18.01.2013 10006

Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина

 

Успешное проведение в жизнь нынешней муниципальной реформы требует своевременного переосмысления многих теоретических и концептуальных проблем, связанных с реализацией полномочий органов местного самоуправления, в т.ч. полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека. Такие понятия, как «местное самоуправление», «полномочия», «компетенция», «законность», «правопорядок», «права и свободы человека» и некоторые другие, непосредственно связанные с исследуемой темой, зачастую неоднозначно понимаются в науке и определяются в нормативно-правовых актах. Поэтому для достижения чёткости и ясности в использовании категориального аппарата необходимо обратиться к рассмотрению этих вопросов. Следует также отметить, что при всей кажущейся абстрактности такого рода проблем, их нерешённость приводит, в конечном счёте, и к появлению иных, вполне практического свойства проблем.

6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этого закона положило конец соперничеству двух противоположных подходов к развитию законодательства о местном самоуправлении, один из которых предусматривал плавное изменение действующего законодательства путем внесения изменений и дополнений в предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г., а другой, напротив, предполагал разработку нового законодательного акта, способного разом решить многие проблемы нормативного регулирования самоуправленческих отношений. Идея создания нового закона удачным образом совпала с процессом модернизации власти, общим направлением которого является разграничение полномочий между различными ее уровнями.

Появление нового федерального закона влечет за собой принятие большой группы федеральных законодательных актов и региональных законов. Это продолжение муниципальной реформы, ее новый виток на качественно ином уровне.

Кроме того, принятие нового федерального закона создает ситуацию параллельного существования двух законов об общих принципах организации местного самоуправления. Объяснение такому положению дел - сложный, многоступенчатый характер процедуры введения в действие нового Закона, который в общем объеме вступает в силу с 1 января 2006 г. Исключение составляют отдельные нормы, вступившие в силу со дня опубликования Закона - преимущественно переходные положения. Поэтому необходимо учитывать, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохраняет свое действие еще в течение двух лет. Всё это накладывает определённый отпечаток на изучение полномочий органов местного самоуправления в любой сфере.

Вопрос о понятии местного самоуправления является и на сегодняшний день дискуссионным. Ряд авторов рассматривают местное самоуправление как принцип организации и осуществления власти на местах, форму организации самодеятельности граждан. Другие авторы склонны видеть в нем децентрализованную форму организации территориальной публичной власти. Существует, однако, законодательное определение местного самоуправления, содержащееся в нескольких официальных источниках.

Впервые понятие местного самоуправления в нормативном порядке было закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно этому закону, местное самоуправление - это система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Данный закон в вопросе определения местного самоуправления и системы местного самоуправления явился основополагающим для дальнейшего развития российского законодательства.

Конституция РФ 1993 г. не содержит исчерпывающего определения данного явления, ограничиваясь указанием на то, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).

Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» содержит закрепленное в Хартии определение, звучащее следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».

Статья 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. содержит следующее определение местного самоуправления: «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиции».

Часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. содержит схожее определение местного самоуправления, определяя, что местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Как видно из последних двух дефиниций, отечественный законодатель, раскрывая понятие местного самоуправления, делает всё-таки больший акцент, нежели в Европейской Хартии, на участие именно населения в его осуществлении. Однако, так или иначе, понятно, что наличие местного самоуправления предполагает осуществление органами местного самоуправления присущих им полномочий.

Рассматривая данную проблему, необходимо, как указывалось, обратить внимание на определение структуры категориального аппарата в сфере функциональных основ местного самоуправления. Применяемые в данном случае категории образуют общий понятийный ряд, последовательно включающий функции, компетенцию, предметы ведения и полномочия. Указанные компоненты находятся между собой в определенном соотношении, состояние которого зависит от смыслового наполнения каждого из них.

При этом, как справедливо отмечает Н.А. Тарасьян, «понятие «компетенция органов местного самоуправления» по содержанию мало чем отличается от общего теоретического определения «компетенция органов власти». Поэтому соответствующие теоретические наработки в отношении функций, компетенции, полномочий и т.д. органов государственной власти с определёнными оговорками возможно использовать и в отношении другого вида органов публичной власти - органов местного самоуправления.

