27.05.2011 2344

Законодательство как особая форма репрезентации правовой идеологии (статья)

 

Какова реальная форма выражения правовой идеологии? К какому реальному результату приводит действие правовой идеологии? По каким источникам можно с нею детально ознакомиться политику, ученому-юристу, студенту, любому рационально мыслящему гражданину? Отвечая на этот вопрос, нужно иметь в виду, что правовая идеология - это такое собрание правовых идей, концепций, и др. ее элементов, которые материализуются, помимо всех прочих форм, в тексте законодательных актов. Пожалуй, это наиважнейшая форма представления правовой идеологии внешнему миру. Понятно, что это не единственная форма ее «презентации», но самая, как выражаются социологи, репрезентативная форма, наиболее показательная и осязаемая почти «органолептически». Поэтому, чтобы диагностировать содержание и видовую принадлежность правовой идеологии в нашей стране необходимо ознакомиться с большинством действующих законов нашей страны. Впрочем, такая задача не по силам не только одинокому исследователю, но и вряд ли доступна целым исследовательским коллективам. Не случайно, подобных попыток до последнего времени не предпринималось.

Однако чтобы убедиться в солености воды океана не обязательно выпивать весь океан. Следовательно, для целей нашего исследования (анализ правовой идеологии) мы рассмотрим не всю систему действующего законодательства, а только ее небольшую часть, связанную, например, с правовым регулированием федеративных отношений. Затем полученные выводы распространим на российскую правовую идеологию в целом.

Правовая идеология государства, безусловно, зависит от государственного устройства страны. В отечественном правоведении утвердились две точки зрения на сущность Российской Федерации: либо как конституционная, либо как конституционно - договорная. В этих точках зрения происходит, на наш взгляд, необоснованно широкое толкование понятия «договорная Федерация». Что должно лежать в основе этого понятия: федеративный договор или двусторонние договоры, заключаемые субъектами Федерации с федеральным центром? Классическая договорная федерация должна, безусловно, опираться на федеративный договор. Российская же Конституция опирается как раз на её антагонист - практику заключения двусторонних договоров. Сам же статус Федеративного договора в РФ неопределёнен, так как он был подписан 31 марта 1992 г, т.е. до принятия новой Конституции РФ, не вошёл в её текст (в неё вошла только первая часть Федеративного договора - Договор с республиками, который был необоснованно распространён на все субъекты РФ), не включён в иерархию нормативно - правовых актов РФ: что это - федеральный закон, декларация или что-то иное? Ведь Конституция РФ предусматривает только три уровня законов: основной, обычный и закон о внесении поправок в текст Конституции. Федеративный договор до сих пор не ратифицирован Федеральным Собранием РФ.

Отсюда и вытекает его юридическая неопределённость. Она связана также с тем, что по сути дела Федеративный договор не является единым нормативно - правовым актом, так как он являет собой три федеративных договора с субъектами Федерации разных видов. Отсылочная норма Конституции РФ (ст.11), указывающая, что вопросы предметов ведения и полномочий решаются как Конституцией РФ, так и Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, на которую часто ссылаются сторонники конституционно - договорной модели российского федерализма, как раз, по нашему мнению, ещё раз подчёркивает неопределённость нормативно -правовой конструкции Федеративного договора. Сторонники конституционно - договорной модели российского федерализма также утверждают, что исключительные предметы ведения и полномочия субъектов РФ, устанавливаемые их Конституциями и уставами, определяются на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Нормы же Федеративного договора по этому вопросу крайне абстрактны, поэтому субъекты РФ в плане своей исключительной компетенции, как правило, ориентируются только на текст Федеральной Конституции. Двусторонние договоры не могут являться основой договорного характера Российской Федерации. Они есть не что иное как попытка получить из центра больше полномочий. И попытки эти осуществляются в разной весовой категории, так как Конституция РФ разделила субъекты Федерации по сортам, оставив максимум полномочий у республик и минимум у остальных. Поэтому нам представляется невозможным согласиться с безоговорочной позицией Р.В. Енгибаряна и Э.В. Тедевосяна, полагающих, что «позиция признания лишь конституционного характера и непризнание или недооценка договорных начал в ней нашла своё наглядное выражение в негативном отношении некоторых авторов к идее и практике заключения указанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Ссылаясь на отдельные более или менее серьёзные недостатки и ошибки, допущенные в практике разработки и заключения таких договоров, эти авторы пытаются доказать их ненужность и даже вредность, поскольку они якобы неизбежно ослабляют единство федеративного государства, порождают или усугубляют неравноправие субъектов РФ, закрепляют привилегированное положение отдельных из них, стимулируют децентралистсткие тенденции и т.д.». Практика реализации этих двусторонних договоров как раз убедительно показала правоту позиций учёных - правоведов, утверждающих, что они порождают гораздо больше негативных моментов, чем положительных.

