Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: понятие и виды
В данной статье рассматриваются способы и формы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Согласно С.С. Алексееву правовое регулирование - это осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.
Несомненно, что дискуссия по поводу правового регулирования той или иной области общественных отношений, а в особенности местного самоуправления, можно в полной мере отнести к разряду проблемных.
Относительно местного самоуправления, его полномочий в конкретно рассматриваемой нами сфере, эта дискуссия тем более проблемна, что с принятием Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г., уже третьего по счету, дебаты о перспективах муниципального строительства разгорелись с новой силой. И это происходит на фоне продолжающейся уже более 10 лет муниципальной реформы.
Предметом правового регулирования всегда выступают разнообразные общественные отношения, которые могут поддаваться нормативному воздействию и требуют к себе такого воздействия. Так, например, всегда выдвигали по своей природе требования в правовом регулирование отношения в области местного самоуправления, ибо термин «саморегуляция», по нашему мнению, к «местным делам» не применим вовсе, либо применим в той части, где «закон нередко скромно молчит» (сугубо личные, семейные и др. под отношения).
Методы правового регулирования - это приемы юридического воздействия, их сочетание характеризующее использование в данной области общественных отношения того или иного комплекса юридических средств воздействия.
Первичные (простейшие) приемы правового регулирования можно разделить на:
Централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах. Т.е. регулирование поступает сверху от властных органов (органов государства - федеральных, региональных; органов местного самоуправления).
Например, к императивному регулированию в области местного самоуправления со стороны государственных органов можно отнести норму Закона 2003г. № 131-Ф3, изложенную в ст.34 и гласящую, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Децентрализованное, диспозитивное - при котором правовое регулирование определяется как сверху, так и снизу, и на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений. Этот метод получил название «метода координации».
Здесь примером могут служить нормы указанного закона о местном референдуме (ст.22), муниципальных выборах (ст.23), голосовании по отзыву депутата (ст.24), сходе граждан (ст.25), правотворческой инициативе граждан (ст.26).
Под способами правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах и в других элементах правовой системы.
Согласно теории права классическими способами правового регулирования являются: дозволение, запрещение, позитивное обязывание. Указанные способы будут рассмотрены нами в ходе дальнейшего изложения материала, так как они обязательно должны быть выражены в нормативно-правовых актах, к коим мы и переходим. Основой же правового регулирования является юридическая норма.
В соответствии со ст.4 нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах» 2003г, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Таким образом, Европейская Хартия местного самоуправления имеет для правового регулирования местного самоуправления в России смысл рамочного общеобязательного акта права.
Ведущую же роль в регламентации правового положения местных органов власти играет действующая Конституция Российской Федерации. Нормы, регулирующие деятельность местного самоуправления, содержатся в разных главах Конституции.
В гл.1 «Основы конституционного строя»: признание местного самоуправления формой народовластия (ч.2 ст.3); признание муниципальной формы собственности (ч.2 ст.8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12); закрепление обязанности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).
Закрепление группы статей в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указывает на связь местного самоуправления с осуществлением гражданских прав политического и социально-экономического свойства. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43). Н.С. Бондарь пишет, что «сама природа конституционных прав свидетельствует о глубоких связях данного конституционного института с институтами муниципальной демократии, равно как и с организационно-правовыми структурами местного самоуправления». В этой связи он считает возможным выделять муниципальные права и свободы граждан РФ и муниципальные гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72). Здесь существует множество проблем, одна из них - определение этого соотношения, в том числе в рассматриваемой сфере. Как справедливо указывает В.А. Черепанов, зачастую осуществляется «детальная регламентация общественных отношений, региональному законодателю практически не оставлена возможность собственного правового регулирования». Так, например, в Кодексе об административных правонарушениях помимо упоминания о возможности регионального законотворчества (ст. 1.1) и административных комиссиях (ст. 22.1) о предметах ведения субъектов РФ практически ничего не говорится.
Наконец, гл. 8 «Местное самоуправление» является специализированной, более детальной по отношению к другим нормам Конституции РФ о местном самоуправлении. Она содержит указания на функциональную направленность данного института (ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).
