Обеспечение градостроительной деятельности нормами административного права (статья)

В статье 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации введено понятие «территориальные зоны», то есть зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Закрепление в законодательстве понятия «территориальные зоны» необходимо для того, чтобы очертить пространственную сферу, на которую распространяется деятельность органов местного самоуправления по регулированию градостроительства. Это та сфера, в пределах которой действуют правила застройки, проекты планировки, проекты застройки и другая градостроительная документация.

Необходимость законодательного закрепления пространственной сферы городских и сельских поселений обусловлена спецификой градостроительства. Сферой градостроительства является не только поверхность земли. Непосредственная сфера градостроительства - определенная территория, на которой могут возводиться здания, строения и различные сооружения. Однако, практически градостроительство осуществляется в определенном пространстве - в воздушном или подземном. Законодательство закрепляет так называемое право собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора на пространство, а также на использование определенного объема воздушного столба над земельным участком или на использование части подземного пространства. Из сферы ведения органов местного самоуправления исключена часть воздушного пространства, которая используется для полетов воздушных судов и иной деятельности.

Правила застройки разрабатываются на основе генеральных планов поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития районов, сельских округов. Основное содержание правил застройки составляют документы градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

Сфера действия правовых норм, установленных в результате зонирования, - границы соответствующих территориальных зон. Основным принципом зонирования как способа правового регулирования градостроительной деятельности является комплексное регулирование использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости как единого целого.

Сведения, содержащиеся в градостроительных регламентах, подлежат учету в государственном градостроительном кадастре. Разрешения на строительство объектов недвижимости, которые были выданы до принятия правил застройки, действуют в течение срока, на который было выдано данное разрешение. Указанное правило позволяет лицу, получившему разрешение на строительство, реализовать свое право на застройку земельного участка даже в том случае, если приняты новые правила застройки, содержащие иные, чем предусмотрены в разрешении, требования к градостроительной деятельности.

Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов, одобренные Научно-техническим Советом Госстроя России от 10 июня 1999 года, преследуют своей целью оказание помощи органам местного самоуправления при подготовке схем зонирования, которые определяют основные этапы разработки схем зонирования.

Основными этапами разработки схемы являются: сбор и анализ исходной информации; предварительное решение зонирования; согласование и утверждение схемы.

Материалы, полученные по итогам аналитического этапа разработки схемы, должны содержать: перечень видов использования территории, которые должны осуществляться в поселении, расчет потребности в необходимой территории; результаты оценки территории по характеру ее освоенности, обустроенности и расчет потребности в территории по видам среды, необходимой для выполнения заданной функции; результаты оценки обеспеченности территории объектами социальной, транспортной, инженерной инфраструктур и расчет потребности в них для осуществления заданной функции; результаты оценки нарушения состояния природной и историко-культурной среды и потребность в мерах по ее защите.

В процессе работ аналитического этапа выполнения схемы устанавливается фактическая обеспеченность градостроительной документацией и нормативными актами; анализируется содержание имеющейся градостроительной документации; определяются проблемные и прогнозные параметры генерального плана; определяются необходимые данные по границам элементов структурно-планировочной организации территории города.

Для разработки схемы необходима следующая градостроительная документация: проект городской черты, генеральный план города; концепция генерального плана развития города, проекты планировки, проекты застройки отдельных частей города, историко-археологический опорный план, другие подзаконные акты. В процессе анализа градостроительной документации устанавливаются характеристики территории и недвижимости города, определяющие возможности их использования; функциональное, строительное и иное зонирование территорий города; состояние и целевое назначение градостроительных объектов; состав и виды предусматриваемых градостроительных изменений по планировочно установленным зонам, кварталам, районам.

При этом необходим также анализ правовых и нормативно-технических документов, на основе которых решаются вопросы разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; предоставления земельных участков для строительства; выдачи разрешений на строительство; отчуждения объектов недвижимости; охраны и использования памятников истории и культуры.

