Обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа)

Как известно, ст. 1 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство. Органическим элементом демократического правового государства, важной составляющей части современного гражданского общества и правового государства, является законность.

Основу законности составляет строгое соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности, как принципу, любого исторического периода независимо от условий, места и времени. В конкретных исторических условиях эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

Содержание законности в значительной степени зависит от состава его субъектов, связывая понятие законности с деятельностью всех участников общественных отношений. Исключение кого-либо из состава субъектов законности создает иллюзию необязательности исполнения ими правовых предписаний.

Так депутаты представительных органов местного самоуправления, обладая депутатским иммунитетом, как бы исключены из сферы действия некоторых нормативно-правовых актов, либо их воздействие возможно в силу особых обстоятельств и в строго оговоренном порядке. Происходит сужение сферы законности, и она из обще-социального политико-правового явления, превращается в явление значительно более узкое, связанное с деятельностью ограниченного круга субъектов.

Как было установлено, с законностью теснейшим образом связано другое правовое явление - правовой порядок, правопорядок.

Огромную роль в укреплении законности и правопорядка играет государство. Скоординированное взаимодействие трех ветвей государственной власти на двух уровнях власти публичной должно, в конечном счете, способствовать наибольшей реализации населением своих прав и свобод.

Статья посвящена соблюдению и обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, т.е. органами, через которые население, реализуя соответствующий конституционный принцип, материализует принадлежащую ему как народу власть.

Местное самоуправление на территории России осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. В этом смысле законность выступает важной гарантией права населения на местное самоуправление.

Очень важна в данной связи ст. 133 Конституции РФ, которая устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных самой конституцией и федеральными законами.

В соответствии с требованиями принципа законности организация и деятельность местного самоуправления должна осуществляться на основе закона и в рамках закона. И вполне естественно, что государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, требует исполнения и обеспечивает, порой силой принуждения, соблюдение законности в системе местного самоуправления.

Соблюдение законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, прежде всего, обеспечивается с помощью прокурорского надзора.

Согласно ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.1995г. прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами, госкомитетами и другими органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, контроля, а также за органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и издаваемых ими правовых актов (ст. 1,21).

Как одна из форм государственного контроля, прокурорский надзор в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности деятельности местного самоуправления, а также его защиту от необоснованного вмешательства органов государственной власти.

Такой подход соответствует и требованиям международных стандартов. Европейская Хартия о местном самоуправлении установила в ст.8 основные критерии, предъявляемые к государственному контролю в сфере деятельности местного самоуправления и за этой деятельностью:

«1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов».

Реализуя полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления (ст.77 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г.) прокуратура осуществляет надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Полномочия органов прокуратуры, включая и меры по защите прав и свобод человека и гражданина, приобретают особую значимость в современных условиях проводимой в России муниципальной реформы, в условия «приближения» органов власти (в данном случае власти местной) непосредственно к населению. Органы муниципального образования и должностные лица муниципального образования имеют дело с широкими слоями населения, и их деятельность непосредственно затрагивает права и законные интересы большинства людей, проживающих на территории муниципалитета. Особая роль надзорных функций прокуратуры в этой сфере обусловлена и тем фактом, что нарушения закона в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления носят весьма распространенный характер.

Роль прокуратуры в сфере местного самоуправления включает два основных компонента. «Во-первых, защиту прав населения, органов и должностных лиц местных сообществ и, во-вторых, применение мер ответственности в случаях незаконного вмешательства в деятельность органов и должностных лиц муниципальных образований, в том числе и в случаях нарушения установленного порядка их функционирования и ущемления прав граждан самими этими властными структурами».

Кроме того, в первом компоненте - нарушение законодательства о местном самоуправлении - К.И. Амирбеков выделяет нарушения связанные как с незаконными правовыми актами субъектов федерации, так и с незаконным нормотворчеством самих органов местного самоуправления

Основными действующими лицами в процессе осуществления прокурорского надзора являются непосредственно прокурор и его помощники, которые в целях осуществления своих функций вправе:

- присутствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления,

- участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предоставления необходимых материалов, документов, статистических и иных сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

- требовать от должностных лиц местного самоуправления проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц местного самоуправления для объяснения по поводу нарушения законов.

Прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган местного самоуправления или его должностному лицу, которым был издан этот акт, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном соответствующим законодательством Российской Федерации.

Поданный протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае поступления протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе останавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме.

Представление об устранении нарушения закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые имеют полномочия к устранению нарушения. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий.

Так, в частности, в Указании Генеральной прокуратуры РФ от 17 февраля 1997 г. N 6/14 «Об активизации и повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением органами государственной власти, местного самоуправления и военного управления законодательства об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей» указывалось, что по состоянию на тот период времени положение дел в области обеспечения жильем действительных и бывших военнослужащих было близко к катастрофическому.

В ходе проведенных проверок в субъектах Российской Федерации, в том числе и на юге России, были «выявлены многочисленные нарушения при распределении жилья, факты его разбазаривания и присвоения. Нередко за счет нуждающихся жилые помещения без каких-либо оснований предоставляются чиновникам различного ранга».

В отношении должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, незаконно получивших или предоставивших другим гражданам жилье на основании сфальсифицированных документов или незаконных нормативных актов, уголовные дела почти не возбуждались, редко использовалось предоставленное прокурорам право на обращение в суды для признания незаконными фактов выделения жилой площади, не реализовывались иные полномочия по своевременному и эффективному устранению нарушений закона.

В результате активизации деятельности прокуратуры удалось со временем устранить выявленные нарушения законодательства о предоставлении жилья военнослужащим и членам их семей и предотвратить возможные последующие нарушения в данной области.

С учетом изложенного отметим, что деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов о защите юридических прав и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет важное значение для укрепления законности в этой сфере общественных отношений.

Кроме того, от эффективного государственного контроля за исполнением правовых норм на местном уровне во многом зависит действенность государственных институтов, институтов муниципальной демократии, реальность прав и свобод человека и гражданина, зашита интересов населения муниципальных образовании

Так же в обеспечении законности в деятельности органов местного самоуправления участвуют и судебные органы. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, укреплению конституционного строя.

В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а так же решения и действия органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В суд общей юрисдикции или арбитражный суд вправе обращаться как органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждан Российской Федерации, равно как и иностранцы и лица без гражданства, проживающие на территории муниципального образования (жалобы могут быть как индивидуальные, так и коллективные).

В свою очередь, для органов и должностных лиц местного самоуправления обращение в суд есть не только право, но порой и обязанность. Так, в ст.81 Устава г. Ростова-на-Дону закреплено, что «органы и должностные лица городского самоуправления обязаны принимать все предусмотренные законодательством меры по защите прав городского сообщества на самоуправление в городе. Мэр обязан обжаловать в установленном законом порядке правовые акты, нарушающие законные права и законные интересы городского самоуправления».

Судебная защита, являясь гарантией прав местного самоуправления, выступает так же и гарантом соблюдения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления законности, прав и свобод человека и гражданина в их повседневной деятельности. Именно заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения представительным органом государственной власти Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления.

В судебном порядке в связи с защитой муниципальных прав могут быть оспорены следующие акты:

- акты органов государственной власти и государственных лиц местного, регионального и федерального уровней государственной власти;

- акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

- акты предприятий, учреждений и организаций;

- акты общественных объединений.

Оспариваемые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть как индивидуальными (которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных жителей муниципального образования либо касаются деятельности отдельного органа местного самоуправления), так и нормативными (устанавливающими правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение в муниципальном образовании).

К сожалению, по вполне понятным причинам судебная практика по разрешению споров в области местного самоуправления на основе Закона 2003г. крайне невелика. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ указаны категории дел, вызывающие особенную трудность для разрешения судами общей юрисдикции на основе закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г.

1. Первая категория дел связана с обращениями в суд с требованием назначить выборы в органы местного самоуправления в связи с тем, что жители отдельных населенных пунктов лишались права на осуществление местного самоуправления, так как в законах субъекта Российской Федерации или в уставах муниципальных образований не предусмотрено создание в этих населенных пунктах органов местного самоуправления.