Говоря в общем, функция является категорией наиболее широкого плана. В философском смысле функция - это «1. Внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений . 2. В математике и логике функцией называется операция сопоставления каждому элементу некоторого класса вполне определённого элемента другого класса». Отталкиваясь во многом от этого определения, понятие, например, «функция государства» использовалось в советской юридической литературе. «Считалось, что поскольку направления деятельности государства изменяются в зависимости от изменения классовой сущности и формы государства, постольку для определения такого рода зависимости вполне уместным является понятие именно функции». Подобная логика до определённой степени применима и к функциям местного самоуправления, поскольку последние находятся в зависимости от сущности и назначения местного самоуправления.

Однако функция выражается через всю совокупность элементов другого явления - компетенции. Компетенция, в свою очередь, предстает в виде предметов ведения и властных полномочий.

Указанный понятийный ряд отражает социальное назначение местного самоуправления, отграничивает его сферу деятельности от круга дел других органов власти, очерчивает область ответственности местного самоуправления. Остановимся подробнее на характеристике указанных компонентов.

Функции местного самоуправления традиционно рассматриваются как основные направления деятельности его главных субъектов: органов и должностных лиц местной власти, населения муниципальных образований. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

И. В. Выдрин выделяет две основные группы функций местного самоуправления. Первая включает финансово-экономические, хозяйственные, социальные, экологические функции, функцию охраны общественного порядка. Данные функции объективно обусловлены, свойственны данному уровню публичной власти.

Эти функции имеют характерный признак, они в максимальной степени связаны с конкретными сферами общественной жизни (предметами ведения), в которых муниципальные органы юридически состоятельны (местные финансы, муниципальная собственность, организация здравоохранения, образования и т. д.).

Вторая группа функций обусловлена самой природой местного самоуправления, его социальной ролью в государстве и обществе. В рамках этой группы функциями местного самоуправления являются обеспечение права граждан на местное самоуправление, решение вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования, выполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены муниципальные органы. Функции обеих групп устойчивы, направлены на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований.

Несколько иначе классифицируют функции местного самоуправления Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко и С.Н. Бочаров. Они выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс) (очевидно, в данном случае деятельность по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод граждан будет «растворена» в осуществлении и первой, и второй группы функций).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основными функциями местного самоуправления называют: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; деятельность по обеспечению комплексного развития территории муниципального образования; удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрану общественного порядка; защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.

Итак, практически всеми исследователями разделяется мнение о том, что функция охраны общественного порядка присуща органам местного самоуправления (этот подход закреплён и в отечественном законодательстве). По-видимому, с этим мнением следует согласиться, однако, по мнению автора (обоснование ему будет дано ниже), точнее было бы именовать её функцией по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека.

Понятие функции непосредственно связано со следующим понятием из этого ряда - компетенции.

Обычно компетенция (лат. competentio от compete - добиваюсь, соответствую, подхожу) понимается как «совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица; определяет его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)». Сходная точка зрения, например, у Д. А. Ковачёва, понимающего компетенцию как «юридически предоставленные ему права на решение определённого круга вопросов и на издание определённых видов правовых актов, устанавливающее место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно». Очевидно, в данном случае имеет место некоторое смешение понятий «компетенция» и «полномочия».

По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенция местного самоуправления - это «юридическое выражение его функций, правовая форма их осуществления, возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел». Компетенция - категория, находящая широкое применение не только в сфере публично-правовых отношений, но и в другой области - области частного права. Она служит задаче совершенствования муниципальных правовых отношений, реализующихся, как известно, в обеих сферах. Также М.В. Баглай, полагает, что «полномочия государственного органа образуют его компетенцию (круг предметов ведения)». С последним утверждением (практически отождествлением компетенции и предметов ведения) трудно согласиться, поскольку в законодательстве, например они в качестве синонимов не рассматриваются.

Компетенция - сложное явление, имеющее неоднородную структуру. Обязательными элементами компетенции обычно считают предметы ведения и полномочия. Такой точки зрения придерживаются многие авторы, хотя и они указывают, что кроме предметов ведения и полномочий компонентами компетенции являются, например, принципы, гарантии деятельности. Так, Ю. А. Тихомиров полагает, что к компетенционным элементам относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий; ответственность за неисполнение принятых решений.

Между тем существуют и совершенно иные точки зрения. Например, известный российский учёный Б. М. Лазарев, признавая популярность мнения о двухэлементном составе компетенции, тем не менее, с ним не соглашался. Он полагал, что предметы ведения не являются элементом компетенции, они не могут существовать самостоятельно наряду с полномочиями, поскольку образуют необходимый фон (объектный состав) для реализации полномочий. Иначе говоря, полномочие не может находиться в отрыве от сферы деятельности (предмета ведения). В компетенцию входят право и обязанность решения тех или иных вопросов или участия в их решении.

