18.01.2013 7460

История становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в России

 

Адекватное рассмотрение исторических проблем становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека невозможно без рассмотрения истории местного самоуправления в целом, понимания того какое место на том или ином этапе развития эти полномочия занимали в системе полномочий органов местного самоуправления в целом. Поэтому по мере необходимости мы будем обращаться к истории местного самоуправления в России в целом, поскольку соответствующие изменения статуса органов местного самоуправления влекли и изменения в осуществлении их полномочий в изучаемой сфере.

Становление местного самоуправления в России начинается еще в период догосударственных образований восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Коллективистские отношения членов первых общин, коллективная собственность на средства производства, жилище и добываемую пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. Как отмечает Е.М. Ковешников, по своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были производственный и территориальный факторы.

Исторически, безусловно, далеко не сразу полномочия таких образований в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека выделились в отдельную сферу (тем более, что формирование, например, концепций законности или приоритета прав человека и их теоретическое оформление и правовое закрепление произошло гораздо позже). Однако можно говорить о наличии у общин определённых полномочий в более широкой сфере - поддержания безопасности и общественного порядка (а в дальнейшем - и каких-то конкретных полицейских функций), изучение которых в исторической перспективе представляет определённый теоретический и практический интерес.

Здесь следует отметить, что существует подход в изучении истории становления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека не только через призму истории местного самоуправления в целом, но и через историю становления и развития полицейских органов. Как пишет В.В. Цветков, «на протяжении всех исторических периодов становления и развития российской государственности параллельно шло формирование как системы органов местного самоуправления (а равно и их полномочий в сфере обеспечения правопорядка), так и, собственно, полицейских органов, их функций, прав и обязанностей». По его мнению, отсюда следует, что конкретноисторическое познание социально-правовых закономерностей становления и развития органов местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека предполагает изучение процессов формирования института полиции в российском государстве. При всей ценности такого подхода следует всё же отметить, что иногда он приводит к изучению всё-таки не соответствующих полномочий муниципальных органов, а аналогичных полномочий государственных органов разных уровней и некоторому акцентированию внимания именно на истории полиции - что видно, например, из работы самого В.В. Цветкова. Однако следует признать, что обращение к нему в определённых ситуациях вполне целесообразно и плодотворно.

Развитие идеи местного самоуправления в России неразрывно связано с общиной и земством. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. Связано это в первую очередь с тем, что восточно-славянские племена не знали периода классического рабовладения, и с развитием частной собственности перешли к феодальным формам общественного устройства, во многом сохранив общинные, самоуправленческие структуры.

Идеи общественной самостоятельности берут начало, по-видимому, в Новгороде, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т.п.).

Смешение новгородцев с общей массой русского населения в определенной степени помогло новгородским идеям проникнуть в другие русские области. Но, как отмечают Е.Г. Анимица и А.Т. Тертышный, анализ эпохи развития вечевых республик показывает, что ее не следует брать за начало, за некую точку отсчета цикла российского местного самоуправления.

В Новгородской феодальной республике в системе государственной власти прослеживается влияние институтов местного самоуправления. Наличие относительно автономных концов в вечевых городах, а также относительно самостоятельных пригородов придавало городам характер федераций. Местное самоуправление как разновидность управления вообще еще не успело «отщепиться» от государственного. Оно еще не было осязаемо воплощено, в тех или иных организациях, структурах, которые можно было бы считать относительно автономными единицами территориального самоуправления.

Период монгольского владычества и эпоха Ивана Грозного имели для общины последствия в виде, с одной стороны - как отмечает И.В. Постовой, усиления и бюрократизации центрального аппарата власти, что политически и экономически подрывало общину, с другой, как указывает А.Н. Борисов, - вследствие ликвидации на восточных рубежах сильных государств и репрессивности государственного аппарата - распространение русской нации на восток, что приводило к усилению отчужденности, автономности самоуправленческих общностей (в числе факторов этого процесса называют особые природные условия, громадные расстояния, слабая система коммуникаций). С этого периода в России наблюдается попеременное усиление полномочий государственного и общественного (земского) управления.

Правовую основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555-1556 гг.) реформы в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного населения, представители которого - «добрые» или «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел.

К середине XVI в. в Московской Руси в основном закладывались основы государственного устройства, которые советские ученые-обществоведы называли сословно-представительной монархией. Русское государство представляло собой объединение земель без строгой вертикальной схемы «центр - периферия». Местные органы власти имели достаточно высокую степень автономии. Вместе с тем каждый подданный принадлежал к определенному сословию и исполнял свои обязанности - государственные службы, или тягла. Совокупность этих сословий государства - служилых и тяглых - составляла обобщающее понятие «вся земля». Существенное значение имело взаимодействие верховной власти и сословий посредством сословно-представительных учреждений - «советов всея земли» - земских соборов и челобитной деятельности.

