18.01.2013 6117

Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами юстиции в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан (на примере Южного федерального округа)

 

Когда речь идет об обязанности государства по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, то под государством понимается вся система существующих публичных органов власти. И в первую очередь данная обязанность возложена на органы исполнительной власти государства и органы местного самоуправления.

Сама природа публичной власти обусловливает необходимость взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ранее мы неоднократно касались взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях, обозначенных нами в заглавии исследования. Это взаимодействие происходит между органами местного самоуправления и представительным (исполнительным) органами субъекта Федерации; органами местного самоуправления и органами прокуратуры, милиции, судебными органами.

В данной статье мы рассмотрим основные направления взаимодействия органов местного самоуправления и органов юстиции в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа.

Одними из основных органов в системе государственной власти, реализующими функции в рассматриваемой области общественных отношений, являются органы юстиции. Очевидно, что значение органов юстиции в правовом государстве должно быть первостепенным, поскольку они являются правовым каркасом демократического общества.

2 августа 1999 года Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, согласно которому одними из основных задач Минюста России являются реализация государственной политики в сфере юстиции, обеспечение прав и законных интересов личности и государства.

Современное Министерство юстиции Российской Федерации - многопрофильный федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий единую централизованную систему органов юстиции в Российской Федерации, в том числе и его территориальные органы, выведенные из подчинения региональному руководству.

В 2000г. Приказами Минюста России в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, были созданы Управления Министерства юстиции в субъектах Федерации (территориальные органы Министерства юстиции».

Рассмотрим правовые основы деятельности Управлений на примере Чеченской Республики.

Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Чеченской Республике было утверждено Приказом Министерства юстиции РФ от 1.09.2000г. №261.

Основными задачами Управления являются:

1. реализация государственной политики в сфере юстиции;

2. обеспечение прав и законных интересов личности и государства;

3. обеспечение установленного порядка деятельности судов;

4. обеспечение исполнения актов судебных и других органов.

Управление в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции:

1. участвует в установленном порядке в нормотворческой деятельности органов государственной власти Чеченской Республики;

2. осуществляет работу по систематизации законодательства;

3. проводит юридическую экспертизу законов и иных нормативных правовых актов Чеченской Республики;

4. организует работу по исполнению решений судов и иных органов, исполнение которых возложено на службу судебных приставов, обеспечивает установленный порядок деятельности судов, осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов Управления;

5. выдает лицензии на право нотариальной деятельности; наделяет нотариуса полномочиями; контролирует исполнение профессиональных обязанностей и правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах; назначает на должности стажера и помощника нотариуса в государственных нотариальных конторах;

6. увольняет нотариусов, помощников нотариусов и стажеров, работающих в государственных нотариальных конторах, применяет к ним поощрения и дисциплинарные взыскания;

7. по поручению Министерства юстиции Российской Федерации в установленном порядке участвует в лицензировании образовательной деятельности учреждений среднего, высшего и послевузовского профессионального образования по программам подготовки и повышения квалификации юридических кадров;

8. регистрирует региональные и местные общественные объединения, деятельность которых осуществляется в пределах территории Чеченской Республики, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям;

9. регистрирует религиозные объединения и их представительства, осуществляет контроль за соблюдением религиозными объединениями уставов относительно целей и порядка их деятельности;

10. ведет государственный реестр зарегистрированных Управлением общественных и религиозных объединений;

11. оказывает содействие учреждениям, действующим в системе Министерства юстиции Российской Федерации на территории Чеченской Республики;

12. участвует в организации выполнения мероприятий по мобилизационной подготовке, гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

13. взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления при решении возложенных на Управление задач;

14. рассматривает жалобы и заявления граждан, связанные с работой Управления.

Отметим, что Положение об Управлении Министерства юстиции по Чеченской Республике выбрано нами не случайно, а как типичное для всех субъектов Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.

Приказом Минюста РФ от 22.10.2002г. №286 «Об утверждении Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации» число задач Управления было увеличено, а также значительно увеличилось количество основных функций.

Основными задачами Управления являются:

1. реализация государственной политики в сфере юстиции;

2. обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации;

3. обеспечение прав и законных интересов личности, общества и государства;

4. координация по вопросам совместной компетенции деятельности органов и учреждений Министерства юстиции Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере юстиции на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации;

5. обеспечение исполнения судебных актов и актов иных органов;

6. обеспечение установленного порядка деятельности судов;

7. осуществление дознания по уголовным делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к подследственности судебных приставов территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации;

8. обеспечение деятельности по делам об административных правонарушениях, отнесенных Кодексом об административных правонарушениях к компетенции органов Министерства юстиции Российской Федерации.