Оба подхода имеют притягательные стороны, как в теоретическом, так и в практическом плане. Их соперничество из области теории права перекинулось на законодательную сферу. Период 60-80-х гг. XX в. ознаменован безоговорочным доминированием в законодательных актах двухэлементной конструкции компетенции местных Советов. В них фиксировались предметы ведения местных органов власти вместе с полномочиями, им принадлежащими. Так, в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов в РСФСР» гл. II именовалась «Компетенция краевого, областного Совета народных депутатов», статьи которой назывались «полномочия в области планирования, материально-технического снабжения, учета и отчетности», «полномочия в области бюджетно-финансовой работы» и т. д., содержался развернутый перечень прав и обязанностей местных Советов данного уровня.

Начиная с 90-х гг. XX в. в законодательстве воплощается «лазаревский» вариант закрепления полномочий органов местного самоуправления без признания предметов ведения самостоятельным звеном компетенции. В нормах права полномочия и предметы ведения начинают смешиваться. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. многие из вопросов местного значения сформулированы не как предметы ведения, а скорее как полномочия: «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; «содержание и использование муниципального жилищного, фонда и нежилых помещений» и т. д.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такой подход получил развитие: к вопросам местного значения отнесены «организация мероприятий по охране окружающей среды»; «содержание и строительство автомобильных дорог, мостов, иных транспортных инженерных сооружений» и т. п. Очевидно, что в одной правовой норме выражаются и предметы ведения, и властные полномочия. С точки зрения сторонников такого способа закрепления компетенции, это абсолютно правомерно, ибо полномочие должно быть «привязано» к предмету (сфере) деятельности муниципального органа. Напротив, по мнению тех, кто разграничивает предметы ведения и полномочия, данный подход нарушает юридическую чистоту законодательного регулирования компетенции.

Компетенция местного самоуправления различается в зависимости от видов органов муниципальной власти. Если представительные и исполнительные органы являются органами общей компетенции, выполняющими собственные функции при решении всех вопросов местного значения, то структурные подразделения местных администраций являются органами управления в определенной сфере местного хозяйства (т. е. они обладают специальной компетенцией).

Согласно О.Е. Кутафину и К.Ф. Шеремету, предметы ведения - это те общественные отношения, в которых орган власти юридически компетентен. Нормативно закрепленные предметы ведения органов местного самоуправления, представляют собой способ юридического выражения общественных сфер жизни, в которых муниципальные органы действуют, принимают решения, на которые они воздействуют. Особенность предметов ведения местного самоуправления такова, что они являются общими для всех органов и должностных лиц местной власти: представительных и исполнительных. Все они функционируют в рамках вопросов местного значения конкретного муниципального образования, их усилия направлены на их решение. В части предметов ведения компетенция является единой для представительных органов и местных администраций, должностных лиц местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления, согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, - это права, предоставленные муниципальным органам для решения вопросов местного значения. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, они решаются населением. Однако, на основании ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, вопросы местного значения реализуются органами местного самоуправления. В литературе признается, что полномочия населения и муниципальных органов дополняют друг друга, а муниципальные органы выступают уполномоченными населения по управлению местными делами.

С такой трактовкой отмеченных конституционных норм можно, пожалуй, согласиться, поскольку местное самоуправление - это деятельность и населения, и муниципальных органов.

Как справедливо полагают О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления - это не только уполномоченный, располагающий определённым правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определённых властных действий. Таким образом, права субъекта публичной власти - одновременно обязанности.

Однако, как отмечает Н.А. Тарасьян, не всегда в законодательстве право органа местного самоуправления одновременно является обязанностью - например, согласно ч.1 ст. 39 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. представительный орган местного самоуправления вправе, но не обязан устанавливать льготы по местным налогам и сборам.

С данным утверждением трудно не согласиться, тем более аналогичные нормы можно найти и в Законе от 06.10.2003 г., например, в соответствии с ч.2 ст. 17 органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и городских округов (в том числе в сфере обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека).

Представляется, что хотя от полностью от таких норм применительно к публичным органам отказаться нельзя (наличие какой-то диспозитивности, альтернатив в выборе варианта возможного поведения необходимо), однако всё же наличие подобных «прав» применительно к таким органам следует минимизировать, и уж во всяком случае, стремиться максимально конкретизировать предоставленные федеральным законом права в региональных законах и муниципально-правовых актах, дабы исключить возможность злоупотреблений.

