«Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей (октябрь 1993 г. - август 1995 г.)
Широта полномочий Советов в центре и на местах была серьезным препятствием на пути укрепления создаваемых Президентом административных исполнительных структур, на которые он опирался в своей деятельности. В связи с этим в октябре 1993 г. издается несколько президентских указов, существенно меняющих концепцию местного самоуправления в России: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ от 24 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»; Указ от 29 октября 1993 г., которым были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указы Президента положили начало кардинальной ломке складывавшейся с 1990 г. системы местного самоуправления, которую К.Ф. Шеремет называет «президентской реформой».
Существенное значение для понимания ее сути, помимо указанных выше, имеют следующие указы Президента: «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г., «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта 1994 г., «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления» от 21 ноября 1994 г.
Указ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» признавал недействующими Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» и статьи Закона о местном самоуправлении 1991 г., касающиеся Советов.
В ходе «президентской реформы» в организацию местного самоуправления были внесены существенные изменения, которые в основе своей, с одной стороны, сводились к повышению статуса и расширению функций главы местной администрации; с другой стороны, - к ограничению функций и полномочий представительных органов местного самоуправления.
Указами Президента был введен институт главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Глава местного самоуправления получал право выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, созывать заседания выборного представительного органа местного самоуправления, председательствовать на них и подписывать принятые решения. Теперь глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались лишь для городских и сельских поселений с населением до 50 тыс. человек. В поселениях с населением свыше 50 тыс. жителей глава администрации мог назначаться главой администрации края, области, города федерального значения.
Полномочия представительного органа местного самоуправления сводились к утверждению местного бюджета и отчета о его выполнении, установлению местных налогов и сборов, утверждению программ развития территорий, принятию положения (устава) о местном самоуправлении, осуществлению контроля за деятельностью главы местного самоуправления. Только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тыс. человек представительные органы местного самоуправления избирались непосредственно населением на основе всеобщего избирательного права. В городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления.
С момента вступления в силу Указа «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» прекращалась деятельность сельских, поселковых, районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов. В истории советской власти была поставлена точка. До новых выборов их функции выполнялись соответствующей администрацией, возглавляемой назначенным главой. Выборы новых органов местного самоуправления и глав местного самоуправления должны были состояться в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. По Указу Президента РФ от 21 марта 1994 г. выборы в представительные органы местного самоуправления могли назначаться на осень 1994 г. Конкретные даты выборов должны были определить органы власти субъектов Федерации, которые предписывалось избрать с декабря 1993 г. по март 1994 г.
В соответствии с Указом Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» 11 октября 1993 г. вышли Постановления главы администрации Вологодской области «О приостановлении деятельности Вологодского городского Совета народных депутатов» и «О реформе представительных органов местного самоуправления области». Постановлением администрации Вологодской области от 29 октября 1993 г. «О городских и районных Советах народных депутатов области» с 1 ноября деятельность городских и районных Советов прекращалась, а их функции передавались соответствующим администрациям.
Главой администрации Архангельской области П.Н. Балакшиным 12 октября 1993 г. было подписано Постановление «О реформировании органов представительной власти и органов местного самоуправления на территории Архангельской области».
На основании этого постановления были распущены областной Совет, пять городских Советов (в городах Каргополь, Няндома, Мезень, Сольвычегодск, Шенкурск), все поселковые и сельские Советы. Остальные Советы были упразднены на основании Постановления от 29 октября 1990г. № 234 «О реформе местного самоуправления на территории области».
1. декабря 1993 г. прошли выборы в Федеральное собрание РФ - высший представительный орган власти, призванный заменить Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов. Одновременно с выборами в Федеральное собрание прошел референдум по принятию Конституции РФ. Новый Основной закон, закрепивший свершившиеся в стране социально-экономические и политические перемены, вступил в действие 25 декабря 1993 г.
По Конституции Российская Федерация (Россия) «есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления», а российский народ - единственный источник власти и носитель суверенитета, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3). Местное самоуправление провозглашено одной из основ конституционного строя России. В основу новой конституционной концепции местного самоуправления легли принципы Европейской хартии местного самоуправления. Конституцией проводится принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (каждая из которых самостоятельна). Ею установлен новый порядок формирования органов местного самоуправления, который порывал с традицией советской эпохи и наделял местное самоуправление реальной властью. Реальность местного самоуправления обеспечивается наличием в его руках собственности и эффективным участием в определении ее состава. Конституцией провозглашено: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130). По Конституции местное самоуправление осуществляется «гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» в городских, сельских поселениях и на других территориях «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 2 ст. 130, ч. 1 ст. 131).
К принципиально новым концептуальным положениям, касающимся осуществления местного самоуправления в России, относятся конституционные нормы, устанавливающие: наличие государственных гарантий местного самоуправления (ст. 12, 133); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132); организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их реализации финансовых средств (ст. 132); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131).
Таким образом, Основной закон России установил новый порядок формирования органов местного самоуправления, который порывал с традицией советской эпохи и наделял местное самоуправление реальной властью. Положения новой Конституции вступали в противоречие с «президентской реформой» местного самоуправления, в результате которой произошла замена системы организации деятельности граждан и избираемых ими органов местного самоуправления для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения на систему местной государственной (исполнительной) власти в виде назначенных глав местных администраций.