Сведения о границах элементов структурно-планировочной организации территории города должны содержать схему красных линий застройки, границы территориальных или функциональных зон, установленные границы земельных участков.

По итогам аналитического этапа разрабатывается концепция зонирования территории города. В концепции определяются состав и положение зон ограниченной градостроительной деятельности, составляется карта ограничений, очерчиваются функциональные зоны. Кроме этого, выявляются соотношение функциональных зон с зонами ограниченной градостроительной деятельности, тенденции градостроительного развития территорий, планируемые и осуществляемые градостроительные изменения.

Этап предварительного решения зонирования связан с разграничением территории города на зоны с учетом устанавливающихся в них средних показателей зональных требований к градостроительной деятельности. Границы зон определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков.

Зонирование производится по следующим видам: функциональному назначению территорий; характеру и степени их освоенности; развитию транспортной, инженерной и социальной инфраструктур; поддержанию качества природных ресурсов, комплексов природной и историко-культурной среды. Устанавливается следующая последовательность зонирования: сначала территории по их функциональному назначению, затем по характеру и степени их освоенности, после чего - остальные виды зонирования.

В итоге выделяются интегрированные зоны. Для этих зон устанавливаются интегрированные зональные градостроительные требования к использованию территорий города. Данные требования распространяются на все расположенные в указанных зонах объекты недвижимости (земельные участки, здания, сооружения).

На этапе согласования и утверждения схемы организуются обсуждение и согласование материалов предварительного решения зонирования. Завершается разработка схемы с учетом полученных замечаний и предложений. После чего разработанные материалы обсуждаются с заказчиком. В согласовании предварительного решения зонирования участвуют органы местного самоуправления, органы государственной власти в вопросах, затрагивающих интересы других муниципальных образований, субъектов Российской Федерации. Разрабатываемую на завершающем этапе схему зонирования территории малого города, части сверхкрупного или крупного рекомендуется представлять в детально проработанном виде в расчете на включение ее в правила застройки.Инициаторами разработки схемы в составе или на основе генерального плана города могут выступать местные органы архитектуры и градостроительства, другие органы исполнительной власти местного самоуправления, общественные и иные организации, граждане и их объединения.

Органы местного самоуправления выступают в качестве генерального заказчика схем зонирования. Они утверждают генеральный план города или схему, разработанную на его основе, финансируют их разработку. Задача специализированных проектных организаций, имеющих лицензию, состоит в непосредственной разработке схемы зонирования в составе генерального плана города или на его основе и участии в составлении технического задания и согласовании схемы.

Юридические лица, граждане и их общественные объединения могут участвовать в обсуждении разработанной схемы, а также выступать в качестве инвесторов разработки генерального плана города или схемы зонирования. Кроме того, физические или юридические лица могут организовать общественную экспертизу разработанной схемы зонирования.

Заказчиками разработки схемы по полномочию органов исполнительной власти местного самоуправления, кроме органа архитектуры и градостроительства, могут быть юридические лица и граждане - инвесторы разработки схемы зонирования.

Схема разрабатывается в соответствии с договором, который заключается между заказчиком и исполнителем. В договоре устанавливаются права, обязанности и ответственность сторон, а также основные условия организационного и финансового взаимодействия между заказчиком и исполнителем.

Разработка схемы финансируется с использованием средств местных бюджетов; средств внебюджетных фондов; средств инвесторов - юридических или физических лиц и их объединений; централизованных средств государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.

Согласуются схемы в порядке, установленном для градостроительной документации федеральным органом архитектуры и градостроительства. Схема согласовывается с муниципальными (в отдельных случаях с государственными) органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами по охране памятников истории и культуры, органами по охране окружающей среды и природных ресурсов, органами по земельным ресурсам и землеустройству. Если орган архитектуры и градостроительства города не является заказчиком, обязательны согласование с ним и его участие в процессе согласования.