Поэтому более точным представляется определение полномочий муниципальных органов, данное Ю.Д. Казанцевым и А.Н. Писаревым - как «совокупности их прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения и закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ».

Однако права и обязанности органов местного самоуправления могут закрепляться не только в уставе муниципального образования, но и в других муниципально-правовых актах. В силу этой причины, по-видимому, следует согласиться с определением Е.М. Ковешникова, который понимает полномочия органов местного самоуправления как совокупность их прав и обязанностей, закреплённых нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления классифицируют по различным основаниям. И.В. Выдрин предлагает классификацию по форме закрепления, по форме деятельности, и по содержанию.

По форме закрепления различают конституционные полномочия, т. е. изложенные в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации (например, охрана общественного порядка); законодательные полномочия, т.е. закрепленные в законах об общих принципах организации местного самоуправления, законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, системе федеральных и региональных специализированных и отраслевых законов; уставные полномочия, т. е. формулируемые в уставах муниципальных образований; регламентные полномочия, т. е. выраженные в регламентах местных представительных органов и администраций.

По форме деятельности различают видовые полномочия, или обусловленные операциональным делением (по руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и др.). Полномочия этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности муниципальных органов.

По содержанию различают представительские, нормотворческие, организационно-распорядительные, контрольные, т. е. те, посредством которых местная власть выполняет соответствующие функции представительского, правотворческого, управленческого и контрольного свойства. Полномочия органов местного самоуправления реализуются посредством осуществления нормотворческой, организационно-распорядительной и контрольной деятельности.

Правовыми средствами, закрепляющими полномочия, служат федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, региональные законы о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Закон 1995 г. закреплял лишь полномочия, принадлежащие местной представительной власти. Он не давал прямого ответа на вопрос, имеют ли органы государственной власти субъектов Федерации право осуществлять собственное регулирование полномочий местных органов власти. Вместе с тем правотворческая практика в регионах развивалась как раз в направлении активного наделения муниципальных органов полномочиями. Нечеткость законодательного регулирования данного вопроса привела Конституционный Суд РФ к выводу о невозможности установления в законах субъектов Федерации полномочий конкретных органов местного самоуправления.

Закон 2003 г. в ст. 17 установил следующие «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения»:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2. установление официальных символов муниципального образования;

3. создание муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4. установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

5. организационное и материально-техническое обеспечение муниципальных выборов и референдумов;

6. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования;

7. учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8. осуществление международных и внешнеэкономических связей;

9. иные полномочия в соответствии с законом и уставами муниципальных образований.

Право субъектов Федерации устанавливать полномочия органов местного самоуправления закреплено в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Они осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления муниципальные органы обладают полномочиями по решению значительной части публичных дел, к которым относятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия. Начиная с 1995 г. в Российской Федерации был установлен механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данный вопрос также имеет особое значение при рассмотрении проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина. Здесь следует отметить следующее.

Как известно, государственные полномочия передаются только федеральным и региональными законами. Государственные полномочия не могут передаваться в полном объеме. Возможность передачи касается лишь отдельных полномочий. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов. Муниципальные органы несут ответственность за осуществление делегированных государственных полномочий, но лишь в той мере, в какой они снабжены материальной и финансовой помощью. Реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подконтрольна государству.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. содержит самостоятельную главу 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», конкретизирующую порядок передачи полномочий, их осуществление и вопросы государственного контроля за их реализацией.

В частности, В.И. Васильев отмечает, что новый федеральный закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Восполняя правовой пробел, новый федеральный закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, новый федеральный закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

Отдельные государственные полномочия делегируются только законами. Специально оговаривается, что передача таких полномочий иными нормативными актами не допускается. Если речь идет о полномочиях по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то их делегирование возможно региональными законами.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные и региональные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, осуществлять контроль за их исполнением. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных и региональных законов о наделении государственными полномочиями служит основанием для отказа от их выполнения. Сохраняется норма, согласно которой местная власть несет ответственность за исполнение полномочий в пределах отведенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ст. 20 Закона 2003 г.).

Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями и дополнениями на 08.12.2003 г.) и от 6 октября 2003 г., выделяют в качестве одной из функций органов местного самоуправления охрану общественного порядка.