17 декабря 1993 г. постановлением главы администрации Вологодской области Н.М. Подгорнова было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в Вологодской области на период поэтапной конституционной реформы», которое получило широкий общественный резонанс. Глава администрации г. Кириллова Н. Брюшинин отмечал: «Согласно этому постановлению, органы самоуправления городов областного подчинения (их два всего - Вологда и Череповец) состоят из городских дум и глав местного самоуправления. В районах - главы районного местного самоуправления и собрания глав местного самоуправления более низкого ранга как консультативные органы. Ниже глав самоуправления, надо понимать, - главы администраций городов районного подчинения, сельсоветов Они, естественно, назначаются, и никаких представительных органов при этом не предусматривается. Все это было похоже на пародию президентских указов. Но не только они тут нарушены. Ведь никто не отменял в целом закона о местном самоуправлении. Да и за новую Конституцию мы уже к тому времени проголосовали».
Особую остроту противодействие постановлению главы областной администрации приобрело на страницах местной прессы. 1 марта 1994 г. на первой странице независимой областной газеты «Русский Север» появилось открытое письмо Н.М. Подгорнову, подписанное 31 участником совещания директоров предприятий Великого Устюга. В этом письме, броско озаглавленном «Бессилие разумного и всевластие глупцов», говорилось: «Вопреки воле устюжан Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 31.10.89 г. Великоустюгский район Вологодской области был передан городскому Совету народных депутатов. В настоящее время этого Совета нет. Кто же руководит нашим районом? На основе «Положения об основах организации местного самоуправления в Вологодской области на период поэтапной конституционной реформы», утвержденного Вами 17.12.93 г., в Великом Устюге городское самоуправление (о районном сказано выше) осуществляет у нас глава районного самоуправления, которого у нас нет в соответствии с упомянутым выше Указом. Он же формирует районное Собрание глав сельского самоуправления. А где же Великий Устюг, Красавино, Кузино? На основе Вашего «Положения» выборная городская дума, закрепленная в уставе города, и глава городского самоуправления не предусмотрены. Кто же будет утверждать бюджет, отчитываться о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы, утверждать программу развития города и района, принимать положение о городском и районном самоуправлении, осуществлять контроль за деятельностью главы администрации?». В открытом письме напоминалось, что 13 января 1994 г. в адрес Н.М. Подгорнова уже было направлено письмо первого заместителя главы администрации Великого Устюга о необходимости срочного приведения в соответствие с законом постановления областной администрации от 17 декабря 1993 г. и немедленного назначения выборов в городскую думу Великого Устюга. Оппоненты главы областной администрации считали, что им были нарушены Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении г. Великий Устюг в самостоятельную административно-хозяйственную единицу областного подчинения» и недавно принятая Конституция РФ. Они указывали, что глава пренебрег следующими конституционными принципами: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления» (гл. 8, ст. 130, п. 2) в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (гл. 8, ст. 131, п. 1); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Несмотря на негативную реакцию общественности, Н.М. Подгорнов продолжил свою «реформаторскую» деятельность. В связи с этим Н. Брюшинин пишет: «Якобы во исполнение указов Президента и исключительно «в целях совершенствования местного самоуправления, - говорится в следующем его постановлении, от 5 января 1994 г., - улучшения руководства социально-экономическим развитием малых городов, являющихся центрами районов, упразднить администрации в» - тут следует перечень городов: Кириллов, Белозерск, Тотьма, Устюжна - всего девять. Главы районных администраций, получив сей документ (а в нем не было указано, с какого момента «упразднить»), не мешкая издали свои постановления, в которых конкретизировали сроки полной уже ликвидации городского самоуправления. Некоторые решили это сделать буквально на следующий день». В результате претворения в жизнь этого постановления главы областной администрации в г. Белозерске, например, вместо городской администрации создали районный отдел городского хозяйства, в Вытегре функции ликвидированной администрации переложили на районное управление жилищно-коммунального хозяйства, а в г. Устюжне вообще создали лишь отдел по учету и распределению жилья.
9 февраля 1994 г. губернатор издал новое постановление, в котором разъяснялось, что создание единого органа местного самоуправления соответствующих территорий осуществляется совместным решением органов самоуправления. Глава администрации г. Кириллова на страницах журнала «Российская Федерация» так рассказывает о развитии ситуации в городе: «К этому моменту в некоторых городах администрация уже была ликвидирована. В Кириллове, правда, осталась, ибо мы договорились с главой районной администрации не спешить, чтоб дров не наломать. Радовались мы, однако, недолго. Наш районный глава решил быть последовательнее самого губернатора, который дал самоуправлению надежду на выживание и неожиданно принял - опять же «в целях совершенствования местного самоуправления» - свое категоричное решение: упразднить администрацию г. Кириллова. Получив это постановление, я сделал заявление, в котором перечислил все содержащиеся в документе нарушения Конституции и указов Президента, и предложил главе районной администрации отменить свое решение. Копию заявления передал в районную прокуратуру и в областную с просьбой внести протест на незаконность постановления, что и было сделано. Кроме того, обратился в областной арбитражный суд, приложив к заявлению ходатайство о быстрейшем его рассмотрении, ибо постановление действовало «с момента подписания»: немедленно был закрыт наш счет в банке, образована ликвидационная комиссия. Областной арбитражный суд сразу же вынес решение, запрещающее какие-либо действия по ликвидации администрации города до рассмотрения дела по существу в суде. И буквально накануне судебного заседания я получил новую «бумагу» от главы районной администрации, где он признает «утратившим силу» свое предыдущее постановление. Но состоявшийся суд определил его иначе - как недействительное, незаконное».