Данные дела в достаточно большом количестве рассматривались соответствующими судами в течение всего времени действия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г.

2. В связи с принятием устава муниципального образования возникают споры не только о порядке введения его в действие, но и о праве тех или иных субъектов правоотношений, связанных с местным самоуправлением, вносить на рассмотрение проекты устава.

В п.4 ст. 14 Закона Карачаево-Черкесской Республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике» от 20 декабря 1996 г. было установлено, что право внесения на рассмотрение проекта устава имеют жители муниципального образования, обладающие избирательным правом; органы местного самоуправления; общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, и местные отделения общероссийских и региональных объединений и партий.

Прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с заявлением о признании недействительным вышеназванного пункта Закона Республики в части права упомянутых жителей, объединений, отделений объединений и партий вносить на рассмотрение проект устава муниципального образования, ссылаясь на то, что они не являются субъектами права законодательной инициативы по внесению проекта устава муниципального образования. Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики заявление удовлетворил. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда изменила, исключив из него указание на недействительность п.4 ст.14 названного Закона в части права внесения проекта устава муниципального образования жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом. Логика Верховного Суда была следующая.

Население муниципальных образований вправе решать непосредственно или через органы местного самоуправления все вопросы местного значения, к которым относится также и внесение проекта устава муниципального образования. В части права общественных и политических объединений граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения решение признано правильным. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации). Как видно из содержания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г., он не предусматривает право общественных и политических объединений граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

В связи с этим включение в п.4 ст. 14 Закона Карачаево-Черкесской Республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике» права общественных и политических объединений граждан, зарегистрированных на данной территории, и местных отделений общероссийских и региональных объединений и партий на правотворческую инициативу в виде внесения проекта устава муниципального образования признано незаконным.

3. Третья категория дел связана с тем, что в ряде случаев при принятии уставов муниципальных образований избранные на два года депутаты органов местного самоуправления неправомерно продлевали срок своих полномочий, хотя федеральным законодательством это запрещено.

4. В уставах муниципальных образований может быть предусмотрен отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе и выборных глав муниципальных образований. Отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.

5. Согласно ст.27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. за гражданами признается право на территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Что касается арбитражных судов, то согласно ст.22 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя в установленном законом порядке.

Таким образом, судебные органы играют важную роль в обеспечении и поддержании режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления.

Тем не менее, законодательстве и системе судебной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не решен вопрос о судебной защите прав местного самоуправления от их нарушения в законах. Такая защита должна обеспечиваться конституционным правосудием.

В Конституции Республики Северной Осетии-Алании ранее был предусмотрен ст.94 Комитет конституционного надзора Республики Северная Осетия-Алания. В его компетенции находились и принятие заключений и решений о соответствии Конституции Республики Северная Осетия-Алания актов местного самоуправления, носящих нормативный характер.

Но подобный орган никак нельзя назвать органом конституционного судопроизводства, т.к. он является лишь органом конституционного контроля и не более того.

Роль органов конституционного судопроизводства в соответствии с Законом РФ «О судебной системе Российской Федерации» могли бы выполнять на территории субъектов РФ ЮФО конституционные (уставные) суды. Их создание предусмотрено, в частности, Конституциями Республики Адыгея, Чеченской Республики и ныне - Республики Северная Осетия-Алания.

Создание таких судов в рассматриваемых нами субъектах Российской Федерации позволяет улучшить качество защиты прав местного самоуправления посредством оценки конституционности нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Возвращаясь к теме контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления отметим, что строго говоря, ст.77 Закона 2003г. полностью посвящена укреплению законности в деятельности органов местного самоуправления посредством контроля и надзора за их деятельностью со стороны уполномоченных на то органов государственной власти и местного самоуправления.