Удельная система управления была отражением господствовавшей на Руси экономической системы. Наместники и волостели были «натуральной» администрацией, вполне соответствовавшей натуральному хозяйству.

Как отмечает Е.С. Шугрина, под земством в русской литературе принято было понимать совокупность местных жителей и их местные, отличные от государственных интересы, связанные с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, поддержанием общественного порядка, а также управление этими делами посредством выборных представителей из населения XV-XVI вв. на Руси все большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство, т.е. власть, исходящая от земли, от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не местный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными, интересами и нуждами.

В XVI в. начала формироваться такая ключевая административно- территориальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана история всего российского самоуправления в целом, и в том числе самоуправления в сфере поддержания безопасности.

Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монгольского ига. Отсюда шло и неравенство уездов, и различие в их наименовании: «уезд», «земля», «царство». Эти земли постепенно расчленялись на отдельные части и выделялись в административно-территориальные единицы, получившие название волости. Создавались также особые единицы - станы, погосты, трети, четверти. К концу XVI в. уезд по своей значимости «перевешивает» более крупные единицы (земли) и более мелкие (волости). Границы уездов уже определялись государственными специалистами-межевиками.

Исторически сложилось так, что, наряду с поместьями и вотчиной, сельская община - волость была признана низовой территориально-административной ячейкой и стала частью государственного организма, обладавшей самоуправлением и известным комплексом публично-правовых функций. Волость играла решающую роль в раскладе оброка, налогов и повинностей и сборе их. Именно на волости держалась сложная громада фискальной организации, и через нее последняя доходила до каждого плательщика. Круговая порука волощан обеспечивала государственный интерес фиска.

Община на Руси представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека: трудовую, обрядовую, культурную и опирающуюся на принципы коллективизма и уравнительности, прямой демократии - выборности, на коллективном принятии решений. К компетенции общины относилось распределение земельных наделов, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, судебные споры, расследование преступлений, осуществление наказаний и др. Таким образом, крестьянское население Руси группировалось в крупные волости, соседние общины. Волостной мир избирал свою администрацию, выборного старосту. Однако в достаточно систематизированном виде правовое положение сельской общины было закреплено лишь в девятнадцатом веке в Манифесте 19 февраля 1861 года, о чем подробнее будет сказано ниже.

Таким образом, к середине XVI в. в Российском государстве сформировались самые важные территориальные сообщества для устройства местного самоуправления: города, волости и уезды.

Губная реформа, начавшаяся в 1549 г., осуществлялась, как отмечает А.Н. Буров, не изданием какого-либо уложения, а созданием на местах губных учреждений отдельными распоряжениями - губными грамотами. Само деление на губы взято из опыта Новгорода, Пскова и вообще северных земель. Суть преобразований заключалась в том, что главные уголовные дела о «ведомых лихих людях» изымались из ведения наместников и волостелей и передавались в местное ведение.

Были учреждены губные округа - сначала по городам и волостям, а потом начали делить земли на губы и было создано губное ведомство. Постепенно сложились губные власти. Их возглавлял губной староста, избиравшийся на традиционной основе единогласия из дворян или боярских детей, для произведения уголовного суда на месте.

Как отмечает А.Ф. Копотилов, XVI век ознаменовался реформой системы местного самоуправления, после проведения которой, уголовные дела и полиция были переданы выборным людям - губным старостам и целовальникам. А уже с середины века все отрасли местного управления (сбор податей, полиция и суд) находились в ведении мирских выборных органов.

В начале XVII века, с окончанием кризиса, известного как Смутное время, происходит весьма существенное сужение сферы местного самоуправления в общественной жизни этой эпохи, - среди факторов, обусловивших данный процесс, можно назвать усилившуюся материальную зависимость местных институтов от центральной власти, и ее заинтересованность в унификации управленческих структур, которая в свою очередь была связана с расширением территории страны.

А.Н. Буров указывает, что на протяжении XVII века, губное управление переживало несомненный кризис. Губные избы, являвшиеся дворянскими сословно-выборными учреждениями, нередко использовались воеводами как дополнительный административный аппарат. Само же их существование в принципе было несовместимо с правительственной линией на усиление власти воевод на местах. Отсюда и проистекали их неоднократные попытки ограничения функций и ликвидации губных изб. Наконец, в 1702 г. было ликвидировано губное самоуправление в уездах, а его функции были возложены на воевод, назначаемых из центра.