По поводу разграничения полномочий между субъектами и федеральным центром принято более 300 законов, однако чёткого определения прав и обязанностей всех сторон в них пока нет. Руководитель реформы федеративных отношений Д. Козак, касаясь больной темы договоров между Москвой и регионами заявил: «Мы их не устраняем, а только приводим в соответствие с Российской Конституцией. Отменяются «пустые», декларативные договоры, дабы не засоряли правовое пространство». Заметим, что содержание двусторонних договоров предполагается приводить в соответствие с Конституцией, а не с Федеративным договором. И хотя эти многотрудные работы должны были быть завершены до 28 июля 2002 года, этот процесс всё ещё продолжается. Кстати, следует подчеркнуть, что статус двусторонних договоров, как и статус Федерального договора не определён. Под ними стоят подписи руководителя субъекта и Президента РФ, но они не ратифицированы Российским Парламентом.

Таким образом, правовая статистика такова, что она ещё более убеждает нас в позиции относительно конституционного характера Российской Федерации, объективно порождающую специфику реализации правовой идеологии. Так, например, 80 % полномочий принадлежит центру, 15 - субъектам Федерации и около 5 - органам местного самоуправления. Создаётся впечатление, что три четверти населения страны живёт и работает в Кремле.

Проведённый нами краткий анализ ситуации в сфере федеративных отношений важен в силу того, что в РФ неправильно понимается вопрос реализации правовой идеологии в федеративном пространстве. Речь идёт о том, что «интересы государства отождествляются с интересами центра», в то время как в основе интереса государства должен лежать принцип федерализма, увеличивающий количество реальных носителей власти, а не сокращающий их. Так, например, мы полностью разделяем точку зрения Т.Д. Мамсурова, считающего, что при осуществлении принципа федерализма, содержательной стороной которого является разделение функций государственной власти между уровнями Федерации, все эти властные полномочия, «вся эта система в совокупности своих функций реализует государственную власть в целом». То есть государственный интерес состоит из интересов субъектов Федерации, региональных интересов, интересов местного самоуправления (хотя и отделённого ст. 12 Конституции РФ от государственной власти, но реально её осуществляющего). Это и является ключевым вопросом формирования и реализации правовой идеологии. Безусловно, государственный интерес может и должен являться особым интересом, не являющим собой простую сумму правовых интересов субъектов социально - правового процесса, но, в таком случае, должны быть чётко очерчены его рамки, чтобы не происходил процесс неправомерного поглощения государственным интересом интересов субъектов Федерации, неправомерного вторжения в правосферы субъектов права субъекта федерации с точки зрения их ассимиляции. Это та тонкая ткань правовой идеологии, которая напрямую связана с национальным самосознанием, а потому - более ранимая и наименее предсказуемая. «Это одна из наиболее субъектированных и менее обеспеченных защитой форм, поскольку субъекты реализации норм права полностью вольны в поведении, а государство всего лишь следует этому поведению».