Помимо прокуратуры Российской Федерации контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют специально на то уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями в области соответствия деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Представительные органы государственной власти Российской Федерации обладают важными полномочиями по пресечению незаконной деятельности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1.09.1997г. в ст.100 «Полномочия Парламента Кабардино-Балкарской Республики» в числе прочих закрепляет и полномочие по досрочному прекращению полномочий представительного органа местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Констатируем тот факт, что не все Основные законы субъектов РФ ЮФО содержат подобную норму. Тем не менее, норма по своему смыслу является отсылочной, и руководствоваться необходимо федеральным кодифицированным законом о местном самоуправлении.

Основные законы субъектов, в силу временных рамок своего принятия отсылают нас к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28.08.1995г. Добавим к тому же, что ст.73 «Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством» Закона 2003г. вступает в силу в общем порядке с 1 января 2003г.

В настоящее же время, действует положение ст.49 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. согласно которому в том случае, если представительным органом местного самоуправления принят и не отменен, после соответствующего указания уполномоченным на то органом, нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен.

Согласно ст.74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством» Закона 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы муниципального образования в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству при условии установления противоречия соответствующим судом; и в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, опять же в случае если это нарушение установлено судом.

Данное положение федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. так же рассматривается нами, как один из способов контроля за деятельностью органов местного самоуправления в целях соблюдения ими в своей деятельности законности, прав и свобод человека и гражданина. Но приведенная выше норма Закона 2003г. вступает в силу лишь с 1 января 2006г.

В настоящее время действует аналогичное положение ст.49 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г.

Все Основные законы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа в главе, посвященной высшему должностному лицу субъекта, в числе прочих его полномочий, предусматривают и рассматриваемое нами полномочие, обычно с формулировкой: «отрешает от должности глав муниципальных образований в предусмотренном законом порядке».

Согласно ст.34 Закона 2003г. структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Причем, наличие трех первых в системе органов местного самоуправления является обязательным.

Представительный орган местного самоуправления, согласно п. 10.9 ст. 35 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. осуществляет контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Возвращаясь к понятию вопросов местного значения, отметим, что само понятие и категория «вопросы местного значения» впервые получила законодательное закрепление в Законе 1995г. и к ним были отнесены вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Закон 2003г. дифференцировал вопросы местного значения на: поселенческие (22), муниципальных районов (20), городских округов (27) - против 30 вопросов местного значения общих для всех муниципальных образований по Закону 1995г. Данная новелла на момент написания исследования не воспринята ни одним из субъектов РФ ЮФО.

Ряд вопросов местного значения имеет ключевой, неотъемлемый характер и распространяется на все муниципальные образования. Другая часть вопросов местного значения отличается в разных муниципальных образованиях.

И все они относятся без исключения к вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Следовательно, представительный орган осуществляет контроль, в том числе и в сфере соблюдения органами местного самоуправления в своей каждодневной деятельности законности, прав и свобод человека и гражданина.

Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительном ведении представительного органа муниципального образования. Юридическим источником полномочий муниципальных органов вообще, и представительных, в частности, является триединство федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований.

Все законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа восприняли норму федерального законодательства, наделяющую представительный орган муниципального образования контролирующей функцией за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Не лишним будет оговориться, что данная норма практически без изменений перекочевала в законодательные акты субъектов из федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г.

Так в п.3 ст.17 закона Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 31.12.996г. говорится, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится, в том числе, и контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренный уставами муниципальных образований.

Таким образом, в кодифицированных законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в числе прочих полномочий представительных органов местного самоуправления содержится полномочие по контролю за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Механизм реализации данного полномочия ни один из рассмотренных законов не предусматривает, отсылая к уставам муниципальных образований.

Так в Уставе города Махачкалы в ст. 30. «Вопросы, входящие в исключительное ведение Махачкалинского городского Собрания» в исключительном ведении представительного органа находится контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Далее в ст. 31. «Компетенция Махачкалинского городского Собрания» говорится, что «к компетенции Собрания в сфере обеспечения прав, законных интересов граждан и контроля за исполнением нормативных правовых актов органов государственной власти и решений Собрания, контрольной деятельности относится осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам исполнения бюджета, реализации планов и программ экономического и социального развития города, решений Собрания, а также законностью актов органов местного самоуправления».