В области охраны общественного порядка в XVII веке внедрялись следующие инновации. В городах были созданы полицейские заставы - «решетки». Первый общий устав Московской полиции назывался «Статьи объезжим головам». «Объезжие головы» назначались государством и состояли из бояр, подьячих и приказчиков, выполняя функции круглосуточного обеспечения порядка на улицах и во дворах города и руководство работой пеших сторожей и «десятских». Сторожа, в свою очередь, не состояли на государственной службе, выполняя государственную повинность. Задача сторожей состояла в круглосуточном патрулировании на закрепленном участке. Они могли быть как вооруженными, так и безоружными, и для привлечения внимания пользовались трещотками. Их деятельность контролировали «десятские» - выборные начальники из числа сторожей, которые одновременно и патрулировали город. Всем этим руководил Земский приказ и Земский двор.

Задачами полиции в конце XVII века была обязанность следить, чтобы не было «пришлых» и «гулящих» людей, кулачных боев и стрельбы в домах и на улице, за противопожарной безопасностью и чистотой на улицах, за снабжением хлебом и за ценами на хлеб, работа с нищими и престарелыми людьми.

На начало XVIII века полицейские обязанности в столицах и периферийных городах исполняли старосты с помощью сотских (сотников). Сотни делились на десятидворья (десятки) с десятскими во главе. Такая повинность была, в основном, уделом малоимущих слоев населения - крестьян, мастеровых и работных людей, мелких служащих и домовой прислуги, отставных военных. Совсем мало было купцов. За дворян полицейскую повинность несли крепостные крестьяне и слуги; а купцы, как правило, выставляли за себя наемников, в которые часто шли отставные солдаты.

Таким образом, отмечает А.Ф. Копотилов, до XVIII века большая часть функций, которые в последствии будут выполняться государственной полицией, была сосредоточена в руках гражданского населения, а часть - в руках правительства.

Положение меняется в 1700 г., когда был упразднен Земский двор, а его функции были переданы Стрелецкому приказу. Кроме охраны общественного порядка полиция была наделена функциями контроля за санитарным и противопожарным состоянием города, за торговлей и выдачей паспортов и пропускных писем посадским людям.

В.В. Цветков полагает, что губернская реформа 1708 - 1710 гг., проведенная в рамках административно-территориального деления России, имела по своей сущности полицейско-фискальный характер, и в значительной степени повлияла на структуру и компетенцию органов местного самоуправления, которыми в губерниях являлись губернаторы и вице-губернаторы, а в провинциях воеводы, оберкоменданты, земские и нижние комиссары (правда утверждение о том, что губернаторы и воеводы - это органы местного самоуправления, достаточно спорно, скорее, это должностные лица местного управления).

Указывается, что проблема создания единой организационной основы государственной власти в России была решена путем объединения центрального и местного управления и создания в 1711 г. Сената - высшего государственного органа, осуществлявшего влияние на губернии через соответствующих комиссаров.

В то же время еще в наказе Главного магистрата приводилась мысль о необходимости передачи полицейских учреждений органам местного самоуправления на основе Регламента или Устава Главного магистрата от 16 января 1721 г.

Также в 1720 г. Сенат по просьбе ряда городов (Елец, Казань, Муром и др.) разрешил передать полицию в этих городах в ведение магистратов под контроль губернаторов.

По мнению В.В. Цветкова, окончательное превращение российского государства в чиновничье-дворянскую монархию завершилось в первой четверти XVII века и имело в своей основе идею о надклассовости самодержавия, призванное, как наиболее справедливая государственная организация, обеспечивать жизнь всех подданных ради «общего блага», под которым Генеральным регламентом понималось обеспечение правосудия и общественного порядка.

В 1718-1724 гг., была проведена реформа городского самоуправления. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы - города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Как общегородские органы магистраты должны, были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать - «гуляк и нищих», осуществлять государственные сборы и контролировать уплату пошлин, рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела. Магистратам вменялись в обязанность сбор податей, осуществление полицейского надзора и судебной власти. При этом суд был независим от администрации.

Раскрывая соотношение самоуправления и государства в период 1497- 1785 гг., Н.В. Постовой отмечает, что оно не имело устойчивого характера, так как отсутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уделяла внимания восстановлению былой мощи земщины.

«Государственные деятели, - указывает Э.Н. Берендтс, - слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а опять-таки жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов».