Порядок учета в разработанной схеме интересов юридических и физических лиц, а также порядок ознакомления граждан и общественных организаций с материалами схемы и порядок учета их замечаний и предложений устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Доработка схемы с учетом полученных замечаний и предложений обеспечивается исполнителем.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться:

1. зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

2. зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

3. зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

4. зоны застройки многоэтажными жилыми домами;

6. зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон могут включаться:

1. зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

2. зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

3. зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;

4. общественно-деловые зоны иных видов.

В свою очередь, общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

Далее, в перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:

1. коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

2. производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;

3. иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

1. зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

2. зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Помимо названных территориальных зон, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Указанные зональные градостроительные требования, которые определяют вид и параметры использования земельных участков и объектов недвижимости на них, в составе правил застройки являются основой установления состава и содержания градостроительных регламентов. Правовое регулирование вопросов зонирования территорий получило развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации. Яркой иллюстрацией тому является законодательство города Москвы, где действует Закон от 9 декабря 1998 года за № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы». Данный Закон устанавливает назначение градостроительного зонирования территории Москвы, типы функционального, строительного, ландшафтного назначения территорий, порядок разработки и утверждения документации по градостроительному зонированию, порядок ее применения при осуществлении градостроительной деятельности в городе. В статье 1 данного Закона содержится определение понятия «градостроительное зонирование территории города Москвы», которое представляет собой установление обязательных требований к функциональному использованию (функциональному назначению), застройке (строительному назначению), ландшафтной организации (ландшафтному назначению) планировочных районов, кварталов, участков территории города. Требования, установленные градостроительным зонированием, распространяются на все объекты недвижимости независимо от форм собственности на указанные объекты и перемены собственника, владельца, пользователя, арендатора недвижимого имущества. Градостроительная деятельность, противоречащая установленному Законом функциональному, строительному, ландшафтному назначению территории, запрещается.

В статье 3, указанного Закона, устанавливаются следующие типы функционального назначения участков территории: а) природные, в том числе природоохранные и природно-рекреационные; б) общественные, в том числе административно-деловые, учебно-образовательные, торгово-бытовые, культурно-просветительные, спортивно-рекреационные, лечебно-оздоровительные, учебно-воспитательные; в) жилые, в том числе многоквартирных жилых домов и индивидуальных жилых домов; г) производственные, в том числе промышленные, коммунально-складские, жилищно-коммунальные и специального назначения. В статье 4 Закона выделяются виды функционального назначения кварталов и планировочных районов, которые представляют собой комбинации участков территории разных типов функционального назначения. Они подразделяются на: 1) общественно-жилые; 2) общественно- производственные; 3) производственно-жилые; 4) природно-общественные; 5) природно-жилые; 6) природно-производственные; 7) природно-общественно-жилые;8) природно-общественно-производственные; 9) природно-производственно-жилые; 10) общественно-производственно-жилые. Квартал или планировочный район относят к одному из указанных выше типов функционального назначения, если более 25 % его площади занимают участки обозначенного в названии типа, а участки остальных типов занимают менее 25 % площади района. Наличие в границах квартала или планировочного района участков непрофильных видов допускается, если все участки непрофильных типов занимают в сумме менее 10 % площади квартала или планировочного района.

В статье 5 Закона определены типы строительного назначения в зависимости от плотности застройки территории. К ним относят участки территории: 1) с низкоплотной застройкой (плотность застройки не более 0,5); 2) с среднеплотной застройкой (плотность застройки более 0,5 и не более 1,0); 3) с высокоплотной застройкой (плотность застройки более 1,0). Плотность застройки определяется как отношение общей площади поэтажных планов зданий или сооружений, расположенных на участке территории, к площади участка.