Развивает предыдущие положения Устава города Махачкалы ст.28 «Осуществление функций контроля за деятельностью Администрации города Махачкалы» в которой указываются конкретные действия представительного органа в области контроля и надзора за деятельностью исполнительного органа муниципального образования города Махачкалы. Например, по вопросам своей компетенции Махачкалинское городское Собрание осуществляет контроль за деятельностью Администрации города Махачкалы, вправе заслушивать отчет Главы Администрации, получать ответы на вопросы и запросы депутатов, соответствующую информацию.

Сразу отметим, что рассмотренный устав муниципального образования относительно подробно регламентирует деятельность представительного органа в рассматриваемой сфере. К сожалению, далеко не все уставы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа могут похвастать подобной регламентацией деятельности представительного органа.

Как правило, устав муниципального образования крайне не многословен. Например, Устав муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области в п.3 ст. 20. «Полномочия районного Представительного Собрания» говорит: «Районное Представительное Собрание в рамках своей компетенции осуществляет контроль за исполнением принятых решений». В подобных случаях механизм реализации не раскрывается даже частично.

Тем не менее, мы можем сделать вывод, что норма федерального законодательства, согласно которой в компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления воспринята в должной мере как законодательством субъектов, и воспроизведена в уставах муниципальных образований.

Здесь следует остановиться на следующем моменте. Как известно, в сентябрьском (2004 г.) обращении Президента РФ В.В. Путина была высказано мнение о необходимости изменить порядок избрания высших должностных лиц субъектов РФ. Укрепление властной вертикали в современной сложнейшей ситуации, когда международный терроризм фактически объявил войну России, является шагом совершенно необходимым. Также в качестве одной из важнейших мер по укреплению властной вертикали следует рассматривать инициативу по изменению порядка избрания глав муниципальных образований. При новом порядке главы муниципальных образований должны избираться представительными органами муниципальных образований по предложению высшего должностного лица субъекта РФ. При этом вмешательства государственных органов в осуществление местного самоуправления происходить не будет, поскольку одновременно реализуется модель чисто пропорциональной избирательной системы. В этой ситуации и законодательные (представительные) органы субъектов РФ, и представительные органы местного самоуправления будут избираться по партийным спискам. Следовательно, высшее должностное лица субъекта РФ, избираемое парламентом субъекта РФ по предложению Президента РФ, будет являться членом (или главой регионального отделения) одной из соответствующих наиболее влиятельных партий. Именно в качестве такового он будет предлагать представительному органу местного самоуправления (также избранному по партийным спискам) кандидатов на должность главы муниципального образования.

Возвращаясь к ст.3 4 (статья действует с момента официального опубликования) Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г., добавим, что входящий в структуру органов местного самоуправления контрольный орган муниципального образования, по нашему мнению, так же имеет отношение к поддержанию в пределах муниципального образования правопорядка. Вернее будет сказать, что контрольный орган, образуемый в целях контроля за исполнением местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности доступными ему средствами косвенно влияет на стремление органов местного самоуправления соблюдать но влияет на стремление органов местного самоуправления соблюдать действующее законодательство, права и свободы человека и гражданина в своей деятельности.

Итак, необходимо скорейшее создание в муниципальных образованиях рассматриваемого нами региона Российской Федерации в системе местных органов власти контрольных органов на выборной основе.

Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может выступать в различных формах: обращений граждан (как индивидуальных, так и коллективных) в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; участия общественных наблюдателей в работе избирательных комиссий во время проведения муниципальных выборов и др.

Все формы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, так или иначе, представлены в законодательстве субъектов РФ ЮФО. Общественный контроль играет достаточно важную роль, но не имеет, к сожалению, на сегодняшний день реальной возможности существенно влиять на ситуацию с соблюдением органами местного самоуправления законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в своей деятельности. Причины - тому неразвитость институтов гражданского общества, отсутствие механизмов реализации и т.д.