К концу XVIII века сформировались специальные государственные органы полиции по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. Реорганизация органов полиции была связана с губернской реформой 1775 г. В соответствии с “Учреждением для управления губерний” в уездах была введена должность земского исправника (капитана), возглавлявшего полицейский орган нижний земский суд, на который возлагалась основная полицейская функция «иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок».

Охрана правопорядка в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции, аналогичные тем, которые отправлялись капитаном-исправником в уезде. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления.

Итогом развития организационно-правовых основ полицейского управления в городах можно назвать подписанием 8 апреля 1782 г. Екатериной II Устава благочиния или полицейского.

Как указывает В.В. Цветков, благочиние, как обиходный термин русской православной церкви, был известен еще в XVI - XVII вв. и под ним понималось неукоснительное соблюдение установленного порядка, благопристойное поведение. Данное значение («поддержание порядка и безопасности») он не утратил и в XVIII веке, а его появление во времена Екатерины II, как законодательного термина, объяснялось противодействием императрицы укоренившейся практике не всегда обоснованного использования иностранной терминологии в юридическом лексиконе.

Термин «полиция», означавший совокупность органов внутреннего светского управления, а в целом - функцию, орган самодержавного государства, ввел Петр I, который, как известно, явно некритически с точки зрения российского менталитета подходил к внедрению западноевропейской юридической терминологии в отечественную правовую культуру.

Принятие Устава имело существенные социально-экономические и государственно-правовые предпосылки: резкий рост городов с их сложной ремесленно-торговой и социальной инфраструктурой, реформирование в 60-70-е годы местного административного и судебного аппарата, усложнение взаимоотношений между центральным и местным полицейским управлением и обострение. В связи с этим В.В. Цветков отмечает противоречия между магистратами и провинциальными канцеляриями, которые препятствовали организовывать им полицейские службы при органах городского самоуправления, поскольку наделяли полицейскими полномочиями офицеров.

Отличительной чертой полиции второй половины этого века являлось многообразие форм ее организации. В 1782 году, после реорганизации полиции, были созданы муниципальные формы полицейского управления - земская полиция.

В 1837г. была проведена реформа земской полиции. Она увеличила число полицейских в уезде, т.к. он разделялся на несколько участков-станов, в каждом из которых был участковый заседатель, он же - становой пристав, который должен был постоянно жить на своем участке, для чего ему представлялась возможность и средства для приобретения дома. Учреждение должности станового пристава, имеющего в своем подчинении рассыльных, сотских и десятских, значительно усилило сельскую полицию.

Как отмечает Р.И. Байгутлин, разделение уездов на участки-станы и введение должностей становых приставов, безусловно, укрепило полицейский аппарат самодержавия в сельской местности, позволяя более успешно бороться с преступностью, а также гасить социальный протест в крестьянской среде.

В 60-х годах XIX века, в русской юридической науке широкое распространение получила «общественная» теория самоуправления (А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.). Истоки этой теории кроются, главным образом, в представлениях о «естественных» правах общины, которые активно пропагандировались западноевропейскими (особенно немецкими) учеными». Общественная теория появилась раньше государственной и долгое время была господствующей как в русской, так и зарубежной литературе. Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов - политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались одними государственными делами.

Общественная теория давала теоретическое обоснование развитию местного самоуправления. Противопоставление государственных и общественных интересов являлось фундаментом и гарантией невмешательства правительства в дела местных сообществ. Но, с другой стороны, как отмечают Н.В. Щербакова и Е.С. Егорова, если органы самоуправления ведали только местными делами, государству не было дела до того, какими средствами они осуществлялись, какие результаты достигались и достигались ли они вообще.

По мнению представителей общественной теории самоуправления, местное сообщество должно самостоятельно ведать хозяйственными и общественными делами. А.И. Васильчиков утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями. От государства, правительственных органов общественная теория требовала одного: чтобы они не вмешивались в дела самоуправления и не стесняли последнего. В свою очередь самоуправление не должно вторгаться в сферу государственных дел.

Сторонники общественно-хозяйственной концепции самоуправления утверждали, что «заведование» земскими делами уездов и губерний должно быть вверено населению уезда и губернии, так же, как частное хозяйство предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное - распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными практическими соображениями.

Представители общественной теории видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Самоуправление и государство представлялись не зависящими друг от друга общественными структурами, с разными интересами, целями и задачами.

Государственная теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, его службу государственным интересам и целям. Ее основоположниками считаются выдающиеся немецкие ученые XIX века Рудольф Гнейст и Лоренц Штейн.