Характерные для того времени мысли высказаны в заключительной части статьи Н. Брюшинина. Он пишет: «Я никогда не защищал с пеной у рта систему Советов. И многие депутаты на себе испытывали ее несовершенство. Скажем, в нашем горсовете было 35 депутатов, а по-настоящему работали лишь семь-восемь. Это активные, болеющие за город люди. Они, кстати, задавали тон в Совете. И именно Совет как представительный орган не раз защищал меня перед районной властью при посягательствах главы районной администрации на права города. В целом наш горсовет, несмотря на несовершенство, не мешал процессу демократизации, поддерживал политику реформ. И когда чохом разогнали все местные Советы, то обидели многих самоотверженных людей, нанесли ущерб городским сообществам. Теперь вот сетуем на снижение гражданской активности провинциального населения. Да что теперь рассуждать о взаимоотношениях представительных и исполнительных органов самоуправления. Первых уже нет (и не только в нашей области), вторые висят на волоске, как мы. И все-таки мы надеемся на суд, на Конституцию, на будущий Федеральный закон об основах законодательства о местном самоуправлении». Однако сохранения городского Совета в г. Кириллове добиться так и не удалось.
6. января 1994 г. постановлением главы администрации Вологодской области было утверждено Положение о выборах в городскую думу (г. Вологда, г. Череповец).
Выборы были назначены на 20 марта 1994 г. По этому положению, в частности, в назначенный срок прошли выборы депутатов в новый орган местного самоуправления г. Вологды, который с 6 апреля 1994 г. стал именоваться «Советом самоуправления г. Вологды (городской думой)» и был возглавлен М.Д. Зарецким (председатель Совета самоуправления с 6 апреля по 6 марта 1996 г.).
Значение деятельности Совета самоуправления г. Вологды трудно переоценить: он, пожалуй, единственный в области сумел сохранить свою самостоятельность - совмещения постов председателя Совета самоуправления и главы администрации не произошло. Этот Совет (в отличие от других) не пошел по пути, насаждаемому сверху, когда представительная и исполнительная власть оказалась в одних руках. Прямая заслуга в этом председателя Совета М.Д. Зарецкого. Полное отсутствие правовой базы, малочисленный состав (всего шесть депутатов, из которых один - коммунист, а остальные шли как независимые кандидаты) в то время не благоприятствовали работе представительного органа власти г. Вологды. Лишь появившийся в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» смог изменить ситуацию.
18 марта 1994 г. было принято Постановление администрации Вологодской области «О реформе местного самоуправления».
31 марта 1994 г. начало работу впервые избранное Законодательное собрание Вологодской области. Уже вторым областным законом, принятым 5 сентября того же года, был Закон «О местном самоуправлении в Вологодской области».
Подчеркнем, что этот закон был принят раньше Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В других субъектах РФ аналогичные законы начали принимать лишь в 1995 г. (в 13 регионах) и в 1996 г. (в 44 регионах).
27августа был принят Закон Вологодской области «О выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления области».
Зимой 1994-1995 гг. поднялась новая волна общественного внимания к проблемам становления системы местного самоуправления. В этот период главы администраций нескольких районов Вологодской области, почувствовавшие себя единственной реальной силой на местах, стремились оформить собственное укрепившееся положение. Еще до запланированного на март 1995 г. избрания представительных органов местного самоуправления главы инициировали местные референдумы по принятию уставов районов. Отметим, что отсутствие муниципального устава не может служить основанием для запрета на проведение референдума, так как право граждан на референдум гарантировано Конституцией. 17 января 1995 г. референдум по принятию устава района прошел в Усть-Кубинском районе; 21 января того же года - в Междуреченском и Шекснинском районах; 22 января - в Белозерском, Верховажском, Вожегодском, Вологодском, Кичменгско-Городецком, Тарногском, Чагодощенском районах; 22-23 января - в Бабушкинском, 25 января - в Бабаевском, 29 января - в Грязовецком районе. Дискуссии о целесообразности таких референдумов разгорелись в Вологодской области в начале 1995 г.