В рамках проводимого исследования нас, прежде всего, интересует конституционно-правовое регулирование деятельности местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. В этой связи необходимо рассмотреть полномочия местного самоуправления, гарантируемые и охраняемые федеральной Конституцией.
Сравнительно-правовой анализ статей Конституции 1993г. позволяет сделать вывод, что к ведению органов местного самоуправления относятся многие вопросы. К их числу можно отнести:
а) Укрепление основ конституционного строя Российской Федерации.
- признание и защита равным образом различных форм собственности - «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч.2 ст.8); признание и защита муниципальной собственности на землю и природные ресурсы; специфическое конституционно-правовое положение, компетенция и функции органов местного самоуправления в политико-правовой структуре общества и государства; общеобязательный характер норм Конституции Российской Федерации.
б) Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина.
- признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими - «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18); признание права доступа лиц к документированной информации о них и обязанности компетентных органов представлять этим лицам подобную информацию - «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ч.2 ст.24); гарантии участия граждан в управлении делами государства, общества, местной хозяйственной и общественной жизнью - «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч.2 ст.32).
Мы разделяем мнение А.В. Лагуткина о праве граждан участвовать в решении вопросов местного значения как непосредственно, так и через создаваемые ими представительные органы власти. Что нашло свое закрепление как в Законе 1995г., так и в новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г.
По существу, речь идет о конституционно-правовом обеспечении права равного доступа граждан к муниципальной службе, а равно и работе в органах местного самоуправления, реализующих полномочия в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности;
Также, к полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения конституционных прав человека и гражданина следует отнести признание прав: на обращение в качестве конституционно-правового средства защиты прав и свобод человека и гражданина; на жилище; на охрану здоровья; на образование; на судебную защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, соглашаясь с мнением В.В. Цветкова, необходимо сказать о том, что органы местного самоуправления в своей деятельности должны обеспечивать и защищать не только конституционные права и свободы человека и гражданина, но также и отраслевые права, принадлежащие индивиду (можно напомнить и о мнении Н.С. Бондаря о наличии муниципальных прав граждан и муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина).
в) Развитие основ федеративного устройства Российской Федерации. Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что право населения на местное самоуправление как конституционно-правовой институт, формы и методы его реализации достаточно подробно регламентированы и гарантированы нормами Конституции Российской Федерации.
Следующим необходимым элементом понятия системы форм и методов обеспечения органами местного самоуправления законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина является понятие «вопросы местного значения».
Конституционно-правовое содержание этого понятия раскрывается через два элемента: 1) круг полномочий, который может быть фактически и легитимно реализован на определенной территории (территории муниципального образования); 2) юрисдикция органов местного самоуправления осуществляется в пределах именно этой территории.
Что касается конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, то ими также регулируются некоторые общие вопросы организации местного самоуправления в пределах конкретных субъектов Федерации.
Все Основные законы субъектов без исключения закрепляют и гарантируют права и свободы человека и гражданина, признавая их высшей ценностью. Обычно это закрепление происходит путем включения соответствующей нормы в разделе первом «Конституционные основы».
Так, в ч.3 ст.3 Устава Ростовской области говорится: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются главной обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления».
В ст.3 Конституции Республики Дагестан, принятой 10 июля 2003г. говорится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Впрочем, подобная норма является общеобязательной для государств с демократическим правовым режимом, поэтому нашла свое отражение в Основных законах субъектов Российской Федерации.
Одним из прав граждан является право на местное самоуправление. Развитие норма о праве граждан на местное самоуправление получает в последующих главах Основного закона субъекта. Как правило, это глава, которая называется: «Местное самоуправление» (например, Устав Ростовской области, Устав Волгоградской области, Устав Астраханской области и др.).
Особняком стоят Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994г, в которой вообще нет разделения на главы и порядок осуществления местного самоуправления на территории Республики закрепляется в ст.45: «В Республике Калмыкия признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, исходя из интересов населения и особенностей территории. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»(в ред. Закона РК от 16.02.2004 N8-III-3).
А в Уставе Краснодарского края, принятом 18 июля 1997г. местное самоуправление закрепляется и регламентируется порядок его осуществления в разделе 5, который так и называется «Местное самоуправление».
Относительно темы нашего исследования Основные законы субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ крайне немногословны.