В государственной теории самоуправления выделялись две позиции. Одни ученые искали основания самостоятельности местного самоуправления в специфике порядка замещения должностей самоуправления, другие - в том, что органы самоуправления являются органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата. В свою очередь первая позиция подразделялась на два различных направления. Сторонники первого акцентировали внимание на выборности, второго - на безвозмездности должностей в местном самоуправлении.

А. Градовский определяет самоуправление через понятие местности. Сама по себе местность - это формальное подразделение, созданное для удобства управления страной. Общность интересов жителей данной местности и является основанием для появления самоуправления. В силу нехватки средств для содержания разного рода учреждений, городские и сельские сообщества могут объединяться в образования более высокого порядка: округи, уезды, которые в свою очередь образуют провинции, губернии и т.д.

Другой сторонник государственной теории, В.П. Безобразов, дал ответ на вопрос о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией. По его мнению, они представляют собой разные формы одной и той же власти. Из этого положения он сделал вывод о том, что они должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней.

Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи. Крестьянское самоуправление было введено в рамках волости (волостное общество). Волостное крестьянское самоуправление в соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости.

В состав волостного исполнительного органа - волостного правления - входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей. Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно-полицейской сфере. Волостной суд, к полномочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом.

Сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, избираемого из крестьян-домохозяев, и старосты. В сферу полномочий сельского схода входили выборы сельских должностных лиц, споры об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного призрения, начального образования членов сельского общества, раскладка казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и прочее. Если решение принималось сходом в отсутствие старосты, то оно считалось незаконным. Сельский староста в рамках территории села осуществлял административно-полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту (до двух дней) или штрафу (до одного рубля).

Местный полицейский надзор осуществляли сотские. Они следили за тишиной и порядком в порученных им сотнях, объявляли там о времени сельского схода, понуждали жителей к своевременной уплате податей, сообщали населению сотни о решениях важнейших общественных дел. Полицейские служители избирались в своих сотнях по одному человеку от 10 дворов. 10 домохозяев должны были по договорённости выдвинуть одного полицейского, которому остальные 9 дворов должны были платить жалованье. Если же из этих дворов никто не хотел нести полицейскую службу, то «десяток» нанимал полицейского из других членов своей общины.

Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов в соответствии с принятым в этот же период «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях». «Положение», по существу, закрепляло дворянский контроль за крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях - мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия - замещались потомственными дворянами-помещиками и представителями губернской администрации. Из всех учреждаемых органов дворянского контроля наибольшее значение приобретал мировой посредник, в полномочия которого, наряду с распорядительными действиями по крестьянским делам и разрешением споров, входили некоторые прерогативы судебно-административного характера, так как именно он налагал взыскания, удалял (правда, лишь временно) лиц крестьянского управления от должности и т. д.

В сферу полномочий крестьянского общественного самоуправления входило “народное числение”, “контроль за делами веры”, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль, дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских обществ, сбор податей и выполнение повинностей (прежде всего, рекрутской).

Деятельность органов крестьянского самоуправления контролировалась не только чиновниками от казны, но и громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которых возлагалось на тех же крестьян.

Как отмечает Л.E. Лаптева, включение традиционных структур (имеются в виду общины) и сложившихся обычаев в официальную систему управления и действовавшего позитивного права происходило методами санкционирования и инкорпорации. При этом традиционные системы управления на местах использовались не столько для повышения эффективности управления, сколько для укрепления административной вертикали и, в конечном счете, сохранения самодержавия. Лишенные привычной автономии, вовлеченные в чуждую для такой автономии фискальную и полицейскую деятельность, традиционные институты постепенно деградировали. Наделяя крестьянское самоуправление обширными полицейскими полномочиями, власти предполагали не только сэкономить на сельском управлении, но и постепенно приучить крестьян к мысли об удобстве и справедливости управления по закону. На практике же к концу века эта форма общественного самоуправления оказалась дискредитированной в глазах населения. За неимением достаточных ресурсов, волостные учреждения (за редким исключением) вынуждены были сосредоточиться на полицейской и фискальной деятельности, оставляя в стороне защиту прав, социально- экономическое развитие и т.д.

Что касается традиционных общин народов, проживающих в пределах нынешнего Южного федерального округа, то здесь эти процессы несколько отличались. Законодательство второй половины XIX в. шло по пути санкционирования традиционных форм общественного управления низового уровня и широко использовало в качестве источника обычное право традиционных народов. Общественное управление в аульных обществах горского населения, а также в слободах, находящихся при военных штаб-квартирах, крепостях и укреплениях, устанавливалось Временными правилами, утвержденными наместником кавказским 30 декабря 1870 г. Аналогичным образом строилось аульное управление в Степных областях.