Управление Министерства юстиции по субъекту РФ на сегодняшний день осуществляет следующие основные функции (нами выбраны, те которые непосредственно относятся к теме взаимодействия органов юстиции и органов местного самоуправления):

4) ведет федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации, обеспечивает в установленном порядке представление информации из федерального регистра органам государственной власти, органам местного самоуправления субъекта (субъектов) Российской Федерации, юридическим и физическим лицам;

6) организует работу по исполнению судебных актов и актов иных органов, исполнение которых возложено на службу судебных приставов, обеспечивает установленный порядок деятельности судов и расследование уголовных дел о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к подследственности службы судебных приставов Управления, производство по делам об административных правонарушениях, осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов Управления через главного судебного пристава субъекта Российской Федерации;

7) организует и контролирует нотариальную деятельность в субъекте (субъектах) Российской Федерации во взаимодействии с нотариальной палатой и в соответствии с полномочиями, предоставленными законами и иными нормативными правовыми актами;

8) по поручению Министерства юстиции Российской Федерации в установленном порядке участвует в лицензировании образовательной деятельности учреждений среднего, высшего и послевузовского профессионального образования по программам подготовки и повышения квалификации юридических кадров;

12) принимает решение о государственной регистрации общественных и религиозных объединений, торгово-промышленных палат в соответствии со специальным порядком регистрации, установленным федеральными законами; осуществляет контроль за соответствием деятельности зарегистрированных общественных и религиозных объединений их уставным целям;

22) участвует в организации выполнения мероприятий по мобилизационной подготовке, гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

25) взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органами местного самоуправления, органами прокуратуры, правоохранительными и судебными органами при решении задач, возложенных на Управление, в том числе по вопросам взаимного информирования о процессах в сфере юстиции.

Делая промежуточный вывод, отметим, что ни в Приказе Минюста 2000г. об образовании территориальных органов Министерства юстиции РФ, ни в последовавших за ним Приказах о создании территориальных Управлений министерства в конкретных субъектах Российской Федерации (рассмотренных нами), ни в более позднем Приказе Минюста РФ от 22.10.2002г. №286 «Об утверждении Положения об Управлении (Отделе) Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации» нет такого полномочия, как регистрация уставов муниципальных образований.

9 марта 2004 года Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» №314 В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в системе Министерства юстиции РФ появились три подведомственные ему службы:

- Федеральная служба исполнения наказаний;

- Федеральная регистрационная служба;

- Федеральная служба судебных приставов.

Сразу необходимо отметить, что органы новой структуры системы исполнительной власти, согласно указу, становятся правосубъектными после вступления в силу соответствующих федеральных законов.

На сегодняшний день, еще не приняты федеральные законы о Федеральной службе исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службе, Федеральной службе судебных приставов.

Таким образом, наше исследование будет строиться на Положении о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указам Президента России в 1999г.

Между тем, встает резонный вопрос: каким образом органы юстиции участвуют в охране правопорядка на территории муниципального образования? Из задач, поставленных перед Минюстом понятно - одна из целей российской юстиции: обеспечение законности, прав и интересов, человека и государства. Несомненно, можно говорить о том, что «меры, направленные на обеспечение законности, служат вместе с тем и средством охраны правопорядка».

Деятельность органов Министерства юстиции по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина разительно отличается от деятельности с аналогичной целью правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Прокуратура, милиция, пожарная служба, добровольные народные дружины вынуждены подчас действовать в экстремальных условиях прямой угрозы не только правам и интересам гражданина, но и его здоровью и жизни. И, пожалуй, именно эти органы играют ведущую роль в деле обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.

В свою очередь территориальные органы Минюста России в своей деятельности по защите прав местного самоуправления качественно по-другому участвуют в обеспечении законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Итак, как мы уже говорили ранее, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти. Формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами юстиции различны.

1. Регистрация общественных объединений.

Несомненно, одним из важнейших направлений взаимодействия является сфера государственной регистрации общественных и религиозных объединений, контроль за соответствием их деятельности уставным целям.