Устанавливаются следующие типы строительного назначения участков территории по высоте застройки: а) застройка с высотой не более 15 метров; б) застройка с высотой не более 35 метров; в) застройка с высотой более 35 метров. Высота застройки участка определяется высотой основного объема наиболее высокого здания или сооружения, расположенного на участке; когда же основной объем указанного здания или сооружения не выявлен, - его максимальной высотой. В зависимости от определенных условий предусмотрены типы с разной плотностью застройки и с разными комбинациями составляющих их участков разных типов высоты застройки. Квартал или планировочный район относят к одному из указанных выше типов, если плотность его застройки соответствует одному из типов более чем на одну треть своей площади, а участки каждого из остальных типов занимают в сумме менее одной трети площади всех застраиваемых участков территории в границах квартала или планировочного района.

В Законе закреплены также типы ландшафтного назначения участков территории и ландшафтного назначения кварталов и планировочных районов. В городе Москве регулярно один раз в 8 лет осуществляется актуализация (корректировка) Генеральной схемы зонирования. Актуализация возможна также досрочно по инициативе мэра Москвы и по решению Московской городской Думы. Утвержденная в установленном порядке документация по градостроительному зонированию, а также все внесенные в нее изменения подлежат учету в государственном градостроительном кадастре территории города Москвы в порядке, установленном правительством Москвы. Разрешение на размещение, строительство, реконструкцию объектов, благоустройство территории, пользование земельными участками в границах города выдается уполномоченными органами Московской администрации в соответствии с утвержденной документацией по градостроительному зонированию. Устанавливаемые разрешительной документацией характеристики объекта строительства (реконструкции) и требования к использованию земельного участка не могут противоречить функциональному, строительному, ландшафтному назначению территории, установленному утвержденной документацией по градостроительному зонированию. Зонирование не может не затрагивать в той или иной степени интересов владельцев недвижимости. Поэтому указанный Закон предусматривает специальные меры стимулирования реализации предусмотренных градостроительной документацией изменений использования территорий. Так, когда утвержденная документация по градостроительному зонированию требует изменения существующего использования территорий, Московская городская администрация может в соответствии с законодательством применять определенные меры стимулирования землепользователей и обладателей иных вещных прав. Возможно установление понижающих поправочных коэффициентов к ставкам арендной платы за землю и иное недвижимое имущество; предоставление налоговых кредитов; предоставление гарантий под поручительство городской администрации для исполнения обязательств перед третьими лицами; оказание иных видов поддержки со стороны города Москвы.

Если владельцы недвижимости отказываются от изменения существующего использования территорий, требуемых утвержденной документацией по градостроительному зонированию, Московская городская администрация может применять к ним следующие меры: устанавливать повышающие поправочные коэффициенты к ставкам арендной платы за землю и иное недвижимое имущество; применять штрафные санкции; требовать в судебном порядке возмещения вреда, причиненного при использовании территории, противоречащем требованиям градостроительного зонирования; прекращать действие договоров аренды земельных участков и изымать земельные участки; применять иные законные способы воздействия.

Закон города Москвы предусматривает правовой механизм осуществления мер, связанных с изменениями функционального, строительного, ландшафтного назначения территорий, являющихся объектами городских и государственных градостроительных программ. Так, планировочные районы или иные части территории города, для которых Генеральной схемой зонирования предусмотрены изменения типа функционального, строительного, ландшафтного использования на другой тип, могут быть по решению органов государственной власти города Москвы и в соответствии с системой законодательства объявлены объектами городских государственных градостроительных программ, а в границах указанных территорий могут быть образованы территориальные единицы города Москвы с особым статусом. Закон допускает в данном случае участие арендатора земельного участка или собственника недвижимого имущества по соглашению с правительством Москвы в выполнении городской государственной программы на условиях, установленных договором между собственником или арендатором и правительством Москвы.

В случае отказа собственника или арендатора от участия в выполнении городской государственной программы и при условии, что расположенные на участке территории объекты препятствуют выполнению городской государственной программы, участок территории или находящиеся на нем объекты могут быть выкуплены городом, а договоры аренды - расторгнуты в соответствии с законодательством Российской Федерации.Особым образом в Российской Федерации оговорен порядок жилищного строительства. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных, коммунальных и складских объектов, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредное воздействие на окружающую среду (как-то: шум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды, иные вредные воздействия).