Подавляющее большинство конституций и уставов регулирование в сфере деятельности местного самоуправления по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина заключили в одну строку - одно полномочие в числе прочих.
Так, Устав Краснодарского края содержит статью 78, типичную практически для всех Основных законов субъектов входящих в ЮФО: «Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения в соответствии с федеральным и краевым законодательством».
Как мы уже сказали, эта норма типична, за исключением незначительных вариаций, не изменяющих ее сути: охрана (и только охрана) общественного порядка есть одно из основных полномочий местного самоуправления.
Хочется в продолжение темы особо выделить Конституцию Кабардино- Балкарской Республики и Устав Астраханской области.
П.3 ст. 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997г.: «Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, совместно с органами государственной власти осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Стоит обратить внимание на положение, согласно которому, охрана общественного порядка органами местного самоуправления на территории Кабардино-Балкарии, согласно ее Конституции, осуществляется совместно с органами государственной власти.
Подобное, вполне справедливое, на наш взгляд, соединение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти содержится только в Уставе Астраханской области от 28 марта 1997г.
В п.1 ст. 44 «Органы, обеспечивающие правопорядок и безопасность граждан в Астраханской области», указанного выше нормативно-правового акта, говорится: «Для обеспечения личной безопасности граждан, защиты их имущества, обеспечения порядка и борьбы с преступностью на территории Астраханской области наряду с органами внутренних дел могут создаваться и формироваться муниципальные органы охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности».
Мы видим диспозитивную норму о создании муниципальных органов общественного порядка по желанию органов местного самоуправления. Механизма реализации нормы в Уставе области не содержится, что, впрочем, не удивительно, т.к. подобные нормы и механизм их реализации более характерен для специализированных и отраслевых нормативно-правовых актов. Хотя со всей очевидностью можно сказать, что проблема обеспечения безопасности и общественного порядка настолько актуальна для Астраханской области, что указанная норма содержится именно в Основном законе субъекта.
Интересно, что в Уставе Ростовской области 29 марта 1996г., не сказано ни слова об охране общественного порядка вообще, и о полномочиях органов местного самоуправления в частности.
Таким образом, можно говорить о том, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации, принятые в большинстве своем (кроме Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия (1994г.), Конституции Республики Адыгея (10 марта 1995г.), Конституции Республики Дагестан (10 июля 2003г.)) после принятия и вступления в силу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. и до принятия нового федерального закона о местном самоуправлении в октябре 2003г. восприняли в полной мере соответствующую формулировку п.1 ст. 132 федеральной Конституции 1993г., а так же частично воспроизвели положения ст.6 «Предметы ведения местного самоуправления» Закона 1995г.
Следующим способом правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина является нормативно-правовое регулирование. Оно тесно связано с предыдущим (конституционным - федерации и конституционным (уставным) - субъектов). Как полагает В.О. Лучин, «конкретизация конституционных принципов и норм в текущем законодательстве как способ их реализации осуществляется путём трансформации общих конституционных требований в конкретные предписания законодательства применительно к отдельным видам социальных субъектов». С этим мнением следует согласиться.
Законы, касающиеся местного самоуправления, могут быть поделены на три группы: систематизированные (федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления; законы субъектов Федерации о местном самоуправлении); специализированные (федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления на местах); отраслевые (не имеющие, на первый взгляд, никакого отношения к местному самоуправлению, но содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования).
Систематизированным является Закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Законы этой группы можно именовать статутными или базовыми по той причине, что они объединяют нормативные предписания зачастую различных отраслей права, подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Так же они определяют рамочные параметры местного самоуправления в пределах всей страны.
По мнению И.В. Выдрина Закон 2003г. трудно назвать рамочным, поскольку он в значительной мере усилил долю общих правовых регуляторов, в особенности по сравнению с предшествующим законом. Следует согласиться с этим мнением.
Помимо общих норм правового регулирования и ряда крайне важных положений, оговоренный выше нормативно-правовой акт содержит перечень вопросов местного значения (ст.ст.14-18). Сразу необходимо оговориться, что круг полномочий, очерченный новым законом шире и подробнее того перечня, что содержится в Законе 1995г.