Указанная деятельность напрямую связана со становлением и развитием в России гражданского общества, необходимостью с одной стороны обеспечения права граждан на объединение, с другой стороны - недопущения нарушения прав и свобод граждан, обеспечения режима законности, в том числе и противодействия экстремистской деятельности.

Право на объединение гарантируется Конституцией РФ и является одним из важнейших политических прав граждан, целью которого является обеспечение возможности участия каждого в общественной и политической жизни, а также юридически установить создание разного рода общественных объединений.

Развитая система общественных объединений является неотъемлемым элементом гражданского общества и демократического государства. Федеральный закон «Об общественных объединениях» закрепляет право граждан создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Государственная регистрация создаваемых гражданами общественных объединений необходима для приобретения этими объединениями права юридического лица.

В Российской Федерации закреплены свобода совести и свобода вероисповедания (статья 28 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 26.09.97 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»). Механизм реализации указанных свобод включает в себя право граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образовывать добровольные объединения в целях совместного исповедания и распространения веры.

Ранее (до 2004 г.) органы юстиции осуществляли ряд полномочий, призванных обеспечивать права и свободы граждан, законность в данной сфере.

Так, территориальные органы Минюста России принимали решение о государственной регистрации общественных и религиозных объединений в соответствии со специальным порядком регистрации, установленным федеральными законами, а также осуществляли контроль за соответствием деятельности общественных и религиозных объединений их уставным целям, вели ведомственный реестр зарегистрированных общественных и религиозных объединений.

Территориальный орган юстиции принимал решение о государственной регистрации межрегионального, регионального или местного общественного объединения.

Кроме того, территориальный орган юстиции в соответствующем субъекте Российской Федерации принимал решение о государственной регистрации местной религиозной организации, а также централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территории одного субъекта Российской Федерации.

Сведения о зарегистрированных общественных объединениях и религиозных организациях подлежали включению в ведомственный реестр Главного управления Министерства юстиции РФ в субъекте Федерации.

Так, по состоянию на 1 января 2004 года Главным управлением Министерства юстиции по Ростовской области зарегистрировано 4312 общественных объединений (22,3 % от общего количества общественных объединений по Южному федеральному округу) и 469 религиозных организаций (14,5 % от общего количества религиозных организаций по Южному федеральному округ).

Всего по Российской Федерации на 1 января 2004 года зарегистрировано 153523 общественных объединений и 21664 религиозных организаций. По Южному федеральному округу - 19334 общественных объединений и 3244 религиозных организаций, в том числе:

- в Республике Адыгея - 318 общественных объединений и 74 религиозных организации; в Республике Дагестан - 1066 общественных объединений и 634 религиозных организации; в Республике Ингушетия - 177 общественных объединений и 16 религиозных организаций; в Кабардино-Балкарской Республике - 292 общественных объединения и 152 религиозных организации; в Республике Калмыкия - 387 общественных объединений и 78 религиозных организаций; в Карачаево-Черкесской Республике - 325 общественных объединений и 139 религиозных организаций; в Республике Северная Осетия-Алания - 571 общественное объединение и 70 религиозных организаций; в Чеченской Республике - 295 общественных объединений и 39 религиозных организаций; в Краснодарском крае - 4547 общественных объединений и 659 религиозных организаций; в Ставропольском крае - 3248 общественных объединений и 416 религиозных организаций;

- в Астраханской области - 916 общественных объединений и 135 религиозных организаций; в Волгоградской области - 2880 общественных объединений и 363 религиозных организации.

Всего по Российской Федерации в 2003 году органами юстиции разрешено 20709 заявлений о регистрации общественных объединений и 1917 заявлений о регистрации религиозных организаций. По Южному федеральному округу - 3072 заявления о регистрации общественных объединений и 325 заявлений о регистрации религиозных организаций, в том числе:

- в Республике Адыгея - 72 заявления о регистрации общественных объединений и 4 заявления о регистрации религиозных организаций; в Республике Дагестан - 151 заявление о регистрации общественных объединений и 24 заявления о регистрации религиозных организаций; в Республике Ингушетия - 79 заявлений о регистрации общественных объединений и 6 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Кабардино-Балкарской Республике - 114 заявлений о регистрации общественных объединений и 5 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Республике Калмыкия - 110 заявлений о регистрации общественных объединений и 13 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Карачаево-Черкесской Республике - 78 заявлений о регистрации общественных объединений и 10 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Республике Северная Осетия-Алания - 160 заявлений о регистрации общественных объединений и 16 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Чеченской Республике - 118 заявлений о регистрации общественных объединений и 10 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Краснодарском крае - 566 заявлений о регистрации общественных объединений и 68 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Ставропольском крае 663 заявления о регистрации общественных объединений и 89 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Астраханской области - 175 заявлений о регистрации общественных объединений и 17 заявлений о регистрации религиозных организаций; в Волгоградской области - 303 заявления о регистрации общественных объединений и 24 заявления о регистрации религиозных организаций.