Председатель Законодательного собрания области Г. Т. Хрипель 28 декабря1994 г. выступил на страницах областной газеты «Русский Север» со статьей под названием «Самоуправление или самоуправство». В ней он так характеризовал ситуацию: «И вдруг главы администраций, как по команде, стали принимать постановления о проведении районных референдумов по рассмотрению проектов уставов о местном самоуправлении, даже не проконсультировавшись не только в Законодательном собрании, но и с квалифицированными специалистами. Если бы они получили грамотную консультацию, то грубейших нарушений действующего законодательства в своих постановлениях, положениях о референдумах и в опубликованных проектах уставов о местном самоуправлении не допустили. Естественно, у Законодательного собрания возникли вопросы: откуда появились излишние финансы для проведения референдумов, соблюдены ли при этом действующие правовые нормы и не будут ли деньги выброшены на ветер?. Финансирование референдумов запланировано из местных бюджетов, а они почти все дотационные и в долгах как в шелках. И так как Законодательное собрание выделит из областного бюджета деньги только на проведение выборов в марте 1995 г., то непонятно, откуда деньги главы администраций возьмут на референдумы. И для чего такое расточительство при скудных бюджетах: в январе - референдум, а в марте - выборы». Эта позиция отражена в постановлении Законодательного собрания Вологодской области «О нарушениях законодательства о местном самоуправлении».
14 марта 1994 г. Государственно-правовое управление Президента РФ направило на места официальное разъяснение п. 4 Указа Президента РФ от 22 января 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ разъясняет, что глава администрации (даже в статусе главы местного самоуправления) не имеет права утверждать положение о местном референдуме, не имеет права назначать референдум и может вынести на референдум (в случае объявления его представительным органом местного самоуправления) только тот проект устава (положения) о местном самоуправлении, который принят соответствующим выборным представительным органом местного самоуправления. Таким образом, постановления глав администраций о назначении референдумов, об утверждении положений о референдумах, о внесении проектов уставов о местном самоуправлении на местный референдум оказались незаконными.
Важно отметить, что в проектах уставов (положений) о местном самоуправлении, выносимых главами администраций на районные референдумы, были выявлены многочисленные нарушения действующего законодательства. Это можно объяснить тем, что кадровый состав органов исполнительной и представительной власти был значительно обновлен. На волне перемен он пополнился многими новыми людьми, которые зачастую игнорировали существующие законы. С другой стороны, у исполнительной и законодательной власти субъектов РФ не хватало сил для осуществления должного контроля.
Констатируя массовое нарушение законодательства в проектах уставов, Г.Т. Хрипель к числу наиболее распространенных относит введение непредусмотренной законодательством системы выборщиков: «То есть население на собрании (сходе) избирает старосту, и на этом избирательное право жителя района исчерпывается. Далее представительные органы местного самоуправления всех уровней избираются этими старостами. Они избирают из своего состава представительный орган на уровне сельсовета. Старосты, избранные в представительный орган сельсовета, в свою очередь избирают, опять же из своего состава, районный представительный орган. Это и есть система выборщиков, которая запрещена законом». Г.Т. Хрипель объясняет, почему такая «система выборщиков» не соответствует законодательству и не допускается. «В собраниях (сходах), - пишет он, - принимают участие граждане, достигшие 16 лет, а право избирать и быть избранным наступает с 18 лет. Поэтому на собраниях (сходах) граждан допускается законом избрание только органов ТОС - т. е. тех же старост сел, деревень, домовых и квартальных комитетов, советов микрорайонов и т. д. При выборах же представительных и исполнительных органов местного самоуправления, обладающих властными нормотворческими и распорядительными функциями, должен неукоснительно соблюдаться Закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В соответствии с этим законом выборы в РФ в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления (преамбула закона) проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 3 закона)». Следовательно, законом устанавливается прямое голосование избирателя, в какой бы орган ни проводились выборы (включая районный представительный орган, представительный орган сельсовета и т. д.). Избиратель не может передать избирательное право никакой категории «выборщиков» (ст. 6 закона). Вопреки этому, заключает Г.Т. Хрипель: «Во всех проектах уставов жители райцентров (будь это село, поселок, город) лишены права участвовать в выборах районного представительного органа, их конституционные права просто игнорированы».
Г.Т. Хрипель отмечает также наличие и других нарушений и нерешенных вопросов в проектах уставов. В их числе он указывает соединение полномочий представительного и исполнительных органов местного самоуправления. «Согласен с тем, - пишет он, - что делить власть на уровне района не обязательно, но функции должны быть четко разграничены. Нет ясных очертаний границ сельского самоуправления, представительный орган полностью лишается контрольных полномочий, а отрешение от должности главы местного самоуправления (главы администрации) может произвести только глава областной администрации, не имеющий по Конституции РФ никакого отношения к органам местного самоуправления. Напрашивается вопрос: а почему не избиратели или представляющий их орган, которые ежедневно видят плоды деятельности руководителя исполнительной власти?».
После изучения ситуации Законодательное собрание Вологодской области приняло постановление о незаконности таких действий глав районных администрации. А чтобы не были зря потрачены деньги на районные референдумы, итоги которых будут признаны незаконными и недействительными, предложило областной прокуратуре внести протесты на проведение в районах референдумов, а главам районных администраций - отменить свои решения. Таким же образом ранее была предотвращена попытка областной администрации ввести систему выборщиков в декабре 1993 г. Постановлением «Об основах организации местного самоуправления в Вологодской области». Тогда глава областной администрации был вынужден отменить свое постановление в связи с аналогичными нарушениями федерального законодательства.