Вопросы местного значения условно можно разделить на следующие группы:
- нормативно-правовая регламентация, непосредственное управление деятельностью находящихся на территории местного самоуправления объектов хозяйственного значения и контроль в данной сфере. В контексте изучаемой нами проблемы здесь следует, в первую очередь, выделить вопросы обеспечения правопорядка на местных средствах сообщения, в дорожной сети, службах, обеспечивающих безопасность дорожного движения, пожарной и экологической безопасности, защита прав потребителей;
- нормативно-правовая регламентация, непосредственное управление деятельностью находящимися на территории местного самоуправления объектами социально-культурного назначения и контроль в данной сфере (муниципальные образовательные учреждения профессионального образования, муниципальные учреждения здравоохранения, учреждения спорта и т.д.);
- перспективное и текущее планирование, непосредственное осуществление мероприятий по социально-экономическому развитию территории и контроль в данной сфере, (нормативно-правовая регламентация и непосредственное обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов граждан, проживающих на данной территории муниципального образования, организация и непосредственное осуществление мероприятий по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности);
- нормативно-правовая регламентация, управление деятельностью в области обеспечения безопасности населения и контроль в данной сфере (участие органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожаров, разработка нормативно-правовых актов местного значения в области защиты прав и свобод населения в условиях чрезвычайных ситуаций, создание соответствующих служб в рамках муниципального образования, обучение населения, а так же контроль за соблюдением установленных норм и правил, участие в реализации государственной политики по обеспечению радиационной безопасности населения, борьба с терроризмом, управление обороной и гражданской обороной.)
Из перечисленных полномочий органов местного самоуправления все без исключения реализуются (и должны реализовываться) с учетом интересов населения и в целях соблюдения и защиты законных прав и интересов лиц, проживающих на территории муниципального образования. Но лишь полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина напрямую относятся к способам поддержания режима законности и правопорядка на территории муниципального образования.
Значительную важность в исследуемой сфере представляет определение вопросов местного значения. Согласно ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в определении вопросов местного значения осуществил градацию вопросов в зависимости от вида муниципального образования. Сразу отметим, что для целей настоящего исследования важно то, на каких территориях законодатель предполагает возможность осуществления местного самоуправления, а, следовательно, и существование органов обеспечивающих законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина.
Законодатель в ст. 14 нового закона о местном самоуправлении не указал для поселения (городского или сельского) такого вопроса местного значения, как организация охраны общественного порядка на своей территории, хотя данный вопрос относится законодателем к вопросам местного значения для муниципального района и городского округа.
Следовательно, городское или сельское поселение не может самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на своей территории. На наш взгляд, данное положение ущемляет права муниципальных образований указанного вида и нуждается в изменении.
Специализированные законодательные акты федерального и регионального значения касаются отдельных сторон организации муниципальной власти. К числу таких законов на федеральном уровне можно отнести: Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 г. №138-Ф3; Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8.01.1998 г. №8-ФЗ; Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. №67-ФЗ и др.
Субъекты Российской Федерации также обладают крупным массивом специализированных законов. Например, это законы, регламентирующие порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д.
В каждом из субъектов Российской Федерации входящих в состав Южного федерального округа действует в настоящее время кодифицированный закон о местном самоуправлении. Подчеркнем, что нами не ставилась задача подробного анализа региональных законов о местном самоуправлении (что, конечно же, требует отдельного тщательного исследования), т.к. в рамках настоящего исследования нас интересуют лишь отдельные аспекты правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Итак, региональные кодифицированные законы развивают положения соответствующих Основных законов субъектов РФ о местном самоуправлении на той или иной территории.
Определение местного самоуправления не отличаются одно от другого чем-либо особенным и соответствует определению местного самоуправления, изложенному в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г.
Например, Закон Астраханской области «О местном самоуправлении в Астраханской области» от 13.08.1996г. №9: «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Более развёрнутое определение в Законе «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18.10.1995г.: «Местное самоуправление в Кабардино-Балкарской Республике - это деятельность населения административно-территориальных единиц для решения непосредственно или через избираемые им представительные органы, а также органы управления, вопросов, касающихся данной территории и ее населения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции (Основного Закона) Кабардино- Балкарской Республики, настоящего Закона, других законодательных актов Кабардино-Балкарской Республики. Местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики».