Применение правовых норм предполагает системность государственно - властной формы их реализации. Системность, в свою очередь, предполагает как иерархию субъектов права, так и иерархию применения норм (применение одной нормы требует использование другой, или исполнения другой, или соблюдение). Это важный вопрос в силу того, что важнейший аспект реализации правовой идеологии - её нормативность. Ситуация складывается таким образом, что «субъектами практически всех форм реализации норм права являются государственные и общественные органы, юридические и физические лица. Почти во всех формах правореализации имеются механизмы обеспечения. Субъектам всех форм реализации норм права свойственны определённые виды и уровни правосознания».

Таким образом, в этом привычном для нас перечислении субъектов реализации правовых норм отсутствует субъект Федерации со своей сложившейся специфической правосферой, в которой постоянно осуществляются процессы перевода собственных исключительных интересов на язык государственного интереса и адаптации государственного интереса к правосфере субъекта Федерации. Мы можем констатировать отсутствие полноценных научных исследований по данному вопросу. В связи с этим крайне актуально значение такого исследования, поскольку данная проблема напрямую связана с развитием правовой идеологии РФ, которая в настоящее время реализуется в форме конституционной модели федерализма со всеми её достоинствами и недостатками. Эта модель может эволюционировать в любую сторону (как в сторону укрепления позиций унитаризма, так и в сторону классической демократической договорной Федерации).

От состояния правовой идеологии полностью зависит направление этой эволюции. Таким образом, вопрос упирается в необходимость исследования формирования государственного интереса и его интегрирование в интерес субъекта Федерации путём перевода его на привычный для него правовой язык его собственной правосферы. Между тем, «эволюция законодательного согласования интересов центра и регионов с самого начала отмечена драматическими коллизиями... В декабре 1991 г. (рабочая группа по разработке Федеративного договора) предложила вместо подписания Федеративного договора принять Закон о разграничении предметов ведения и полномочий, а вскоре представила для одобрения Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако руководители республик в составе России, серьёзно работавшие над проектом Федеративного договора, решительно выступили против этого предложения. Татарстан и Башкортостан высказались за подписание прямого межгосударственного договора с Российской Федерацией, лидеры тринадцати республик высказались за подписание Федеративного договора. И только руководство четырёх республик согласилось подписать вместо Федеративного договора Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий. В некоторых республиках прошли съезды национальных движений, на которых вновь после 1990 г., когда принимались декларации о государственном суверенитете, громко прозвучали призывы к борьбе за национальную независимость». И хотя в настоящее время ситуация так не накалена, но, безусловно, следует признать уже свершившимся фактом повышение роли субъектов Федерации с точки зрения их властных полномочий, а также тот факт, что без учёта интересов субъектов абсолютно бесперспективны действия центральной власти. Это мы наблюдаем в современной политико-правовой действительности страны, когда вслед за попыткой Кремля выстроить вертикаль власти путём укрепления унитарных начал конституционной модели российского федерализма идёт «контрволна» - наделение субъектов дополнительными полномочиями путём субсидиарности федеральным полномочиям.

Итак, государственный интерес Российской Федерации, являющийся сквозным в Конституции РФ, чётко присутствует и в идеологии реформирования федеративных отношений - это единство прав и свобод граждан России, которое подразумевает, что даже в такой асимметричной федерации, которой является Россия, они должны быть едины независимо от того, в каком субъекте РФ гражданин проживает. Единство прав разрушается приоритетом национального республиканского гражданства над федеральным, конституционным фиксированием титульных наций, приоритетом внутрисубъектного законодательства над федеральным, равенством суверенитета (субъекта РФ и РФ). Хотя в тексте Конституции Республики Башкортостан отсутствуют нормы относительно суверенности данного субъекта, но, в то же время, в ст. 1 содержится норма относительно специфики данного субъекта как охраняющего интересы многонационального народа республики Башкортостан, но при этом без всяких отсылок на то, что данный процесс осуществляется в рамках конституционного строя России. Данное обстоятельство дает идеологическое оправдание возможным самостоятельным действиям республики даже по предметам исключительного ведения России. Так, например, в Конституции Республики Башкортостан, в отличие от федеральной конституции, закрепившей в ст. 12 отделение местного самоуправления от государственной власти, присутствует специфическая норма (ст.7), которая говорит: «в Республике Башкортостан признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».