По мнению Г.Т. Хрипеля, в этой ситуации главам местных администраций следовало умерить свои амбиции, «перенести референдумы на 26 марта 1995 г. и провести их одновременно с выборами районных представительных органов. И референдумы провести не по проектам уставов о местном самоуправлении, а по конкретным, тщательно подготовленным вопросам. Институт старост сохранить, и пусть они на пользу людей работают как органы ТОС. На уровне района можно будет принять положение и тем самым узаконить их статус. Не возбраняется законом и образование районного совета старост как коллегиального совещательного органа общественного самоуправления. После проведения выборов в районные представительные органы. разработать и принять уставы о местном самоуправлении, отвечающие требованиям законодательства. А Законодательное собрание в период формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разработки и утверждения их уставов должно подготовить и принять блок нормативных актов по формированию в районах и городах экономической и финансовой основы местного самоуправления. Это наиболее подходящий и отвечающий интересам населения порядок формирования, становления и развития местного самоуправления».
Несмотря на изложенные выше аргументы в пользу принятия уставов после проведения выборов в представительные органы местного самоуправления, почти половина муниципальных уставов Вологодской области была принята в январе 1995 г. В результате некоторые уставы, принятые в это время, оказались подготовленными без должной тщательности, поэтому впоследствии существенно дорабатывались и даже принимались заново (например, в Белозерском, Тарногском и Междуреченском муниципальных районах). Юридическая корректность муниципальных правовых актов была недостаточной. К наиболее типичным нарушениям относились игнорирование муниципальными властями требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства. Органами и должностными лицами местного самоуправления допускалось превышение полномочий. Уставы муниципальных образований порой необоснованно включали в состав муниципальной собственности все природные ресурсы, независимо от того, закреплены они в установленном порядке за муниципальным образованием или нет. В значительной мере данная ситуация объясняется наличием значительного числа противоречий между нормами федерального и регионального законодательств по местному самоуправлению. Правовые акты муниципальных образований, принятые на основе определенных положений федерального законодательства, могли попасть в число противоречащих региональным законам (или наоборот).
Не все вынесенные на референдумы уставы муниципальных образований были одобрены населением. Например, проект устава Сокольского муниципального района на референдуме в январе 1995 г. был отвергнут населением, так как, по мнению сокольчан, принижал значение выборного представительного органа и неоправданно расширял полномочия администрации. Принятие устава Сокольского муниципального района оказалось отсрочено почти на два года: устав был принят 4 декабря 1996 г., причем уже не референдумом, а на сессии Совета самоуправления района.
6 марта 1995 г. Совет самоуправления г. Вологды утвердил «Положение об организационных основах местного самоуправления», согласно которому Совет самоуправления избирается тайным голосованием на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права; председатель Совета - его депутатами; глава администрации города - Советом или по решению Совета назначается по контракту на конкурсной основе.
7. марта 1995 г. был принят Закон Вологодской области «О порядке государственной регистрации уставов (положений) о местном самоуправлении в Вологодской области». Проводимая перед регистрацией экспертиза соответствия этих актов положениям федерального и областного законодательства была призвана способствовать повышению юридической корректности принимаемых уставов муниципальных образований.
26 марта 1995 г. в 12 муниципальных образованиях Вологодской области были избраны представительные органы (Белозерский, Вашкинский, Великоустюгский, Верховажский, Вологодский, Вытегорский, Грязовецкий, Кирилловский, Нюксенский, Устюженский, Череповецкий, Шекснинский районы). В сентябре того же года был принят Закон Вологодской области «Об основах статуса депутата (выборного представителя) местного самоуправления Вологодской области», а в декабре - «О порядке реализации права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Вологодской области».
Начиная с 1994 г., в Вологодской области на уровне сельских административных единиц (сельсоветов) по инициативе «снизу» начали стихийно создаваться органы ТОС. Ранее других новая система местного самоуправления формировалась в Шекснинском районе, где местная администрация уже вела систематическую работу с населением. Затем инициатива охватила Устюженский, Тотемский, Кадуйский районы. Началась работа с организации сельских сходов и выборов старост. Староста - это выборный представитель местного сообщества отдельного населенного пункта, либо группы населенных пунктов, осуществляющий практическую деятельность по организации жизнеобеспечения населенной территории.
В ноябре 1994 г. в «Российской газете» была опубликована статья специального корреспондента газеты Ю. Вахрина, в которой он анализирует первые итоги становления самоуправления в селах Вологодчины: «В деревню после десятилетий «отсутствия» возвратились старосты. С весны по нынешнюю пору уже избраны более трех тысяч старост. В десятке районов области выборы практически уже позади, и сформировалась достаточно стройная структура местного самоуправления, или, по крайней мере, сложился четкий ее прообраз. В сельсоветах образованы советы старост. Авторитетных представителей они делегируют на районный уровень - в совет представителей. Коллегиальный орган, действующий при главе районной администрации и вместе с ним, - чем он хуже былого районного Совета или грядущего «собрания представителей»? Единственная вина новой власти, что ей и ставится постоянно в упрек областными депутатами, так это то, что она якобы «стихийна» и «нелегитимна»«.