Охрана общественного порядка - необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивается деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства, и при этом, охрана общественного порядка выражается, прежде всего, в обеспечении общественной безопасности на улицах, транспорте, в иных общественных местах.

Таким образом, необходимо отметить, что ни ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с изменениями и дополнениями на 08.12.2003 г.), ни вступающий в силу полностью 1 января 2006 г. Закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. такой формулировки - «полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина» не содержат.

Подобная формулировка была дана в ст.ст. 54, 65, 76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г., причём речь об этих полномочиях там шла применительно к, соответственно, поселковой и сельской, а также районной и городской администрациям. Таковых полномочий в ст. 54 (о поселковой и сельской администрации) данного Закона было выделено одиннадцать, в ст. 65 (районная администрация) - пятнадцать, в ст. 76 (городская администрация) - также пятнадцать.

Однако имеющие на данном этапе важнейшее значение уже упоминавшиеся федеральные законы от 28.08.1995 г. и 06.10.2003 г. оперируют уже другим понятием в данной сфере - «вопросы местного значения», к которым отнесена в первом Законе охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью (п. 8 ч. 2 ст. 6 данного Закона), во втором Законе - организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона от 06.10.2003 г. - речь идёт о вопросах местного значения муниципального района) и организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией (п. 9 ч. 1 ст. 16 того же Закона - речь идёт, естественно, о вопросах местного значения городского округа).

Естественно, используемые в указанных нормативно-правовых актах термины «область обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина» и «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью», а также «организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией» не тождественны. Причём базовыми для точного понимания описанных сфер будут, по-видимому, понятия «законность», «правопорядок», «общественный порядок», «права и свободы человека и гражданина», которые весьма неоднозначно трактуются в нашей юридической науке.

Например, А.Б. Венгеров определяет права и свободы человека как «объективные условия, возможности жизнедеятельности человека, без которых не может существовать сам человек». Более развёрнутое определение даёт Е.А. Лукашева, считающая, что права человека являются «нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов на основе сочетания свободы индивида со свободой других людей, с нормальным функционированием общества и государства». Это определение хотя, по-видимому, и более точно характеризует данное явление с точки зрения теории прав человека, однако менее пригодно, нежели первое для построения определения соответствующих полномочий органов местного самоуправления.

Распространено также определение, в котором понятие «права человека» раскрывается через признаки - как «понятия, характеризующего правовой статус человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах». Как уже отмечалось, в Законе от 6 июля 1991 г. использовалось понятие «права и свободы граждан». При этом понятно, что понятие «права и свободы гражданина» является более узким, нежели «права и свободы человека и гражданина». В своей деятельности органы местного самоуправления учитывают, безусловно, не только права лиц, имеющих гражданство - поэтому более точно будет использовать формулировку «права и свободы человека и гражданина».

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а муниципальное образование - это как раз то пространство, где непосредственно реализуются права и свободы человека. Нужно отметить, что основные права и свободы человека, определенные Конституцией РФ, разрешаются во многом на уровне местного самоуправления, а значит, на этом же уровне должна обеспечиваться и зашита прав.

Законность в теории права определяется в разных дефинициях, но в основном как требование неуклонного соблюдения правовых норм всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, общественными организациями. Правопорядок определялся как итог законности, т.е. соблюдения в обществе всех правовых требований.

В «Большом юридическом словаре» законность (верховенство закона) понимается как «неукоснительное соблюдение законов и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лицами» и как «один элементов демократии и правового государства».

В. Н. Хропанюк определяет законность как строгое и полное осуществление предписаний правовых законов и основанных на них юридических актах всеми субъектами права. Среди признаков законности, В.Н. Хропанюк выделяет следующие: всеобщность соблюдения юридических норм и неразрывную связь законности и права. В.Н. Хропанюк выделяет следующие основные требования законности: верховенство закона по отношению к другим правовым актам, единство понимания и применения закона на всей территории его действия, равенство всех перед законом и судом, осуществление прав и свобод не нарушая права и свободы других лиц, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, предотвращение и борьба с правонарушениями.