В наиболее чистом виде родовой быт сохранился в общинах чеченцев и ингушей. К особенностям организации управления жизнью этих общин относились: патронимическая форма патриархально-родовой организации; особое уважение старших в роде, их ведущая роль в разрешении домашних и межродовых конфликтов (в форме арбитража); фактическое отсутствие сословной иерархии и надобщинных институтов власти; отсутствие форм эксплуатации в земельных отношениях (платить за землю считалось позором). Горские народы к моменту распространения на них имперской власти еще не создали своей государственности, и в этом смысле «внешней» силы и «высшей» судебной власти для них не существовало. Соответствующие институты метрополии пытались влиять на жизнь горцев, постепенно включая их в общее управление. По сути, как полагает Л.E. Лаптева, «горские общины имитировали сотрудничество с властями, сохраняя внутри себя старый уклад».

25 декабря 1862 года были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городе и уездах губерний». В соответствии с этими правилами были созданы уездные полицейские управления, возглавлявшиеся уездными исправниками. Уездные полицейские управления состояли из объединившихся уездной и городской полиции. Глава уездной полиции назначался правительством. Становые приставы выполняли полицейские функции в станах, из которых состояли уезды. В городах, соответственно, полицейские функции несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. В соответствии с положениями «Временными правилами об устройстве полиции в городе и уездах губерний» сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян, являлись одновременно не только представителями органов самоуправления, но и нижними чинами полиции. Это была первая попытка использовать представителей крестьянского самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка.

Однако можно отметить, что эти полицейские реформы желаемого результата не дали, так как объединение двух полиций (общей и политической) было не завершено. В то же время использование сотских и десятских позволило обойтись без существенного расширения штатной численности полиции, а также обеспечить экономию финансовых средств государства.

1 января 1864 года была провозглашена реформа местного самоуправления, или земская реформа. В тот день императором Александром II было подписано Положение о земских учреждениях. Оно устанавливало механизм местного самоуправления, уездного и губернского. Вновь вводимые органы местного самоуправления назывались земствами. На выборной основе создавались земства уездные, губернские, а потом и аналогичные им городские. Круг земских полномочий: местные хозяйственные и социальные нужды (мосты, дороги, ветеринария, страхование от пожаров, благотворительность, приюты, статистика, больницы, школы, библиотеки и т.д.). Полномочия земств были ограничены и строго очерчены властями. Полиция (реальная власть) земствам не подчинялась - она подчинялась назначаемому царем губернатору. Этот назначаемый из Петербурга губернатор должен был контролировать деятельность земств.

Однако, как отмечает А.Ф. Копотилов, представительные органы местной власти на особом контроле держали деятельность полицейских формирований, пытаясь не только контрольными функциями, но и помогая практически, обеспечить исполнение обязанностей по охране правопорядка.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. В ходе реформы, выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.

Интересно, что, например, законодательство Российской империи позволяло органам местного самоуправления не только создавать свои полицейские подразделения, но и юридическим и физическим лицам на свои средства вводить должности классных и нижних чинов полиции в случаях, когда «количество чинов правительственной полиции признается недостаточным.

Однако назначаемые в указанном порядке чины полиции, сливаясь по условиям своей службы с прочими соответственными чинами общей полиции, должны вступать под начало общего полицейского управления и руководствоваться в своей деятельности всеми установленными для прочих чинов полиции законоположениями».

Можно сделать вывод о том, что, несмотря на известную гибкость, которую проявляло центральная власть в дореволюционный период в регулировании круга полномочий органов местного управления в зависимости от специфики территории, с другой стороны общеимперская политика не всегда была последовательна и непротиворечива в данном вопросе (что можно отметить, видимо, в качестве общей особенности российской политики в этой сфере на протяжении всей нашей истории). Однако опыт по дифференцированному подходу к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности (в первой - при преимущественном участии государства, во второй - в основном силами местного населения) следовало бы использовать.

Таким образом, российское самодержавие проводило в XIX в. политику управленческого плюрализма, используя национальные и традиционные правовые и административные системы в интересах укрепления режима и целостности государства. В области государственного управления сочетание унификационного и плюралистического подходов являлось переходной мерой; конечная цель состояла в безболезненном включении окраин в общее административное пространство империи. Как справедливо полагает Л.Е. Лаптева, «плюрализм допускался на низшем уровне и сочетался с максимальной унификацией управления на уровне регионов и губерний».