Прошли выборы старост и в г. Тотьме, в ее заречной части. Инициатива тотьмичей на этом не остановилась. В сельсоветах были созданы советы старост, активно включившиеся в решение вопросов, выходящих за пределы интересов одной улицы или села. В Тотьме проходили районные советы глав администраций и представителей советов старост. Здесь народные избранники впервые, еще до появления областного закона «О местном самоуправлении в Вологодской области», проявили самостоятельность и законотворческую инициативу, самостоятельно определив круг своих прав и обязанностей, утвердив Положение о районном Собрании. Созданное районное Собрание из представителей старост населенных пунктов и глав администраций было наделено совещательно-распорядительными функциями. В Тотемском районе сочли необходимым дать старостам и определенные льготы (например, по общественным делам бесплатно проехать в автобусе до сельсовета или райцентра). На страницах газеты «Русский Север» рассказывается об опыте жителей Тотемского района: «В тотемских деревнях нынче появились старосты. Как утверждают знатоки, таким образом восстанавливается историческая традиция: до революции именно старосты были на виду и в почете у местных крестьян. Требуется на деревенской улице и порядок навести, и дрова для пенсионеров заготовить, и связь с администрацией сельсовета поддерживать. Собирался народ в тотемских деревнях на сходы и самостоятельно определял: нужен для всего этого авторитетный человек. Любителям регламентов сообщу, что каждый сход протоколировался, итоги выборов зафиксированы и в папочках подшиты».
Подобные инициативы в середине 1990-х гг. получили широкое распространение в Вологодской области. Сложившаяся практика формирования низового звена самоуправления была закреплена уставами нескольких муниципальных районов. Ее можно представить следующим образом: а) населением избираются старосты; б) из избранных старост формируются комитеты сельского самоуправления; в) комитеты избирают глав сельского самоуправления из граждан, проживающих на данной территории; г) избранный комитетом сельского самоуправления глава утверждается главой муниципального образования (района); в) только после этого глава сельского самоуправления возглавляет избравший его комитет сельского самоуправления (такой порядок закреплен, например, ст. 10 Устава Грязовецкого муниципального района), либо без последующего утверждения (например, по ст. 34 Устава Кадуйского муниципального района в редакции 1995 г.).
Областной закон «О местном самоуправлении в Вологодской области» закрепил включение в систему исполнительных органов местного самоуправления старост (старшин, городского или сельского голову, управляющего и т. п.) - в границах небольших по численности территорий или городских образований, когда нет необходимости в коллегиальном исполнительном органе (ч. 4 ст. 23). Староста избирается на сельских сходах тайным или открытым голосованием, положения о старостах принимаются представительными органами муниципальных образований. Институт старостата, установленный областным законом, был благожелательно воспринят населением. На должности старост выдвигались наиболее авторитетные жители поселений. Среди них были учителя, механизаторы, доярки, домохозяйки, пенсионеры - наиболее активная и авторитетная часть селян. Кстати, население весьма свободно распорядилось и при формировании границ низовых самоуправляющихся территорий: есть старосты, опекающие сразу три-четыре деревни, но есть крупные села, где (в отличие от Архангельской области) избрали нескольких старост.
В сентябре 1994 г. в Шекснинском районе был проведен опрос общественного мнения. Трое из каждых четырех опрошенных заявляли, что их волнуют изменения в реформе местного самоуправления. Каждый второй был убежден, что перемены касаются его лично. 62 % высказались в пользу сельских сходов как органов местного самоуправления - как на уровне отдельных сел, так и сельсоветов. Большинство участников опроса считали необходимым иметь представительный орган районного уровня.
В Архангельской области областной закон о местном самоуправлении был принят значительно позднее (более, чем на год), нежели в Вологодской области. В связи с этим строительство местного самоуправление в Архангельской области началось на основе «Положения о выборах в представительные органы местного самоуправления Архангельской области» и «Положения об основах организации местного самоуправления в Архангельской области», утвержденных Архангельским областным собранием депутатов 19 января 1994 г. Эти документы следовали духу рассмотренного выше Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», снизившего значение представительных органов местного самоуправления.
Председателем депутатской комиссии по вопросам планирования, бюджета, налогообложения и приватизации А.П. Ивановым был подготовлен альтернативный проект положения о местном самоуправлении, который не получил поддержки. А.П. Иванов следующим образом обозначил свою позицию: «Я лично полагаю, что в положении надо закладывать возможности для того, чтобы на местах уже сейчас появился полнокровный представительный орган. Со своим аппаратом и со своим руководством. А не под началом глав администраций, как предусмотрено принятым положением. Законодательство, на мой взгляд, давало такую возможность, но не всегда лучшее проходит. Сегодня общие воззрения на власть не соответствуют тому, что я предлагаю».
В пункте 2.8.1 «Положения об основах организации местного самоуправления в Архангельской области» определено, что в населенных пунктах «самоуправление осуществляется через формы непосредственной демократии (собрания, сходы, конференции) и выборных старост. При небольшом количестве жителей близлежащие населенные пункты (деревни, села) могут объединяться и выбирать старосту». Старосты в основном работали на общественных началах, но их работа могла и оплачиваться (п. 2.8.1). На 1 апреля 1994 г. в Архангельской области были избраны 1208 старост. Следовательно, к этому времени старосты имелись в 30% населенных пунктов области. В 69 центрах сельсоветов старосты не избирались. 688 старост были избраны жителями не одного, а нескольких малых населенных пунктов.