Конституционно-правовую основу рассматриваемой деятельности органов местного самоуправления составляют положения ст. 132 Конституции Российской Федерации, которой на органы местного самоуправления возложено «самостоятельное решение населением вопросов местного значения», а также соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г., относящих охрану правопорядка к ведению органов местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения правопорядка, как конечной стадии реализации принципа законности, можно разделить на две группы: полномочия общего характера и полномочия специального характера.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка общего характера относятся такие как, например, полномочия по установлению организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов; организации взаимодействия правоохранительных органов; кадровому обеспечению правоохранительной деятельности; контролю за состоянием правопорядка на территории, где осуществляется местное самоуправление, оказанию социально-правовой защиты лиц, участвующих в обеспечении правопорядка.

По существу, полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка общего характера состоят в организации деятельности органов исполнительной власти по предупреждению и пресечению правонарушений в общественных местах, дворах и жилом секторе, выявлению наиболее криминогенных мест в конкретном населенном пункте.

Как правило, источниками административно-правового регулирования здесь выступают решения органов местного самоуправления по созданию и определению правового статуса тех или иных подразделений правоохранительных органов, а по своему содержанию направлены, например, на реализацию организационных, управленческих задач подразделений милиции общественной безопасности.

К группе полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка общего характера можно отнести следующие полномочия:

1. Полномочия органов местного самоуправления по установлению организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов.

По существу, органы местного самоуправления, реализуя этот вид полномочий, создают соответствующие структурные подразделения правоохранительных органов, общественные объединения, организации, комиссии и т.п. и устанавливают их административно-правовой статус.

Так, например, Постановлением Администрации города Волгограда в 2000г. была образована комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Администрации Волгограда.

В 2003г. в г. Ставрополе в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Законом Ставропольского края от 15.07.2002 г. N 31-кз «О порядке образования и деятельности административных комиссий в Ставропольском крае», Постановлением Главы Администрации г. Ставрополя были созданы муниципальные административные комиссии административных районов города.

2. Полномочия органов местного самоуправления по организации взаимодействия правоохранительных органов в сфере обеспечения правопорядка.

Подобное взаимодействие правоохранительных органов под организующим началом органов местного самоуправления достигается путем разработки и реализации местных и региональных программ укрепления правопорядка; создания межведомственных комиссий с участием представителей органов местного самоуправления и др.

3. Полномочия органов местного самоуправления по кадровому обеспечению правоохранительной деятельности.

Сложности решения проблем комплектования органов внутренних дел личным составом в соответствии с действующими нормативами численности приводит к тому, что патрульно-постовая служба, подразделения ГИБДД и иные отраслевые службы не в полной мере могут использовать свои возможности для оперативного реагирования на совершаемые в муниципальных образованиях правонарушения, а в целом - эффективного обеспечения правопорядка.

Завершая эту часть исследования, отметим, что контроль и надзор с целью обеспечения в деятельности органов местного самоуправления законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в достаточной мере регламентирован в законодательстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа.

Согласно федеральному законодательству и законодательным актам субъектов федерации законность, правопорядок, права и свободы человека и гражданина обеспечивается в деятельности органов местного самоуправления посредством специально на то направленной деятельности властных органов, а также различных форм общественного контроля.

Властные органы, призванные обеспечивать в деятельности органов местного самоуправления соблюдение законности, правопорядка, прав и свобод человек и гражданина, можем разделить на две группы: специализированные и универсальные.

К специализированным, в свою очередь, относим органы прокуратуры, судебные органы (конституционные (уставные) суды субъекта Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды), контрольный орган муниципального образования.

К универсальным относим - высшее должностное лицо субъекта Федерации, представительный орган субъекта Федерации, представительный орган местного самоуправления.

В качестве одной из важнейших мер по укреплению властной вертикали следует рассматривать инициативу по изменению порядка избрания глав муниципальных образований. При новом порядке главы муниципальных образований должны избираться представительными органами муниципальных образований по предложению высшего должностного лица субъекта РФ. Это существенно повысит эффективность деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, в особенности в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.

Автор: Попов Ю.В.