категорий населения, так или иначе страдавших от военных действий, не только потому, что активное привлечение общественных усилий в сочетании с традициями российского милосердия закономерно обеспечивали этот размах. Очевидно, что в условиях тяжелой войны и углубляющегося экономического кризиса, в этом кровно было заинтересовано правительство и делало для этого все, начиная с государственного финансирования многих земских мероприятий в сфере их помощи раненым и больным воинам и всем остальным жертвам войны и заканчивая предоставлением им, особенно на первых порах, права самостоятельных действий. Это косвенно подтверждается в известной записке министра внутренних дел Б.В. Штюрмера об обстоятельствах возникновения Земского и Городского союзов: « Союзы возникли, - говорится в записке, - явочным порядком, без предварительного разрешения, причем учредители приступили к работе прежде, чем вопрос о пределах и самой допустимости подобной работы мог остановить внимание правительства. При таких условиях бывший министр внутренних дел Маклаков был поставлен в необходимость в тех целях, чтобы оформить уже сложившееся явление и вместе с тем по возможности сузить предназначения новых организаций, войти со всеподданнейшим докладом о разрешении на время настоящей войны деятельности союзов, при условии ограничения круга их функций помощью больным и раненым воинам. В дальнейшем, однако, деятельность союзов шла по пути постоянного расширения из задач. Различными ведомствами союзам стали поручаться новые дела, и ныне круг предметов ведения союзов распространяется едва ли не на все отрасли управления, так или иначе связанные с войною».
Но, когда все заметней в связи с этим стала « усиливающаяся концентрация в руках земства общегосударственных функций» в условиях экономического и политического кризиса, разразившегося в стране со второй половины 1916 года, а идея государственного строительства на основе местного самоуправления все глубже проникала в российское общественное сознание, правительство предприняло ряд кардинальных мер, обрекавших местное самоуправление на вынужденное ограничение и свертывание своей деятельности. Неизбежный социальный взрыв в стране и смена политического курса поставили точку в развитии земского самоуправления и, соответственно, общественной помощи нуждающимся в ней в тех направлениях и формах, которые сложились в соответствии с традициями местного самоуправления в деле организации системы помощи социально недостаточному населению в России.
Подводя итоги изучения содержания, основных направлений и форм деятельности российских органов местного самоуправления в сфере организации и практической работы по предоставлению помощи нуждающимся в условиях Первой мировой войны, необходимо отметить:
1. Первая мировая война внесла кардинальные коррективы в содержание общественной помощи нуждающимся в России, организуемой и осуществляемой по линии органов местного самоуправления.
2. В дополнение к привычным, - как к обязательным для земств, так и факультативным и для земств, и для органов городского общественного управления, - направлениям и формам муниципальной заботы о социально недостаточном населении появились и требовали, по мере затягивания войны, приложения все больших усилий и средств такие, как помощь семьям воинов, призванных на фронт, призрение сирот, потерявших отцов - воинов, призрение воинов - инвалидов. Отдельную нишу заняла помощь беженцам и мирному населению, катастрофически беднеющему в ходе войны.
3. Масштабы бедствий, вызванных войной, требовали такого рода усилий со стороны российских органов самоуправления в сфере предоставления помощи всем категориям нуждающихся в ней, масштабы и ожидаемая эффективность которых возможным были лишь в рамках их объединения. Создание Всероссийского Союза помощи больным и раненым воинам и Всероссийского Союза городов стало закономерным следствием в реализации стремлений земств и городских общественных управлений оптимизировать свою работу в связи с требованиями времени.
4. Создание Всероссийского Земского Союза и Всероссийского Союза городов как центральных организаций, опиравшихся на четко структурированную сеть в виде, соответственно, губернских, уездных и городских комитетов, и объединение их деятельности в рамках Земгора значительно повысило эффективность и оптимизировало усилия земств и городских общественных управлений в изучаемой сфере социальной жизни.
5. Востребованность общественной помощи в сложных условиях Первой мировой войны и надвигавшегося экономического кризиса заставило центральное правительство в первые месяцы войны предоставить российским органам местного самоуправления и их союзам право самостоятельных действий и финансировать эти действия в сфере помощи различным категориям населения, пострадавшего от войны. Это, в свою очередь, оживило отношение представителей местного самоуправления к поставленным перед ними задачами «обслуживания коренных потребностей государства».
6. Полицейско - бюрократический характер Российского государства, несовместимость самодержавия и представительных учреждений заставили власти настаивать на временном характере Союза Земств и Союза Городов и ограниченности их компетенции с первых дней их существования. К декабрю 1914 года, на фоне сползания России в экономический и социально - политический кризисы в условиях все большего проявления явной неспособности российской монархии вести войну и обеспечить стабильность в государстве, начинается целенаправленная политика ограничения « все усиливавшейся концентрации в руках земства общегосударственных функций», в том числе и в сфере организации и предоставления общественной помощи различным категориям населения, пострадавшего, так или иначе, от войны.
Автор: Коробейников Ю.В.