Обратим внимание, что закон Кабардино-Балкарской Республики по своей структуре и содержащимся в нем нормам очень похож на Закон РСФСР от 6 июля 1991г. №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» с соответствующими далеко не полностью сегодняшнему времени изменениями.
Важным для данного исследования является тот факт, что некоторые законы содержат закрепленные принципы организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. Проанализировав законы о местном самоуправлении, можно сказать, что почти каждый закон о местном самоуправлении субъектов РФ, входящих в состав Южного федерального округа (далее - ЮФО) содержат статью «Принципы местного самоуправления», но лишь в законах Республики Дагестан и Кабардино-Балкарской Республики в качестве принципов закрепляются законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина и гласность (конституционные принципы).
Кроме того, ст.7 «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления» Закона «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18.10.1995г. содержит следующую норму: «Органы государственной власти и управления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан».
Подобного принципа нет ни в одном из рассмотренных законов.
Итак, органы местного самоуправления в своей деятельности обязаны соблюдать права и свободы граждан, а также обеспечивать на территории муниципального образования законность, правопорядок, защиту прав и свобод человека и гражданина.
Соответственно, мы еще раз находим подтверждение того, что необходимо писать не только об охране общественного порядка как в частности и правопорядка в целом, но и о соблюдении всего комплекса прав и свобод гарантированного Конституцией Российской Федерации своим гражданам и гражданам других государств, находящихся на территории России.
Каждый из законов о местном самоуправлении рассматриваемых субъектов Российской Федерации содержит главу о компетенции органов местного самоуправления, в которой говорится о предметах ведения местного самоуправления, вопросах местного значения и о полномочиях местного самоуправления.
Закон «О Местном самоуправлении» Республики Адыгея 26.09.1997г.: «Статья 6. Предметы ведения местного самоуправления.
1. Предметы ведения местного самоуправления включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления.
2. К вопросам местного значения относятся:
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и осуществление контроля за их деятельностью;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
3. В соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Адыгея в целях реализации государственных социальных стандартов органы местного самоуправления принимают участие в решении следующих вопросов государственного значения:
- защиты прав и свобод человека и гражданина.
Закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22.11.1995г.: «Статья 5. Предметы ведения местного самоуправления.
1. Предметы ведения местного самоуправления включают в себя вопросы местного значения и отдельные вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления.
К вопросам местного значения в соответствии с действующим законодательством относятся:
- охрана общественного порядка, организация добровольных народных дружин и осуществление контроля за их деятельностью;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы».
Возвращаясь к закону Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике», отметим, что в нем наиболее полно отражены и раскрыты полномочия местного самоуправления и его органов в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со ст. 30 Закона Глава местного самоуправления представляет на согласование с Советом в числе прочих должностных лиц местного самоуправления начальника милиции общественной безопасности (муниципальной милиции). А также вносит по представлению Министерства внутренних дел Кабардино-Балкарской Республики на утверждение Совета кандидатуры начальника отдела (управления) внутренних дел.
На наш взгляд, немаловажной является и ст. 5 5 Закона Кабардино- Балкарской Республики - «Полномочия городской (районного подчинения), поселковой, сельской, станичной администрации в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан».
Таким образом, полномочия местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, согласно кодифицированным законам о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, входящих в состав ЮФО сводятся в основном к охране общественного порядка и организации противопожарной службы, за редким исключениям к ним добавляются полномочия по защите прав потребителей и полномочия по контролю и охране условий труда на территории муниципального образования.
В наибольшей степени, на наш взгляд, требованиям, предъявляемым сегодняшней действительностью к мерам по обеспечению законности правопорядка, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, отвечает закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике».
Остается пожелать, чтобы в кодифицированных законодательных актах субъектов Российской Федерации, входящих в ЮФО, об организации местного самоуправления, которые будут приняты согласно Закону 2003г., столь же полно и четко были отражены полномочия органов местного самоуправления по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, как в приведенном в пример законе.