После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного Правительства стало создание Особого совещания по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.). Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 40 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим «двоевластия» - с одной стороны действовало Временное правительство, с другой стороны - Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. Власть Временного правительство в реальности была серьёзно ограничена властью Петроградского Совета.

По всей России началось образование Советов рабочих и солдатских депутатов. Решительной перестройке подвергся аппарат Министерства внутренних дел, которое играло огромную роль в функционировании земского и городского самоуправления. Революция уничтожила старую полицию, место которой заняла дилетантская, децентрализованная и смешанная по социальному составу милиция. Полностью была уничтожена жандармерия, и, так называемое, охранное отделение (Третье отделение собственной канцелярии).

Было принято решение об отставке всех губернаторов и замене их председателями губернских земских управ, получивших звание комиссаров Временного правительства.

Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1-5 марта 1917 г. комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах (преимущественно губерниях). Они являлись коалиционными органами, объединявшими в своих рядах представителей всех слоев общества: буржуазию, рабочих, солдат, горожан, политические партии, профсоюзы и даже местные Советы. Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона. Под их началом развернулась кампания за перевыборы на демократических принципах органов старого местного самоуправления - земств и городских дум, вначале путем введения в них определенного количества представителей Советов, политических партий, фабричных и заводских комитетов. Переизбрание на основе всеобщих выборов началось позднее.

19 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление о полном уничтожении института земских начальников, их обязанности были переданы уездным комиссарам, а судебные - временным судьям. Провозглашалось создание волостных комитетов. Этим постановлением была завершена перестройка аппарата местной власти.

21 мая 1917 г. Временным правительством принят закон о земской реформе «О волостном земском управлении», направленный, как отмечает Л. Гильченко, прежде всего, на введение земского самоуправления на волостном уровне.

Достижения Временного правительства в этой сфере весьма велики. Как пишет И.А. Алексеев, «земства, созданные Временным правительством, избранные на основе всеобщих, равных, прямых и тайных выборов в границах привычных административно-территориальных единиц, могли бы стать ориентиром для формирования современной системы местного самоуправления. Они наиболее полно соответствовали бы тому демократическому федеральному государству, о строительстве которого так много говорят российские политики».

С другой стороны, Е.М. Ковешников отмечает, что образование Советов, созданных в период Февральской революции, как институтов местного самоуправления частично нейтрализовало разрушительные тенденции, замедлив дезинтеграцию общества и дезорганизацию государственной власти.

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после октябрьской революции 1917 г.

В основу организации власти на местах был положен ленинский принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Как отмечают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. Вопросы роли и полномочий местных Советов (в том числе в области охраны общественного порядка) довольно глубоко исследовались в советской юридической литературе, поэтому подробно здесь данный вопрос рассматриваться не будет. Следует также признать, что советская юридическая наука обстоятельно раскрыла понятия «предметы ведения» и «полномочия» местных Советов, соединив их в общей конструкции компетенции органов власти на местах и рассматривая компетенцию как совокупность предметов ведения и полномочий местных Советов.

Однако необходимо заметить, что, по мнению А.Ф. Копотилова, роль местных властей после создания государственного органа милиции нисколько не приуменьшилась: вновь организованная служба не в состоянии была единолично вести борьбу с преступностью, а, тем более, осуществлять охрану общественного порядка. В конце 1918 года при уездных и городских исполкомах начали создаваться общественные отряды охраны порядка из числа рабочих, служащих и крестьян. Для этого периода были характерны динамичность и многообразие форм участия населения в охране общественного порядка. Здесь можно отметить, что при любом общественно-политическом строе в кризисный период государство (и не без успеха) прибегало к помощи граждан в решении подобных задач, о чём не следует забывать и сейчас.

Вовлечение общественности в деятельность по охране правопорядка, отмечает А.Ф. Копотилов, сводилось не только к их борьбе с преступностью и охране порядка, но и к тому, что нарушителям за проступки приходилось нести ответственность, зачастую перед своими товарищами, перед обществом - стали возникать суды общественности. Практически полное отсутствие подобных институтов в настоящее время, во-первых, ведёт к перегрузке соответствующих органов власти, а во-вторых, формирует пассивность и инертность общества в деле обеспечения законности и правопорядка.