Как мы видим, территориальными органами Министерства юстиции РФ проведена огромная работа по регистрации и учету общественных объединений и религиозных организаций на территории Южного Федерального округа.

В соответствии с проводимой административной реформой порядок несколько изменён. Например, в отношении религиозных объединений решение о государственной регистрации религиозной организации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений (далее - федеральный орган государственной регистрации (Федеральная регистрационная служба - П.Ю.), или его территориальным органом. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации религиозных организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным регистрирующим органом на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации. При этом порядок взаимодействия федерального органа государственной регистрации и его территориальных органов с уполномоченным регистрирующим органом по вопросам государственной регистрации религиозных организаций определяется Правительством Российской Федерации.

Решение о государственной регистрации местной религиозной организации, а также централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территории одного субъекта Российской Федерации, принимается территориальным органом федерального органа государственной регистрации в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Федеральный орган государственной регистрации принимает решение о государственной регистрации централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации.

Решение о государственной регистрации религиозных организаций, образуемых централизованными религиозными организациями в соответствии с пунктом 6 статьи 8 настоящего Федерального закона, принимается органом, принявшим решение о государственной регистрации соответствующей религиозной организации.

Реализуя конституционные принципы, территориальные органы Министерства юстиции РФ осуществляют функцию информационного обмена - предоставляют сведения о государственной регистрации общественных и религиозных объединений - органам местного самоуправления.

Подобная информация предоставляется по запросам отделам администраций городов и районов субъектов Федерации, в чьем ведении находятся вопросы взаимодействия с общественными и религиозными объединениями.

В данном случае реализуется функция по взаимодействию органов местного самоуправления и органов местного самоуправления с целью разрешения тех или иных задач.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» устанавливает возможность отказа органом юстиции в государственной регистрации общественного объединения по следующим основаниям:

- если устав общественного объединения противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, Федеральному закону «Об общественных объединениях» и законам об отдельных видах общественных объединений;

- если представлен неполный перечень определенных законом необходимых для государственной регистрации документов либо данные документы оформлены в ненадлежащем порядке или представлены в ненадлежащий орган;

- если ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же названием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории;

- если установлено, что в представленных учредительных документах содержится недостоверная информация;

- если название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Так, по результатам принятия решений по поступившим на государственную регистрацию общественных объединений документам, Главным управлением Министерства юстиции РФ по Ростовской области в 2003 году было отказано в государственной регистрации 71 общественному объединению (20 % от общего количества общественных объединений в Южном федеральном округе, которым отказано в регистрации), за первые пять месяцев 2004 года - 29 общественным объединениям.

Религиозной организации также может быть отказано в государственной регистрации в случаях, если:

- цели и деятельность религиозной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации - со ссылкой на конкретные статьи законов;

- создаваемая организация не признана в качестве религиозной; устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации или содержащиеся в них сведения не достоверны;

- в едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистрирована организация с тем же наименованием; учредитель (учредители) неправомочен.

В случае отказа в государственной регистрации религиозной организации о принятом решении в письменной форме сообщается заявителю (заявителям) с указанием оснований отказа. Отказ по мотивам нецелесообразности создания религиозной организации не допускается. Отказ в государственной регистрации религиозной организации, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.

Всего в 2003 году органами юстиции в Южном федеральном округе отказано в регистрации 395 общественным объединениям и 84 религиозным организациям, в том числе:

- в Республике Адыгея - 16 общественным объединениям; в Республике Дагестан - 1 общественному объединению и 2 религиозным организациям; в Республике Ингушетия - 31 общественному объединению и 3 религиозным организациям; в Кабардино-Балкарской Республике - 33 общественным объединениям; в Республике Калмыкия - 20 общественным объединениям и 7 религиозным организациям; в Карачаево-Черкесской Республике - 1 общественному объединению; в Республике Северная Осетия-Алания - 1 общественному объединению и 1 религиозной организации; в Чеченской Республике - 35 общественным объединениям; в Краснодарском крае - 19 общественным объединениям; в Ставропольском крае - 139 общественным объединениям и 65 религиозным организациям; в Астраханской области - 22 общественным объединениям и 3 религиозным организациям; в Волгоградской области - 6 общественным объединениям.