По В.В. Лазареву законность - это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведением их в жизнь. Отличительной особенностью в данном случае, можно считать наступление юридической ответственности за несоблюдение вышеуказанных требований. Главные из них, как отмечает этот учёный, следующие: во-первых, требование точного и неуклонного соблюдения законов теми, кому они адресованы. Во-вторых, требование соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов. В-третьих, законность включает в себя непререкаемость закона, т. е. требование того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал. Перечисленные требования составляют содержание законности. Они могут быть сформулированы непосредственно в законах, провозглашаться официальными властями или выражаться как-то иначе. Если они только провозглашаются, но не выполняются, то законность будет носить формальный характер. Если же вышеуказанные требования непосредственно проводятся в жизнь, законность будет носить реальный характер.

Законность как политико-правовой режим демократического государства, отмечает далее В.В. Лазарев, предполагает такой образ взаимоотношений органов государства с населением, при котором поведение строится на основе закона, обязанность соблюдать законы лежит и на государстве и на населении, а юридическая ответственность за неисполнение законности следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.

Как принцип правового регулирования, принцип законности толкуется в праве широко и многосторонне и, как уже отмечалось, рассматривается в качестве одного из признаков правового государства, как в России, так и в зарубежных странах.

В странах англосаксонской системы принцип законности формулируется как принцип господства права (Rule of Law). Суть этого принципа состоит в том, что «государство располагает соответствующими гарантиями, защищающими разумные интересы индивида». В соответствии с этим принципом администрация не может предпринимать каких-либо действий без законодательного разрешения - они должны быть урегулированы и/или предписаны законом. В отношении административных органов действуют принципы intra vires (в рамках прав) и ultra vires (против прав); органы управления обязаны действовать в рамках предписанных полномочий, иначе их действия могут быть оспорены в суде и признаны незаконными.

В странах континентальной правовой семьи принцип законности конкретизируется рядом принципов, из которых ведущими считаются принципы верховенства закона и основанности на законе.

«Правопорядок - основанная на праве и сложившаяся в результате осуществления идей и принципов законности такая упорядоченность общественных отношений, которая выражается в правомерном поведении их участников». Правопорядок В.В. Лазарев определяет как реализованную законность, как совокупность правовых отношений, складывающихся на основе законности; как порядок в отношениях людей, базирующийся на законах и их строгом выполнении. Правопорядок - это система общественных отношений, которая устанавливается в результате точного и полного осуществления предписаний правовых норм всеми субъектами права. Правопорядок составляет реальную основу современной цивилизованной жизни общества. Качество и степень право-упорядоченности общественной жизни во многом определяет общее «здоровье» всего общественного организма и его индивидов. С.В. Корсакова и Е.А. Корсаков также отмечают, что теоретическая модель «достижения здорового образа жизни в местном сообществе» включает в качестве подсистемы «устойчивое состояние социальных связей, национально-этнических и культурных, которые во многом определяют социальное самочувствие граждан и состояние их безопасности, низкий уровень преступности». В условиях стабильного правопорядка эффективно функционирует экономика, достигается гармония в действиях законодательной, исполнительной и судебной властей, активно осуществляется деятельность различных общественных и частных организаций, реально гарантируется свободное развитие человека, максимально удовлетворяются его материальные и духовные потребности.

В формировании правового порядка участвуют все элементы механизма правового регулирования общественных отношений. Их причинно-следственная связь составляет основу правовой жизни общества, которая и приводит, в конечном счете, к установлению правового порядка.

В.В. Лазарев указывает, что правовой порядок есть органическая составляющая общественного порядка. Причем последний, по мнению этого исследователя, следует понимать не как простую совокупность общественных отношений, а как их определенное качество, как определенное состояние системы общественных отношений. Он дает следующее определение: общественный порядок - это определенное качество (свойство) системы общественных отношений, состоящее в такой упорядоченности социальных связей, которая ведет к согласованности и ритмичности общественной жизни, беспрепятственному осуществлению участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенности их обоснованных интересов, общественному и личному спокойствию.

Общественный порядок, с точки зрения В.Н. Хропанюка, представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов. В правовом государстве все элементы общественного порядка взаимодействуют между собой и находятся под его защитой. Однако только правопорядок охраняется специальными государственно-правовыми мерами. Другие элементы общественного порядка обеспечиваются своими средствами воздействия: моральными, собственно общественными, естественными навыками и привычками, силой традиции. В субсистеме отношений, образующих общественный порядок, замечает В.Н. Хропанюк, основным связующим звеном выступает правопорядок, поскольку он в той или иной мере отражает наиболее существенные черты нормативного регулирования в целом.