По мере развития общественного управления менялись формы взаимодействия населения и сил правопорядка на более подготовленные и обеспечивающие надежную общественную безопасность и порядок. Основную роль в этом играли местные власти. Практика показала: как только руководство милиции полностью централизовывалось, терялась взаимосвязь населения и специальных органов. С конца 30-х годов до середины 50-х государственные нормативные правовые акты «оттеснили» местные Советы за пределы сферы деятельности по обеспечению правопорядка, что, несомненно, сказалось на общем росте правонарушений в государстве.

Необходимость привлечения широких слоев населения к этому важному общественному делу была отмечена на XX съезде КПСС. Руководствуясь его директивами, ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли ряд решений, которые закрепили роль и значение политической партии и местных властей в обеспечении правопорядка. Были отработаны и механизмы претворения в жизнь этих декларативных норм: 2 марта 1959 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР, приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране», где были определены основы организации и деятельности добровольных народных дружин, которые стали повсеместно создаваться по всей территории страны. Местные власти, под руководством партийных органов, взяли на себя основную заботу по развитию инициативы граждан, возглавив непосредственно деятельность общественных формирований. Органы милиции, почувствовав действенную помощь, стали оказывать методическую помощь дружинникам, инструктировали их, обучали методам работы по охране правопорядка, а добровольные народные дружины, в свою очередь, существенно помогали ОВД в борьбе с преступностью.

Серьезное внимание было обращено на развитие и такой формы участия граждан в обеспечении правопорядка как товарищеские суды, играющие большую роль в профилактике правонарушений.

Разнообразие форм участия общественности в обеспечении правопорядка породило потребность в координации их работы, как между собой, так и с государственными органами, что предопределило возникновение общественных пунктов охраны порядка с предоставлением помещений за счет органов местной власти.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., существенным образом затронули систему местной власти. И.В. Выдрин в ходе этих реформ выделяет пять этапов.

Первый этап - период с 1987 по 1990 г. - принятие Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» Вслед за союзным законом о местном самоуправлении стали появляться аналогичные республиканские законодательные акты. РСФСР, принявшая собственный закон в 1991 г. Второй этап муниципальной реформы связан с принятием и реализацией Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» Впервые в нормативном порядке было сформулировано понятие местного самоуправления (и, как уже указывалось, была введена более удачная формулировка «полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан»). В октябре 1993 г. последовала серия президентских указов, прекративших полномочия местных Советов народных депутатов досрочно. Первоначально упразднялись сельские, поселковые, районные в городах и городские Советы. Данному шагу предшествовало упразднение Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» представительные органы - местные Советы были упразднены. Образование новых органов местного самоуправления было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» еще более расширил компетенцию глав самоуправляющихся территорий, перечень полномочий дум был ограничен узким кругом вопросов. Это особенность российского местного самоуправления того периода времени.

Другая особенность заключалась в том, что с октября 1993 г. по август 1995 г. организация муниципальной власти регулировалась не федеральными законами, а президентскими указами. Такое положение дел было выправлено с появлением Закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (и вслед за Конституцией РФ, федеральный законодатель начал оперировать формулировкой «общественный порядок).

И, наконец, завершающий, пятый этап муниципальной реформы обусловлен появлением нового федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реализация этого закона, как представляется, должна проходить без отрыва от комплексной переработки законодательства, непосредственно связанного с местным самоуправлением. В особенности это касается Бюджетного и Налогового кодексов РФ, региональных законодательных актов о границах и территориях муниципальных образований, о выборах в органы местного самоуправления, об административной ответственности и т.д.

Итак, следует отметить, что особенности, проявившиеся в процессе возникновения и развития полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека определённым образом повлияли и на их современное состояние. Например, можно сделать вывод о том, что в дореволюционный период государственная политика не всегда была последовательна и непротиворечива в данном вопросе (что можно отметить, видимо, в качестве общей особенности российской политики в этой сфере на протяжении всей нашей истории). С другой стороны, как ни парадоксально, но организационно-правовые формы местной охраны законности и правопорядка, существующие на данном этапе, в основном сходны с аналогичными советского периода, когда местное самоуправление, по сути дела, отсутствовало. Однако опыт по дифференцированному подходу к организации обеспечения правопорядка, например, в городской и сельской местности (в первой - при преимущественном участии государства, во второй - в основном силами местного населения) в дореволюционный период следовало бы использовать. И, безусловно, одно из главных условий успешного решения задач в сфере обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека и в дореволюционный, и в советский период - участие населения. В определённой степени этот тезис подтверждается и зарубежным опытом, из которого к тому же возможно извлечь и иные ценные для нашей муниципальной реформы уроки.

 

Автор: Попов Ю.В.