Таким образом, мы можем говорить, что законодательством Российской Федерации и ее субъектов созданы гарантии в пользу местного самоуправления от деятельности на его территории незаконных общественных объединений, наносящих вред конституционному строю государства, правопорядку, правам и свободам населения.

Кроме того, территориальные органы юстиции осуществляют контроль за соответствием уставным целям деятельности общественных объединений, а также за соответствием деятельности религиозных организаций своим уставам относительно целей и порядка их деятельности.

Следует отметить, что рассматриваемое направление деятельности органов юстиции, необходимость всестороннего сотрудничества всех заинтересованных органов в данной сфере приобрели в последнее время особое значение в связи с необходимостью противодействия экстремистской деятельности на территории Российской Федерации. Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, ответственность за ее осуществление установлены Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации.

Под экстремистской деятельностью понимается деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

- насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

- подрыв безопасности Российской Федерации;

- захват или присвоение властных полномочий;

- создание незаконных вооруженных формирований;

- осуществление террористической деятельности;

- возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

- унижение национального достоинства;

- осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

- пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности.

Противодействие экстремистской деятельности основывается, в том числе на принципе признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций, а также принципе законности.

Особое внимание этой проблеме должно уделяться в таком многонациональном и многоконфессиональном регионе, как Южный федеральный округ. В этой связи следует отметить, что именно от органов государственной власти и органов местного самоуправления, правильности и оперативности принимаемых ими решений зависит безопасность общества и государства.

В этой связи довольно важной видится роль органов юстиции по предупреждению и информированию органов государственной власти и органов местного самоуправления об общественных организациях (зарегистрированных, или которым было отказано в регистрации) экстремистского толка.

Так, благодаря сотрудничеству органов юстиции с органами местного самоуправления, их информационной поддержке становится возможным осуществление выездных проверок деятельности общественных объединений и религиозных организаций, расположенных на территории субъекта федерации, проведение семинаров по вопросам регистрации, ликвидации общественных и религиозных объединений, предоставление отчетов о их деятельности.

Всего в 2003 году было проведено проверок общественных объединений в Южном федеральном округе - 1438, а также 485 проверок религиозных организаций.

В Республике Адыгея в 2003 году проведено 112 проверок общественных объединений и 17 проверок религиозных организаций, в Республике Дагестан - 60 проверок общественных объединений и 21 проверка религиозных организаций, в Республике Ингушетия - 29 проверок общественных объединений и 2 проверки религиозных организаций, в Кабардино-Балкарской Республике - 65 проверок общественных объединений и 178 проверок религиозных организаций, в Республике Калмыкия - 53 проверки общественных объединений и 22 проверки религиозных организаций, в Карачаево-Черкесской Республике - 14 проверок общественных объединений и 35 проверок религиозных организаций, в Республике Северная Осетия-Алания - 145 проверок общественных объединений и 17 проверок религиозных организаций, в Чеченской Республике - 18 проверок общественных объединений и 1 проверка религиозной организации, в Краснодарском крае - 123 проверки общественных объединений и  проверок религиозных организаций, в Ставропольском крае - 404 проверки общественных объединений и 30 проверок религиозных организаций, в Астраханской области - 35 проверок общественных объединений и 3 проверки религиозных организаций, в Волгоградской области - 64 проверки общественных объединений и 91 проверка религиозных организаций, в Ростовской области - 316 проверок общественных объединений и 57 проверок религиозных организаций.

Согласно статье 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения.

Для сравнения, в Республике Адыгея в 2003 году вынесено 79 предупреждений и направлено 14 уведомлений, в Республике Дагестан - 4 предупреждения, в Республике Ингушетия - 58 предупреждений, в Кабардино-Балкарской Республике - 64 предупреждения и 159 уведомлений, в Республике Калмыкия - 210 предупреждений и 90 уведомлений, в Карачаево-Черкесской Республике - 7 уведомлений, в Республике Северная Осетия-Алания - 59 предупреждений и 16 уведомлений, в Чеченской Республике - 13 предупреждений, в Краснодарском крае - 24 предупреждения и 4 уведомления, в Ставропольском крае - 75 предупреждений и 10 уведомлений, в Астраханской области - 436 предупреждений и 3 уведомления, в Волгоградской области - 168 предупреждений и 58 уведомлений, в Ростовской области - 66 предупреждений и 119 уведомлений.