Отраслевые федеральные законы, как правило, устанавливают полномочия органов местного самоуправления в самых разных областях общественных отношений. В их число можно включить Градостроительный и Земельный кодексы РФ, федеральные законы о поддержке предпринимательства, об образовании и т.д. В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан можно назвать законы: «О милиции» от 18.04.1991г. №1026-1; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994г. №68-ФЗ; «О пожарной безопасности» от 21.12.1994г. № 69-ФЗ; «О радиационной безопасности населения» от 1996 г.; «О воинской обязанности и военной службе» от 28.04.1998 г.; «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24.06.1999г. №120-ФЗ.
Отраслевые законы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа так же устанавливают полномочия органов местного самоуправления в самых разных областях общественных отношений, в том числе и в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и, в основном, касаются следующих вопросов: организации территориального общественного самоуправления; организации и функционирования пожарной службы; порядка образования и деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних; порядка образования, деятельности и финансирования милиции общественной безопасности; порядка образования и деятельности добровольных народных дружин.
К иным нормативным актам посредством норм, которых осуществляется регулирование осуществление полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан, можно отнести акты Президента РФ, Постановления Правительства РФ.
Большую активность в регулировании муниципальных правоотношений проявляет уже традиционно Президент РФ - Указ Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» от 12.02.1993г., Указ Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3.06.1996г., Указ Президента РФ «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 17.09.1998г. и др.
Так же некоторые вопросы местного самоуправления могут быть урегулированы постановлениями Правительства РФ. К таковым можно отнести: О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27.12.1995г. № 1251; «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» от 27.06.1996г. № 755 и др.
На уровне субъектов Российской Федерации так же существует огромное количество подзаконных нормативных актов, посредством которых происходит регулирования отдельных сторон деятельности местного самоуправления. Постановления и распоряжения глав субъектов РФ ЮФО, Постановления Правительств субъектов РФ ЮФО, посвященные целиком или в части регулированию деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в силу своей многочисленности, будут рассмотрены нами далее.
Кроме того, для правового регулирования местного самоуправления вообще и деятельности местных органов власти в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина имеют значения определённые судебные решения.
Судебные решения имеют значение для правового регулирования в силу большой значимости конституционного контроля в России, хотя Конституционный Суд РФ не является правотворческим органом. Тем не менее, существует понятие правовой позиции Конституционного Суда - точки зрения суда по определенным вопросам, которая имеет обязательный характер и насыщена нормативностью.
Последним в ряду прочих, но не последним по значимости является регулирование деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина посредством муниципальных нормативно-правовых актов, имеющих локально-территориальный характер, т.е. действующих лишь на территории конкретного муниципального образования.
Согласно ст. 43 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Сравнивая Закон 2003г. с аналогичным законом 1995г., отметим унификацию наименований муниципальных правовых актов.
Интересно, что по оценке начальника правового Управления Государственной Думы В.Б.Исакова, сокращается сфера влияния федерального законодательства при расширении регионального и муниципального. Если общая масса нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в 1997 году составляла 270 тыс., то к началу 2000 года она выросла вдвое (580 тыс.) и, надо полагать, значительно выросла к настоящему времени.
Муниципальные акты обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности.
Не последнее место в механизме правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина отводится институту ответственности.
Ответственность перед населением муниципального образования реализуется путем отзыва избранных лиц в результате утраты доверия.
Рамочный Федеральный закон не детализирует основания и процедуру отзыва, относя решение этих вопросов к уставам муниципальных образований (ст. 48). Как свидетельствует практика, порядок отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, в законах о выборах или в специальных законодательных актах о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность должностных лиц перед представительными органами местного самоуправления является продолжением контроля населения через избранных им лиц, представляющих интересы избирателей. Характер ответственности определяется, прежде всего, исключительными полномочиями представительных органов в решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципальных образований, а также теми дополнительными полномочиями, которыми они наделяются в соответствии с Уставом муниципального образования.
Еще одна разновидность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением связана с реализацией контрольных функций сходов (собраний) граждан. Деятельность сходов (собраний) граждан, как одной из наиболее массовой формы непосредственной демократии, доступной населению, следует оценивать, исходя из их двоякой роли: как органа, непосредственно осуществляющего полномочия представительной власти, или как органа совещательного (п. 6 ст. 15 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3).
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством базируется на конституционной обязанности местных властей соблюдать законы и гарантиях их самостоятельности при осуществлении своих полномочий в установленных пределах.