Или, к примеру, в главе Конституции Республики Башкортостан «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» отсутствуют указания относительно федерального статуса института гражданства. Хотя в тексте главы 1 Конституции Башкортостана нет отсылок на приоритет гражданства республики Башкортостан над федеральным гражданством, но в завуалированной форме он присутствует в ст. 53 Конституции Башкортостана, которая устанавливает, что «в республике Башкортостан гарантируется реализация права на указание своей национальной принадлежности».

Таким образом, институт единого гражданства ещё со времени принятия Закона «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., в ст. 2 закрепившего равенство федерального гражданства с национальным, приводит к разрушению содержания правовой идеологии, которая реализуется не для всех субъектов права одинаково. Конституция РФ в ст. 6 закрепила принцип единого гражданства, но не раскрыла его содержание с точки зрения иерархии состояний гражданства РФ. Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 2003 г. тоже нельзя назвать в этом плане содержательным. Так, например, в ст.З закона, определяющей основные понятия, используемые в законе, отсутствует категория «гражданство субъекта РФ», в то время как в федеральной конституции в ч. 1 ст. 66 устанавливается, что «статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики». Статус субъекта объективно включает в себя понятие «гражданства». Правовая идеология единого государства предполагает эффективное функционирование института гражданства в рамках федеративных отношений, сформированных органично и не противоречиво.

Возьмем другую идеологически важную для федеративных отношений проблему - проблему титульности нации. По сути, это проблема этнонационализма. Никакого другого способа фиксации этничности (принадлежности к определённому этносу), кроме властного, человечество не придумало. Культурная автономия не может её полностью реализовать (без властных полномочий). Поэтому в Конституции Башкортостана этничность была институционализирована через предпочтительный статус так называемой коренной нации, через систему обязательной фиксации этничности в паспорте. Тем самым этничность приобрела не свойственные ей социально - правовые параметры. По ней строится социально - правовая стратификация в республике, на нижних ступеньках которой оказались многочисленные национальные меньшинства (и русские в том числе). По аналогии с СССР федеральный центр взял курс на опережающее развитие республик и национальных автономий, но при этом абсолютно упустил из вида контролирование федеральных средств. Более того, в субъектах РФ отсутствует повсеместный чёткий механизм ответственности политической элиты перед своим народом.

Самоопределение народов по - прежнему понимается как их деление на нации первого порядка и второго порядка, где не только малочисленные народы, но и русские неожиданно обнаруживают, что они не обладают национальной государственностью. Отсюда - стремление её фиксировать любыми способами (хотя в Конституции Республики Башкортостана присутствует ст. 31, устанавливающая, что «каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности», в то же время присутствует и ст. 53, устанавливающая, что «в республике Башкортостан гарантируется реализация права на указание своей национальной принадлежности»). В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год «Что для гражданина право, то для чиновника долг» отмечается: «Не устоялась окончательно, несмотря на все усилия федерального центра, федеративная структура Российского государства. По-прежнему сохраняются проблемы, связанные с реальной разницей в статусе субъектов Федерации - национальных республик и чисто административных единиц (краев, областей). Сохраняется опасность «местничества», появления неприемлемых «региональных особенностей» в том, что касается форм и методов защиты прав человека. Предусмотренное Федеральным конституционным законом право субъектов Российской Федерации назначать своих региональных уполномоченных по правам человека пока реализовано лишь в двадцати девяти краях, областях и республиках. При этом, как показывает практика, существуют немалые трудности в обеспечении реальной независимости региональных уполномоченных от местной власти. На федеральном уровне содействие созданию системы эффективно действующих региональных уполномоченных по правам человека пока что, к сожалению, является недостаточным».