К числу условно разрешенных видов использования недвижимости (то есть требующих специального согласования) относятся виды использования объектов недвижимости, имеющих параметры более или менее чем те, которые указаны в требованиях к застройке.

В связи с вышеизложенным, становится ясно, что землеустройство является одной из важнейших функций управления использованием и охраной земель. Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений органов местного самоуправления по градостроительной деятельности. Сначала предприятие, учреждение или организация, заинтересованные в строительстве объекта, обращаются в орган местного самоуправления, обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласовании места его размещения и обоснованием примерных размеров земельных участков, а также сроков пользования землей. После этого орган местного самоуправления или по его поручению местный комитет по земельным ресурсам и землеустройству обеспечивает выбор участка на местности. На данном этапе должны учитываться экологические и другие последствия занятия земель, перспективы использования этой территории и ее недр. Результаты проведенной работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.

На следующем этапе материалы предварительного согласования места размещения объекта утверждаются решением соответствующего органа местного самоуправления, которое является основанием для проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта выдается предприятию, учреждению, организации, заинтересованным в этом согласовании, в семидневный срок с момента его принятия.

В случае несогласия с указанным решением собственник земли, землевладелец, землепользователь или арендатор может обжаловать его в десятидневный срок в суд, решение которого окончательно.

Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается. Иной порядок предварительного согласования места размещения объекта в республиках, входящих в состав Российской Федерации, может устанавливаться в соответствии с законодательством этих республик.

Места размещения объекта предварительно не согласуются в случаях предоставления земель для сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, строительства объектов в городах и других населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки, а также при предоставлении (передаче) земель гражданам.

После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие, учреждение, организация обращаются в орган местного самоуправления с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличении площади участка предприятие, учреждение или организация проводят дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.

По поручению органа местного самоуправления материалы по изъятию и предоставлению земельных участков готовят районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Орган местного самоуправления рассматривает эти материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления.

Копия решения (либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдается заинтересованному предприятию, учреждению или организации в семидневный срок с момента его принятия. Обжалование решения органа местного самоуправления приостанавливает его исполнение.

В пригородных зонах осуществляется зонирование территории с выделением зон интенсивного развития пригородного сельскохозяйственного производства, резервных земель для развития города, размещения и строительства сооружений, необходимых для нормального его функционирования, последующего развития селитебных, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения, улучшения качества окружающей природной среды в соответствии с градостроительными и иными специальными требованиями (нормами, правилами, нормативами).

В границах земель пригородных зон выделяются зеленые зоны, к которым относятся земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции, и являются местом отдыха населения.

При градостроительной деятельности большую роль играет правильное установление и применение нормативов и правил, необходимых для обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. К градостроительным нормативам и правилам относят всю нормативно-техническую документацию, разработанную и утвержденную федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации. Они подлежат к исполнению при градостроительной деятельности всех видов. Выполнение градостроительных нормативов и правил призвано обеспечить при градостроительной деятельности соблюдение требований охраны окружающей среды, сохранение исторического и культурного наследия, создание благоприятной для людей инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Кроме того, выполнение градостроительных нормативов и правил - правовое средство обеспечения государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности и средство контроля за их выполнением. Следует отметить, что к градостроительным нормативам и правилам федерального уровня относятся не только строительные нормы и правила, но и государственные стандарты, в которых имеются разделы о градостроительстве. Под стандартизацией понимается деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; единства измерений; экономии всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

Исходя из общих целей стандартизации, система нормативных документов должна способствовать решению стоящих перед строительством задач, для того чтобы обеспечить:

- соответствие строительной продукции своему назначению и создание благоприятных условий жизнедеятельности населения;

- безопасность строительной продукции для жизни и здоровья людей в процессе ее производства и эксплуатации;