Имеется еще один аспект взаимодействия органов юстиции и органов местного самоуправления, без которого осуществление государством контрольных полномочий в рассматриваемой сфере было бы невозможным. Федеральными законами «О противодействии экстремистской деятельности» и «О свободе совести и о религиозных объединениях» закреплены полномочия органов юстиции по контролю не только за деятельностью зарегистрированных религиозных организаций, но и за деятельностью религиозных групп, то есть религиозных объединений, не имеющих статуса юридического лица. Таким образом, закон выделяет целый пласт объединений, сведениями о которых органы юстиции не располагают (поскольку документы таких объединений не представлялись для регистрации), но обязанность контролировать деятельность которых на органы юстиции возложена.

При этом согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» в случае, если создаваемая гражданами религиозная группа имеет намерение в дальнейшем преобразоваться в религиозную организацию, она должна уведомить о своем создании и начале деятельности органы местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления должны располагать сведениями об указанных религиозных группах.

Тем не менее, имеются и определенные проблемы во взаимодействии органов юстиции и органов местного самоуправления в данной сфере. Муниципальные образования не заинтересованы в предоставлении в органы юстиции информации о религиозных объединениях. Как правило, муниципальное образование обращается в территориальный орган юстиции уже по факту наличия правонарушения со стороны религиозного объединения или в случае, если в адрес администрации муниципального образование поступило обращение граждан. В связи с этим, учитывая важность предотвращения возможных правонарушений в данной сфере, представляется целесообразным законодательно закрепить обязанность органов местного самоуправления по своевременному выявлению размещенных в пределах их территории религиозных объединений и информировании о них органов государственной власти, к компетенции которых отнесен контроль за деятельностью таких объединений.

Обоснованием необходимости закрепления таких норм служит и тот факт, что органы местного самоуправления практически не реализуют предоставленное им Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» (пункт 3 статьи 14) право самостоятельно вносить в суд представления о ликвидации религиозной организации либо о запрете деятельности религиозной организации или религиозной группы.

Ещё раз отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9.03.2004 г. эти функции будут возложены на Федеральную регистрационную службу в рамках Министерства юстиции РФ.

2. Регистрация уставов муниципальных образований.

Согласно Положению о Министерстве юстиции утвержденном Указам Президента Российской Федерации 2 августа 1999г. территориальные органы юстиции осуществляли государственную регистрацию уставов муниципальных образований.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований является одним из институтов, призванных обеспечивать законность в сфере местного самоуправления.

Устав является основополагающим нормативным правовым актом конкретного муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно на референдуме.

В уставе муниципального образования закрепляются:

1. границы и состав территории муниципального образования;

2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3. формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5. наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6. срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7. виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8. основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9. порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10. статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11. гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12. условия и порядок организации муниципальной службы;

13. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14. вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15. другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-Ф3 устанавливают, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Поэтому в субъектах Российской Федерации, в том числе находящихся в пределах Южного федерального округа, необходимо принять такие законы, соответствующие Федеральному закону от 06.10.2003. г. № 131-Ф3.

По состоянию на 1 июля 2002 года органами юстиции Южного федерального округа было зарегистрировано 1188 уставов муниципальных образований, из них в Республике Адыгея - 55 уставов, в Республике Дагестан - 270 уставов, в Кабардино-Балкарской Республике - 135 уставов, в Карачаево-Черкесской Республике - 86 уставов, в Республике Северная Осетия-Алания - 11 уставов, в Чеченской Республике - 199 уставов, в Краснодарском крае - 48 уставов, в Ставропольском крае - 290 уставов, в Волгоградской области - 39 уставов, в Ростовской области - 55 уставов.

Практика показала, что государственная регистрация уставов органами юстиции являлась достаточно действенным инструментом обеспечения законности в сфере местного самоуправления.

К примеру, в Ростовской области в 2001 году из поступивших в Главное управление Министерства юстиции Ростовской области для государственной регистрации 20 уставов муниципальных образований 5 уставам (25 %) было отказано в государственной регистрации, в 2003 году из поступивших 25 уставов отказано в регистрации более чем половине уставов (13 уставов).