Несколько позднее, в октябре 1994 г., отделом по работе с органами местного самоуправления комитета госслужбы администрации Архангельской области было разработано «Примерное положение о старосте и казначее сельского поселения (сельских поселений) района», рекомендованное для использования в районах. В предваряющем положение введении приведены примеры внимания, которое уделялось в различных муниципальных образованиях области институту старост. Так, в Коношском районе был организован внеочередной прием старост в муниципальных учреждениях здравоохранения, а РОВД выдал старостам удостоверения внештатных сотрудников милиции, дающие право на предоставление некоторых льгот. Согласно пункту 1. 1 «Примерного положения о старосте и казначее сельского поселения (сельских поселений) района», староста сельского поселения является выборным органом территориального общественного самоуправления. В своей работе он обязан руководствоваться существующим законодательством, распоряжениями главы администрации района и сельской администрации. Предусматривалась возможность создания при сельской администрации совещательного органа - совета старост, на котором председательствует глава сельской администрации (п. 1).
Согласно пункту 1.3 «Положения об основах организации местного самоуправления в Архангельской области», «в сельсоветах органом местного самоуправления является собрание представителей, формируемое из числа старост сельских, поселковых и других населенных пунктов в количестве, определяемом самим органом местного самоуправления сельсовета, и глава администрации, назначаемый главой администрации района с согласия представительного органа». Такие органы к апрелю 1994 г. были сформированы в 207 (из 224) сельсоветах Архангельской области. В них вошли 1087 старост и 207 глав местного самоуправления сельсоветов.
В пункте 2.8.3 «Положения об основах организации местного самоуправления в Архангельской области» определено: «В городах, поселках, сельских и других населенных пунктах с населением свыше 5000 человек местное самоуправление может осуществляться через собрание депутатов или собрание представителей в количестве до 10 человек и главой администрации, назначаемым главой администрации района с согласия представительного органа». При этом в пункте 2.8.4 оговаривалось, что «в селах, поселках, городах районного подчинения и г. Онеге, являющихся районными центрами, органы местного самоуправления могут не создаваться. Их функции в этом случае исполняют органы местного самоуправления района». К апрелю 1994 г. органы местного самоуправления были созданы в 31 рабочем поселке из 36. Они состояли из 191 старосты и 31 главы администрации. В поселках Березник Виноградовского района, Коноша Коношского района и Октябрьский Устьянского района, являющихся центрами районов, функции органов местного самоуправления выполняли главы администрации районов. К этому времени органы местного самоуправления наличествовали в двух городах районного подчинения (Мезени и Сольвычегодске), а в четырех районных центрах (Вельске, Каргополе, Няндоме, Шенкурске) их не было. В г. Онеге и Онежском районе было решено образовать единый орган местного самоуправления. К апрелю 1994 г. формирование органов местного не было закончено в Ленском и Онежском районах, рабочем поселке Шипицино Котласского района.
В соответствии с пунктом 2.9.3 «Положения об основах организации местного самоуправления в Архангельской области» в районах «органами местного самоуправления являются собрания депутатов или формируемое собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации области с согласия представительного органа». При этом форма представительного органа и нормы его представительства устанавливаются самостоятельно органами местного самоуправления, но не свыше 25 человек. В соответствии с этим установлением к апрелю 1994 г. в 18 районах Архангельской области из 20 были сформированы органы местного самоуправления. Их общая численность составила 334 человека (включая 18 глав администраций районов).
В пункте 2.9.1 «Положения об основах организации местного самоуправления в Архангельской области» было определено: «В городах областного подчинения (кроме города Онеги) органами местного самоуправления являются собрания депутатов и глава администрации, назначаемый главой администрации области с согласия собрания депутатов. Нормы представительства в собрании депутатов устанавливаются самостоятельно органами местного самоуправления, но не свыше 25 человек». 20 марта 1994 г. в 6 городах областного подчинения проводились выборы депутатов в представительные органы местного самоуправления. Из-за низкой явки избирателей (12-19%) представительные органы местного самоуправления в городах Архангельске, Северодвинске, Котласе, Коряжме, Мирном, Новодвинске не были избраны. Из 92 депутатских мест в результате выборов оказались замещены только четыре (в г. Котласе), но этого числа оказалось недостаточно для начала работы городского Собрания. Представительные органы были сформированы только в декабре 1996 г., когда проходили выборы главы администрации Архангельской области.
В 1994 г. политическая апатия населения на местных выборах в РФ может считаться характерным явлением. Выборы тогда проходили в 17 российских регионах, но избирателям удалось преодолеть требуемый 25-процентный барьер явки лишь в 5 регионах. Л. Гильченко считает, что «низкая избирательная активность была не показателем «социального самочувствия», гражданской незрелости, а реакцией населения на предлагаемые заведомо формальные правила игры в демократию». С его точки зрения, «основной причиной так широко разрекламированной повсеместной «усталости от демократии» в 1993-1994 годах» в первую очередь было отсутствие «четких представлений о полномочиях выборных органов местного самоуправления и интуитивное осознание их чисто декоративной роли».