Важным идеологическим вопросом действующее законодательство признает вопрос о суверенитете субъекта РФ. Это вопрос национальной безопасности России. Именно здесь интересы федерального центра и субъектов одинаковы, но ответственность за их реализацию принципиально разная. Если суверенитет РФ обеспечивается Президентом РФ, Федеральным собранием РФ, Правительством РФ, Судебной системой РФ, то обеспечение суверенитета на уровне субъекта декларативно, так как не обеспечено никаким механизмом реализации. В отсутствие этого механизма он не способствует укреплению и защите суверенитета РФ, а дестабилизирует его. Поэтому в юридической литературе появляются такие, на наш взгляд, неправильные точки зрения на сущность суверенитета государства, как атрибута его национальной безопасности, как, к примеру, мнение К.В. Арановского, полагающего, что следует «разделить суверенитет», вести речь о его «долях», т.н. «неделимость суверенитета существует только в теории, которая к тому же недостоверна, так как не соответствует действительности.». В.Е. Чиркин, полагающий, что тот факт, что «один «равноправный» субъект Федерации входит в другой, представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике. Да и идея ассоциированного субъекта, используемая конституциями некоторых республик, не выдерживает критики.

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что государственный интерес по сути дела отражает интерес субъекта Российской Федерации - Башкортостана по защите прав и свобод своих граждан. В то же время, нельзя сделать категоричный вывод о том, что в РФ присутствует единая, непротиворечивая идеология государственной безопасности. Так, например, в Докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2004 г.), опубликованном на официальном сайте правительства Российской Федерации, говорится об основе формирования базовых направлений политики России - идее гуманитарно-правовой стратегии России. Но при этом содержательная сторона этой идеи не раскрывается. В Докладе упоминается, что гуманитарно-правовая стратегия - это система долговременных целей по постоянному повышению уровня гарантий обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина. В результате этого автоматически исключаются из этой системы все другие субъекты социально-правовых отношений, что на наш взгляд, совершенно не обоснованно. В докладе отмечается, что в соответствии с Конституцией России гуманитарно-правовая стратегия развития страны является фундаментальной составляющей государственной политики. И любая другая составляющая стратегии, относится ли она к сфере государственно-правового или социально-экономического развития, к сфере обеспечения национальной безопасности и пр., должна оцениваться на соответствие этой гуманитарно-правовой стратегии. Ошибка, по нашему мнению, кроется здесь в том, что гуманитарно-правовая стратегия государства должна включать в себя не только систему долговременных целей, но и систему их реализации. Цель без системы реализации не может быть осуществима. Государственный интерес должен базироваться на интересах других участников социально-правовых отношений и это делается, прежде всего, путем установления непротиворечивого механизма реализации этого интереса. И он должен быть переведен на язык правосфер всех субъектов права.

В связи с этим следует усматривать не несовпадение интересов РФ и её субъектов, а отсутствие правового механизма федерального вмешательства по адаптации этого интереса в масштабе федеративного государства. Таким образом, реализация правовой идеологии предусматривает создание правового механизма федерального вмешательства. Конституция РФ в этом плане противоречива. Так, например, она наделяет Президента РФ как гаранта федеральной Конституции, правда, в досудебном порядке приостанавливать действие нормативно - правовых актов исполнительных органов власти субъектов РФ (п.2 ст.85) в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Тем самым разрушается конструкция принципа разделения властей, обеспечивающая реализацию прав и свобод субъектов социально - правового процесса. Такое разрушение ведёт к подрыву единства государственной власти на всех её уровнях, а, следовательно, к деструктивным процессам в сфере защиты и реализации прав и свобод человека. Правовая идеология в связи с этим не может восприниматься некоторыми субъектами социально - правового процесса как «непродуманная», «ошибочная» и т.д.