В 2001 году органом юстиции в Волгоградской области из 39 поступивших уставов было отказано в регистрации трети (13) уставов.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1. противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2. нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Так, в уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, не всегда соблюдаются положения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Имели место попытки наделить органы местного самоуправления несвойственными им государственными полномочиями по регистрации прав землепользования и прав на недвижимое имущество, регистрации общественных объединений, средств массовой информации, руководству нотариатом и адвокатурой и т.д. (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан).

Достаточно типичны нарушения законодательства, регулирующего избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Так, вводились ограничения активного и пассивного избирательных прав населения (возраст, оседлость, гражданство), нарушались сроки назначения выборов в случае досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для муниципальных образований всех субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, типичны нарушения бюджетного законодательства.

Большое внимание в ходе реализации функций по государственной регистрации уставов муниципальных образований органами юстиции субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, уделяется обеспечению приведения зарегистрированных уставов в соответствие с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство. Указанная деятельность осуществлялась в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления. В частности, использовались такие формы работы, как:

- направление органами юстиции писем главам муниципальных образований с рекомендациями привести уставы муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством (Ростовская область, Краснодарский край, Ставропольский край);

- участие органов юстиции в мероприятиях, проводимых с депутатами выборных органов местного самоуправления, представителями иных органов местного самоуправления (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская область, Ростовская область, Краснодарский край);

- предварительная экспертиза проектов уставов (Кабардино-Балкарская Республика, Ростовская область);

- подготовка методических рекомендаций по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с нормами действующего законодательства (Карачаево-Черкесская Республика);

- организация для работников юридических служб органов местного самоуправления семинаров по вопросам приведения уставов муниципальных образований в соответствие с законодательством (Краснодарский край).

Данный механизм призван исключить вступление в силу уставов, несоответствующих федеральному законодательству. При этом возложение функции по регистрации на органы юстиции должно обеспечить реальную самостоятельность местного самоуправления, независимость в принятии решений о регистрации (об отказе в регистрации) от региональных органов власти, единообразие в осуществлении данной функции на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что должная реализация указанной задачи невозможна без хорошо организованного взаимодействия органов юстиции и органов местного самоуправления. Очевидно, что основной объем работы по подготовке текста устава, организации принятия устава и представления его в органы юстиции ложится на соответствующие органы местного самоуправления. В связи с этим основными направлениями взаимодействия органов юстиции и органов местного самоуправления в данной сфере, по нашему мнению, должны стать:

1. участие органов юстиции в подготовке проектов уставов муниципальных образований, оказание соответствующей методической помощи;

2. регулярный анализ органами юстиции типичных нарушений законодательства, содержащихся в уставах муниципальных образований, доведение соответствующей информации до органов местного самоуправления;

3. проведение совместных совещаний, семинаров, посвященных проблемам государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Указом Президента РФ от 9.04.2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» часть полномочий Министерства юстиции передаются подведомственным ему Федеральным службам, в частности Федеральной регистрационной службе - регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регистрация общественных объединений и политических партий, средств массовой информации, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Министерства юстиции Российской Федерации.

Между тем, например, в Ставропольском крае был принят Закон «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Ставропольском крае» в соответствии с которым полномочия по регистрации уставов муниципальных образований возложено на Правительство Ставропольского края или уполномоченный им орган. Такое решение нельзя назвать самым обоснованным.

Полномочие по регистрации уставов муниципальных образований может быть передано только Федеральной регистрационной службе.

Завершая, мы можем сделать следующие выводы:

Деятельность органов юстиции в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования носит качественно иной характер, чем деятельность соответствующих органов.

Министерство юстиции Российской Федерации на сегодняшний день «один из важнейших федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих в стране с помощью права демократию, федерализм, национальную безопасность, защиту прав и законных интересов личности, становление в стране рыночной экономики».

Во взаимодействии с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере органы юстиции играют особую роль, поскольку одной из основных задач их деятельности является обеспечение прав и законных интересов личности и государства; о основными сферами взаимодействия органов местного самоуправления и органов юстиции является регистрация и соответствующий надзор за деятельностью общественных и религиозных объединений, а так же (должна являться) - регистрация уставов муниципальных образований; о необходимо принятие региональных законов о государственной регистрации уставов муниципальных образований, соответствующее Закону 2003 г. № 131-Ф3.

 

Автор: Попов Ю.В.