- защиту строительной продукции и людей от неблагоприятных воздействий с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций;

- надежность и качество строительных конструкций и оснований, систем инженерного оборудования, зданий, сооружений;

- выполнение экологических требований, рациональное использование природных, материальных, топливно-энергетических и трудовых ресурсов;

- взаимопонимание при всех видах строительной деятельности и устранение технических барьеров в международном сотрудничестве. Правовой базой стандартизации и нормирования в строительстве является законодательство Российской Федерации, определяющее взаимоотношения участников инвестиционной деятельности, их права, обязанности и ответственность за качество продукции и услуг. Строительные нормы, правила и стандарты - одно из средств межотраслевого регулирования и управления при проектировании и строительстве. В настоящее время предусматривается повышение самостоятельности и развитие инициативы предприятий, организаций и специалистов в решении экономических и технических задач проектирования и строительства при сокращении числа обязательных требований и увеличении доли норм и правил рекомендательного характера. Но, тем не менее, остаются обязательными требования по обеспечению безопасности жизни и здоровья людей, охране окружающей природной среды, надежности возводимых зданий и сооружений, совместимости и взаимозаменяемости продукции и применяемых в строительстве технических решений.

Разработка нормативных документов в строительстве осуществляется на основе принципов, принятых государственной системой стандартизации Российской Федерации и международными организациями по стандартизации при обеспечении необходимой гармонии и сопоставимости с международными стандартами в области строительства, строительным законодательством и стандартами технически развитых зарубежных стран.

Структура системы нормативных документов в строительстве определяется номенклатурой объектов стандартизации и нормирования. Для каждой группы однородных объектов формируется комплекс взаимосвязанных документов различных видов, объединяемых единством их цели и задач. В составе комплексов при необходимости разрабатывают основополагающие нормативные документы, в которых устанавливают положения, общие для объектов комплекса.

Все нормативно-технические документы в строительстве подразделяются на государственные федеральные документы, документы субъектов Российской Федерации и производственно-отраслевые документы субъектов хозяйственной деятельности. К федеральным нормативным документам относятся строительные нормы и правила Российской Федерации (СниП); государственные стандарты Российской Федерации в области строительства (ГОСТ Р); своды правил по проектированию и строительству (СП) и руководящие методические документы системы (МДС).

Нормативными документами субъектов Российской Федерации являются территориальные строительные нормы (ТСН). К числу производственно-отраслевых нормативных документов относятся стандарты предприятий (объединений) строительного комплекса и стандарты общественных объединений (СТП и СТО).

В качестве федеральных нормативных документов применяют также межгосударственные строительные нормы и правила и межгосударственные стандарты (ГОСТ), введенные в действие на территории России.

Строительные нормы и правила Российской Федерации устанавливают обязательные требования, определяющие цели, которые должны быть достигнуты, и принципы, которыми необходимо руководствоваться в процессе создания строительной продукции. Государственные стандарты Российской Федерации в области строительства устанавливают обязательные и рекомендуемые положения, определяющие конкретные параметры и характеристики отдельных частей зданий и сооружений, строительных изделий и материалов, обеспечивающих техническое единство при разработке, производстве и эксплуатации данной продукции.

Своды правил по проектированию и строительству устанавливают рекомендуемые положения в развитие и обеспечение обязательных требований строительных норм, правил и общетехнических стандартов.

Создание, использование, реконструкция и любые иные изменения недвижимости должны соответствовать утвержденной градостроительной документации, государственным градостроительным нормативам и правилам застройки. Проектная документация должна разрабатываться в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами и согласовываться с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. В случае несоответствия проектной документации строительным нормам и правилам предусматривается отказ в выдаче разрешения на строительство органами местного самоуправления.Все вышеуказанное является юридическими средствами выполнения требований градостроительных нормативов и правил. Соблюдение градостроительных нормативов и правил обеспечивается контролем за их выполнением. Приказом Госстроя России от 2 августа 1999 года за №18 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях» предусмотрено, что в целях проверки соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства при использовании земель в городах и поселениях должностные лица и специалисты рассматривают вопросы соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства при предоставлении земельных участков, их фактическом использовании, проектировании, строительстве, реконструкции объектов недвижимости, благоустройстве территории. При контроле за соблюдением градостроительных нормативов и правил обязательно должны учитываться материалы обследования объектов, проектная документация, государственное законодательство о строительстве.

Порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие, пересмотра и отмены государственных градостроительных нормативов и правил регулируется «Системой нормативных документов в строительстве» (СНиП 10-01-94) и уточняющей документацией: РДС 10-201-94, РДС 10-202-94, РДС 10-203-94.

Государственные градостроительные нормативы и правила являются основанием для вынесения решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными органами, осуществляющими контроль в области градостроительства, правоохранительными органами по вопросам прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов в области градостроительной деятельности, а также прав граждан и юридических лиц, интересы которых могут быть затронуты в случае нарушения государственных градостроительных нормативов и правил.

В дополнение к градостроительным нормативам и правилам разрабатываются правила застройки, состоящие из схем зонирования и градостроительных регламентов для каждой территориальной зоны. Они также предназначены для регулирования градостроительной деятельности. Указанные документы основаны на соответствующих государственных градостроительных нормативах и правилах, то есть в их содержание непосредственно включаются градостроительные нормативы и правила. Кроме этого, нередко в схемах зонирования и градостроительных регламентах приводятся ссылки на градостроительные нормативы и правила. В конкретных городах и поселениях в содержание правил застройки включаются также градостроительные нормативы и правила субъектов Российской Федерации. Такой подход обусловлен необходимостью учета местных природно-климатических, экономических, социальных и иных условий.

Положения нормативных документов могут носить обязательный, рекомендуемый или справочный характер. Обязательные положения устанавливаются на минимально необходимом или максимально допустимом уровне, рекомендуемые - на уровне лучших отечественных и мировых достижений. К обязательным относят те положения, которые подлежат безусловному соблюдению. К рекомендуемым относят нормы, правила и характеристики, которые могут изменяться в соответствии с конкретными потребностями и возможностями потребителя или условиями производства. В вводной части нормативных документов, содержащих обязательные и рекомендуемые положения, указываются номера разделов и пунктов (подпунктов), носящих обязательный характер.

В составе нормативных документов предусматриваются положения, определяющие эксплуатационные характеристики зданий и сооружений, их частей, строительных изделий и материалов, которые должны быть обеспечены при проектировании и строительстве (эксплуатационные положения). Эксплуатационные положения должны быть основаны на требованиях потребителя, и устанавливаться в соответствии с различными уровнями потребностей или условиями эксплуатации независимо от конструктивного устройства, формы, размеров, применяемых материалов или технологии производства. Для каждой эксплуатационной характеристики в нормативных документах должен быть предусмотрен метод контроля и оценки степени удовлетворения соответствующей потребности. При невозможности прямого нормирования обязательных эксплуатационных характеристик, в том числе в связи с отсутствием методов контроля, эти характеристики могут регламентироваться косвенно путем установления соответствующих описательных положений.

Строительные нормы и правила должны содержать основные организационно-методические требования, направленные на обеспечение необходимого уровня качества строительной продукции, общие технические требования по инженерным изысканиям для строительства, а также требования к планировке и застройке, зданиям и сооружениям, строительным конструкциям, основаниям и системам инженерного оборудования. Эти требования должны определять:

- надежность зданий и сооружений и их систем в расчетных условиях эксплуатации, прочность и устойчивость строительных конструкций и оснований;

- устойчивость зданий и сооружений и безопасность людей при землетрясениях, обвалах, оползнях и в других расчетных условиях опасных природных воздействий;

- устойчивость зданий и сооружений и безопасность людей при пожарах и в других расчетных аварийных ситуациях;

- охрану здоровья людей в процессе эксплуатации, необходимый тепловой, воздушно-влажностный, акустический и световой режимы помещений;

- эксплуатационные характеристики и параметры зданий и сооружений различного назначения и правила их размещения с учетом санитарных, экологических и других норм;

- сокращение расхода топливно-энергетических ресурсов и уменьшение потерь теплоты в зданиях и сооружениях.