Или, к примеру, абсолютно бездействует механизм федерального вмешательства в решение проблемы национальной безопасности государства. Субъекты РФ прописывают в своих Конституциях и уставах попросту нормы, разрушающие национальную безопасность государства, а, следовательно, возможность эффективно защитить своих граждан. Субъекты РФ объявляют себя полноправными субъектами международного права, а это автоматически предполагает механизм реализации такой полноправности (к примеру, возможность объявлять войну, заключать мир, вести сепаратные переговоры и т.д.). Такая ситуация - плоть от плоти от неопределённых в этом плане позиций федеральной Конституции. Авторы коллективной статьи «национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно - правовых основ» полагают, что сама Конституция РФ «не обеспечивает достаточного развития и укрепления единой системы безопасности Российской Федерации. В частности, в Конституции система безопасности Российской Федерации утратила единство и полноту, стала представлять собой набор отдельных, плохо увязанных между собой понятий и элементов. Так, в главе 5 «Федеральное собрание» такая сфера деятельности парламента, как, «государственная безопасность» вообще отсутствует». Отсутствует она, надо заметить и в задачах судебной власти страны, а её присутствие в сфере деятельности правительства РФ никак не соотнесено с аналогичной сферой деятельности субъектов РФ. Так, подпункт «д» пункта 1 ст. 114 Конституции РФ предусматривает, что правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики. Этого явно недостаточно для формирования механизма федерального вмешательства по данному вопросу. В связи с этим, законодательство субъектов РФ иногда идёт впереди федерального, самостоятельно пытаясь урегулировать данный интерес. Так, например, в республике Башкортостан в 2005 г. принят закон «Об обеспечении общественной безопасности в республике Башкортостан». Общественная безопасность рассматривается в п.1 ст.1 как обеспечение состояния защищенности личности, общества в республике Башкортостан от проявления угроз общественной безопасности. П.2 ст.1 к объектам безопасности в республике Башкортостан относит права и свободы человека и гражданина, материальные и духовны ценности общества, законность и правопорядок. Ст.2 устанавливает субъект обеспечения общественной безопасности - сама республика, а также органы государственной власти республики Башкортостан, граждане, общественные объединения, организации.

Для обеспечения общественной безопасности на основании ст.3 разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти республики Башкортостан в данной области, формируются или преобразуются республиканские органы обеспечения общественной безопасности. Так, например, в соответствии с данным законом образуется Межведомственный Совет общественной безопасности республики Башкортостан, который является конституционным органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом республики Башкортостан его полномочий по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка в республике Башкортостан.

Таким образом, данный закон республики Башкортостан наглядно показал федеральному центру, что субъектом обеспечения национальной безопасности должен стать субъект Федерации, а не только федеративное государство, граждане, общественные и иные организации и объединения на территории РФ, как это прописано в действующем федеральном законе от 03.03.1992 г. «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2002 г.). В отличие от закона республики Башкортостан, чётко прописавшем содержание общественной безопасности, в федеральном законе такая чёткость отсутствует. В ст.4 Федерального закона «О безопасности» говорится, что действует единая государственная система безопасности для всех её субъектов на основе единой государственной политики в области обеспечения безопасности, что достигается системным использованием экономических, политических и иных мер, адекватно угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

В законе отсутствует такой субъект национальной безопасности, как «субъект федерации». Аналогично в республиканском законодательстве отсутствует понятие федеральной общественной безопасности (как, например, в проанализированном нами законе республики Башкортостан).

Вместе с тем следует согласиться с фактом, что только федеральное государство способно в полной мере «определить приоритеты соотношения различных видов безопасности, цели, исходя из государственных интересов». В то же время нельзя согласиться с мнением правоведов, полагающих, что «ни субъекты Федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане функциями и полномочиями по обеспечению безопасности не наделены».