Федеральный закон 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что взаимоотношения между этими двумя структурами власти строятся, исходя из того, что местное самоуправление не может осуществляться органами государственной власти (ст. 14); образование органов и назначение должностных лиц муниципальных органов государственной властью не допускается (ст. 17); должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих (ст. 1); решения органов и должностных лиц местного самоуправления не могут быть напрямую отменены государственными структурами, а лишь ими самими, либо признаны недействительными по решению суда (ст.44).
Закон устанавливает и процедуру реализации ответственности, включающую судебную оценку факта нарушения местной властью Конституции РФ и другого федерального законодательства. Конституций (уставов) и законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Затем следует принятие закона субъекта Федерации о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления и назначение новых выборов.
Нельзя не заметить, что закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушения, различные по своей природе: за нарушение действующего законодательства (п. 1 ст. 49), а также за неисполнение отдельных государственных полномочий (п. 2 ст. 49). В первом случае процедура регламентирована достаточно подробно, во втором - процедуру и характер ответственности закон обходит молчанием.
Отметим также, что применение мер ответственности органа и выборного должностного лица базируется на заключении суда областного (краевого) звена о признании несоответствия их деятельности Конституции РФ и действующему законодательству. Однако, как справедливо отмечает И.А. Алексеев, Гражданско-процессуальный кодекс РФ в перечне актов (постановлений), принимаемых судом: приказы, решения, определений (ст. 13), не содержит такого акта как заключение и не устанавливает характера процедуры его принятия.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством нельзя признать удовлетворительным: действующие акты противоречивы, содержат пробелы и требуют дальнейшего совершенствования. Уточнение и систематизация должна быть продолжена, исходя из основополагающих конституционных норм и принципа соразмерности наказания за допущенные нарушения, и не выходить за пределы, необходимые для их пресечения и предотвращения.
Именно такой подход зафиксирован в Европейской Хартии местного самоуправления: административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защитить (ч. 3 ст. 8).
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина. Наиболее действенный способ восстановления нарушенных прав - обращение в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
В некоторых работах ставится вопрос о введении в научный оборот нового отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности.
Главное отличие состоит в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на государственное принуждение, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом.
Многоканальность регламентации сферы местного самоуправления (федеральные и региональные законы, правовые акты местного самоуправления, административное, уголовное, гражданское, финансовое, земельное, экологическое и другое законодательство) делает просто необходимым создание единой системы норм, обеспечивающих законность функционирования и ответственности в сфере деятельности местных сообществ на единой правовой основе.
Очевидно, что проблемы юридической защиты прав и ответственности в сфере местного самоуправления реально решаются в повседневной деятельности органов и должностных лиц местных сообществ, функционирующих в общей структуре публичной власти государства. Так же очевидно, что без достаточной правовой регламентации ответственности местного самоуправления невозможна действенная реализация органами местного самоуправления полномочий по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
В завершение этой части исследования отметим, что правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой области представляет осуществляемое при помощи правовых средств нормативно-организационное воздействие на общественные отношения, складывающихся при реализации муниципальными органами полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина. Такое регулирование осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами (систематизированными, специализированными и отраслевыми), конституциями (уставами) и законодательством субъектов РФ, подзаконными актами, муниципально-правовыми актами. Определённое значение также имеют судебные решения, прежде всего Конституционного Суда РФ, хотя суды и не признаются нормотворческими органами.
Состояние правового регулирования в указанной сфере по законодательству субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, на сегодняшний день можно назвать удовлетворительным, но не вполне отвечающим реалиям современного российского общества.
Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина нуждается в совершенствовании по ряду причин, среди которых - отсутствие законодательства о местном самоуправлении, построенного на новом федеральном законе 2003г.; недостаточная регламентация вопросов обеспечения законности, общественного порядка и безопасности в действующих Основных законах субъектов, законов субъектов о местном самоуправлении и законов, регулирующих отдельные аспекты обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (пожарная безопасность, экологическая безопасность, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и др.); отсутствие в законодательных актах, указанных выше, механизмов реализации даже наиболее удачных правовых норм; отсутствие единой научной основы в области регулирования реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.
Автор: Попов Ю.В.