Как отмечает В.И. Зарубин, в науке административного права принято различать понятие общественного порядка в широком и в узком смысле. При этом под общественным порядком в широком смысле принято понимать совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всех социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Из этого следует, что общественный порядок, как более широкая категория, включает в себя и правопорядок. В общей теории права общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). Сюда входят только социально значимые общественные отношения. Вообще, как отмечает немецкий учёный К. Шайх, «понятие общественного порядка с трудом поддаётся описанию, и его определения, как правило, весьма субъективны». Он определяет общественный порядок «в самом общем виде» как «совокупность лежащих в рамках конституционного порядка правил поведения отдельных лиц в обществе».

Итак, охрана общественного порядка предполагает неукоснительное соблюдение прав и свобод граждан, пресечение любых действий, направленных на их нарушение. Граждане вправе обращаться в органы местного самоуправления по вопросам реализации и защиты своих конституционных прав и свобод. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны рассматривать индивидуальные и коллективные обращения граждан и давать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ и ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., и ст.ст. 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г., органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, для чего на подведомственной территории ими создаются условия, гарантирующие безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Достижение указанных целей требует принятия комплекса мер.

Можно заметить, что данная сфера деятельности органов местного самоуправления одновременно как расширилась - поскольку, как было отмечено, общественный порядок предполагает соблюдение не только правовых, но и, вообще, значимых социальных норм, так и сузилась - за счёт исчезновения из этой сферы чрезвычайно важной и при этом содержательно широкой категории «права и свободы граждан».

Представляется, что более конкретным предмет правового исследования будет всё же при использовании категории «область обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека», поскольку создание режима законности и результат этого процесса - правопорядок, как и обеспечение прав и свобод граждан предельно чётко связано с правовой материей, тогда как общественный порядок - категория, связанная, как было указано, с соблюдением не только правовых, но и иных социальных норм, которые (как и их значимость) ещё нужно определить.

Итак, юридически правильнее будет говорить о наличии у органов местного самоуправления функции по обеспечению законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина, хотя иная формулировка - общественный порядок и получила конституционное и законодательное закрепление.

Таким образом, можно дать следующее определение: полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина - это права и обязанности органов местного самоуправления, гарантированные Конституцией Российской Федерации, закреплённые нормами муниципального права, и необходимые для решения вопросов местного значения в области обеспечения неукоснительного соблюдения законов и соответствующих им правовых актов всеми органами власти, должностными и иными лицами, а также в обеспечении объективных условий жизни и деятельности человека и гражданина, без которых его полноценное существование невозможно.

Также необходимо отметить, что выделение самих функций (т.е. направлений деятельности) у органов местного самоуправления достаточно условно, поскольку они взаимосвязаны друг с другом, и зачастую не могут быть реализованы друг без друга (например, функция по обеспечению законности, правопорядка, и прав и свобод человека без финансовой).

Однако в функции по обеспечению законности, правопорядка и прав и свобод граждан, аналогично, предложенному, например, В.Е. Гулиевым, С.А. Комаровым, А.В. Малько, М.М. Меркуловым делению функций государства, в свою очередь, на субфункции, можно выделить два «поднаправления» (субфункции) - институциональное и территориальное.

Институциональная субфункция - предполагает реализацию полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод граждан силами самих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наличие территориальной субфункции связано с тем, что местное самоуправление имеет сложную политико-правовую природу, и хотя его органы и выведены за пределы системы органов государственной власти, однако всё же являются органами публичной власти, а также реализуют отдельные государственные полномочия, поэтому обязаны взаимодействовать с органами государственной власти. Территориальная субфункция предполагает реализацию полномочий в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека на территории муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти. Эта субфункция проявляется во взаимодействии с правоохранительными органами - судами, органами прокуратуры, внутренних дел, юстиции и т.д.

Однако наличие на данном этапе общественного развития у органов местного самоуправления полномочий в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и гражданина не означает, что они имели место всегда - как и у иных явлений общественной жизни, у них есть история возникновения и становления, которая и будет рассмотрена далее. Обращение к историческому опыту тем более необходимо, чтобы глубже понять изучаемое явление - чем оно было, какие этапы в своём становлении и развитии прошло, учесть позитивные и негативные моменты в такого рода деятельности органов местного самоуправления и местных органов государственной власти в прошлом. Причём необходимо отметить, что соответствующие процессы в России и зарубежных странах шли, безусловно, неодинаково.

 

Автор: Попов Ю.В.