Строительные нормы и правила не должны содержать требований к технологическим процессам, для которых предназначены здания и сооружения, а также других положений, относящихся к компетенции соответствующих отраслевых органов федеральной исполнительной власти. В необходимых случаях в строительных нормах и правилах следует приводить ссылки на санитарные, экологические и другие нормативные требования.

В территориальных строительных нормах устанавливаются организационные, градостроительные, типологические, социально-экономические и необходимые технические положения, которые в федеральных нормативных документах не устанавливаются или приводятся в качестве рекомендуемых.

Организация разработки нормативного документа включает в себя представление предполагаемым разработчиком обоснованной заявки, согласование объемов работ и заключение договоров на их выполнение между заказчиком, основным разработчиком и соисполнителями. При заключении договора заказчик утверждает краткое техническое задание на разработку нормативного документа, в котором указывает основные цели и задачи разработки, этапы работы и сроки их выполнения, организации-соисполнители, а также организации, которым документ направляют на отзыв и на согласование. Предусматривается, что нормативные документы, положения которых затрагивают вопросы, входящие в компетенцию органов надзора, согласовываются с данными органами.

Территориальные строительные нормы направляют на заключение в числе других заинтересованных организаций также научно-исследовательским и проектным институтам, выполняющим функции головных по соответствующим направлениям нормирования и стандартизации.

Информация о начале разработки строительных норм и правил и государственных стандартов публикуется Госстроем России в журнале «Бюллетень строительной техники» (БСТ). На основе этой информации заинтересованные организации и предприятия представляют разработчику заявки о направлении им на отзыв разрабатываемого проекта документа (первой редакции). Если по соответствующему направлению нормирования и стандартизации Госстроем России создан технический комитет (ТКС), проект документа рассылается также на отзыв всем членам ТКС. Рассмотрение проекта документа в этом случае, его научно-техническую экспертизу и доработку по результатам рассылки проводят ТКС и разработчик в порядке, установленном Положением о ТКС.

Проект документа с органами государственного надзора и другими организациями, указанными в техническом задании на его разработку, согласует разработчик до представления документа на утверждение. Федеральные документы согласуются с федеральными органами, документы субъектов Федерации и субъектов хозяйственной деятельности - с соответствующими территориальными органами надзора. Проект документа направляется на согласование в окончательной редакции разработчика. Рассматривается проект в срок до 30 дней со дня поступления. Согласование оформляют письмом. Запись «Согласовано с замечаниями» не допускается.

Разногласия, возникшие при согласовании проекта документа, оформляют совместным протоколом. Решения по разногласиям после их дополнительного рассмотрения с заинтересованными органами принимает Госстрой России.

Регистрацию, учет и издание строительных норм и правил, государственных стандартов, сводов правил, руководящих документов, изменений к данным документам, а также регистрацию территориальных строительных норм осуществляет Госстрой России в установленном им порядке. Государственные стандарты в области строительства и изменения к ним проходят государственную регистрацию в органах Госстандарта России.

При регистрации территориальных строительных норм проверяется их соответствие обязательным требованиям федеральных нормативных документов. Информация о действующих федеральных и территориальных нормативных документах публикуется Госстроем России в виде специальных ежегодных перечней (указателей).

На проектирование и строительство уникальных и экспериментальных объектов при необходимости следует разрабатывать технические условия, которые утверждает заказчик по согласованию с Госстроем России и органами надзора.

Юридические и физические лица несут ответственность за нарушение обязательных требований и правильность применения положений нормативных документов в соответствии с законодательством.

Автор Журавлева Е.В.