До выборов представительных органов социально-экономическими процессами управляли местные администрации. Так, в Архангельске этими процессами руководила мэрия. Структурными подразделениями мэрии г. Архангельска являлись администрации городских территориальных округов, которые были призваны управлять социально-экономическими процессами на территории округов.
Деятельность этих администраций была многоплановой. Они руководили внебюджетными фондами, участвовали в организации проведения референдумов и выборов, составляли планы социально-экономического развития округов, решали жилищные вопросы и т.д. О многоплановости деятельности администраций территориальных округов г. Архангельска свидетельствует их делопроизводственная документация.
Из содержания обращений граждан в администрации, их жалоб и заявлений можно составить представление о наиболее злободневных для жителей Архангельска вопросах, которые они пытались решить с помощью руководства городских территориальных округов. Так, в 1995 г. в администрацию Маймаксанского округа поступило 309 письменных обращений от граждан. Из них 185 (или 59 %) содержат просьбы об улучшении жилищно-бытовых условий, ремонте жилого фонда, переселению из ветхих домов и их ускоренному сносу. По вопросам коммунального обслуживания поступило 67 обращений. 24 письменных заявления свидетельствуют о том, что меры со стороны ремонтно-эксплуатационных служб по улучшению содержания жилого фонда принимались недостаточные (со ссылкой на плохое финансирование). Проблемы торгового и бытового обслуживания, повышения стоимости жизни, несвоевременной выплаты пенсий и пособий, медицинского обслуживания составили 67 % всех обращений граждан. 3% обращений - просьбы об оказании материальной и гуманитарной помощи. По сравнению с предшествующим годом снизилось количество писем по вопросам трудоустройства, увеличилось число обращений граждан по земельным вопросам (23% от общего числа). Также поступило 18 коллективных писем по вопросам о предупреждении загрязнения окружающей среды, о работе общественного транспорта, ремонте тепловых сетей и водоснабжения, домов, дорог и т.д.
Установившаяся жесткая вертикаль власти тормозила решение многих насущных вопросов местного значения. А.П. Иванов таким образом выразил свое мнению по поводу сложившейся ситуации: «Ну укрепили чиновничью структуру - управленческую вертикаль. А может, ее надо было оставить только в ключевых звеньях - финансы, приватизация, земельные комитеты, - а остальное отдать на откуп городской, районной и сельской власти? И пусть она борется, сопротивляется - опираться можно только на то, что сопротивляется. Но власть «низам» не дали. Назначили глав администраций и не дали им прав окончательного решения ни в чем. Вот они и отфутболивают все вопросы наверх. Шумят сельские учителя, а они им: «А у нас денег нет, область не дала».
Ситуация в местном самоуправлении, сложившаяся в Архангельской области в рассматриваемый в данной статье период, когда управление муниципальными образованиями осуществлялось без представительных органов, порой приводила к злоупотреблениям главами исполнительной власти своей фактически никем не контролируемой властью. Так, в сознании жителей Архангельска, по свидетельству Т. Л. Барандовой, это время связывается с «самым коррупционным периодом» в жизни города. В те годы мэром Архангельска был В.Г. Герасимов. Как пишет Барандова, «как раз на его правление пришелся период отсутствия представительного органа в городе. Одним из решений первой сессии избранного позднее городского Совета Архангельска было решение о проведении с помощью КРУ проверки деятельности Герасимова на посту мэра города. В начале июля 1997 г. областная прокуратура откликнулась на требования городского Совета депутатов Архангельска и общественности - было заведено уголовное дело на экс-мэра Архангельска Владимира Герасимова».
Полномочия органов местного самоуправления были закреплены в Уставе Архангельской области, принятом 23 мая 1995 г. 14-й сессией Архангельского областного собрания депутатов (ст. 36 гл. VIII). По уставу система власти в области основана на принципах разделения властей и разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, начало рассмотренного в данной статье периода было ознаменовано прекращением деятельности Советов и передачей их функций соответствующим администрациям (до времени избрания новых органов и глав самоуправления). Характерная черта данного периода - временное оттеснение на второй план властью исполнительной власти представительной и даже правление первой без участия второй, что было очевидным нарушением демократического принципа формирования муниципальной власти. Фактически в это время исполнительная власть в лице назначаемых сверху глав местных администраций входила в систему государственной власти, что вступало в противоречие с провозглашенным принятой тогда же Конституцией принципом разделения властей и самостоятельности местного самоуправления.
Несмотря на указанные противоречия в формировании системы местного самоуправления, проявившиеся в ходе проведения «президентской реформы», в Архангельской и Вологодской областях этот процесс не был полностью остановлен. В частности, разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в реформируемые органы местного самоуправления, и начался сам процесс выборов, хотя в рамках данного периода они были осуществлены далеко не во всех муниципальных образованиях. В это время оказался востребованным такой институт местного самоуправления, как референдум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; активизировалось движение по созданию органов ТОС, в районах стал складываться институт старост; закладывались территориальные основы системы местного самоуправления. Все это получит дальнейшее развитие на последующих этапах становления системы местного самоуправления.
Автор: Лукичев А.Н.