Как показала практика нормотворчества субъектов Федерации, они себя такими полномочиями стихийно наделяют. Это связано как раз с нашим утверждением, что критериями правовой идеологии являются критерий национальной безопасности и критерий консенсуса. Их игнорирование федеральным центром на уровне таких участников социально -правового процесса, как субъектов РФ и приводит к стихийному правовому регулированию в регионах. «Встречаются самые различные варианты: вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской федерации и субъекта Федерации; руководители субъектов Федерации принимают меры по обеспечению государственной безопасности республики; воспроизводятся без изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере безопасности; субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации и др.». Конституция РФ закрепляет, с одной стороны, статус республики (ст.66), определяет неприкосновенность её национальной государственной территории (ст.67), а, с другой стороны, п.2 ст.5 характеризует республику в составе России как государство, но без упоминания о её суверенитете. Всё это не может не сказываться на правовом самочувствии граждан субъекта - республики. Не доведенная до логического конца национальная государственность стихийно доводит себя сама, ориентируясь на статус суверенного государства. Прежде всего это проявляется в охране национальной безопасности субъекта, как квинтэссенции защиты государством прав и свобод человека и гражданина на своей территории. Неважно при этом как называются законы субъектов РФ (закон «Об общественной безопасности», закон «О государственной защите безопасности», закон «О безопасности гражданина республики») - суть одна: это закон, защищающий этническую самоидентификацию, без которой на уровне республики не могут быть эффективно реализованы права и свободы граждан республики - субъектов Российской Федерации. Идеологическая направленность такого рода законов проявляется в том, что безопасность - это основа человеческого развития, основа любого этноса. Безопасность должна в связи с этим, пониматься не только на уровне «территориальной безопасности», «военной безопасности», а в не меньшей степени - на уровне человеческого развития. Поэтому, говоря о национальной (общественной, государственной) безопасности, следует помнить, что это безопасность экологическая, трудовая, продовольственная, фармацевтическая и иная. На каком же основании субъекты РФ не могут защитить своих граждан на этом уровне человеческого развития? В этом плане нет никакого конституционного запрета.

Субъекты федерации, ощущая противодействия центра на пути реализации собственных интересов, идут на передачу части своих властных полномочий с регионального на муниципальный уровень, весьма далёкий от вмешательства федеральных властей. Регионам порой лучше знать как решить те или иные проблемы. Вмешательство федерального центра часто бывает нелегитимное, так как, как мы уже говорили, отсутствует легальный механизм федерального вмешательства, а, следовательно, отсутствует юридическая (в данном случае конституционная) ответственность за неэффективность такого вмешательства. В результате этого в регионах остаются нерешёнными жизненно - важные проблемы, разрушающие в правовом сознании граждан правовую идеологию, как явление, неспособное воздействовать на материально - правовую жизнь. Нарушение критерия антропосоциетальности, в результате правильного применения которого федеральный центр чётко бы представлял, что во взаимоотношениях с каждым субъектом перед ним находится системное целое, способное вырабатывать, реализовывать и защищать свои собственные интересы. Каждый субъект являет центру новые свойства, так как в каждом из них по-разному взаимосвязаны элементы общественного процесса.

Унификация в сфере федеративных отношений - пагубный путь для реализации государством правовой идеологии. В результате таких унификационных процессов в экономике страны финансовый эгоизм блокирует социальную ответственность субъекта Федерации, в политическом плане управленческая деятельность по-прежнему базируется на номенклатурном опыте КПСС, в кадровой ситуации наблюдается отсутствие крупных специалистов на государственной службе (они уходят в негосударственный сектор).

В результате анализа всех этих негативных процессов В.И. Жуков приходит к важному для понимания причин дестабилизации правовой идеологии выводу, что «социологические и другие исследования показывают: среди причин кризисного состояния российского общества нет ни одной, которая носила бы объективный характер и вытекала из дефицита времени, условий, ресурсов и других обстоятельств, отражающих безысходность положения и обречённость нации на развитие по угасающей траектории. Все причины бедственного положения страны носят субъективный характер».

Автор приводит в статье данные социологического опроса, проведённого в октябре 2004 г. в рамках исследования нерешённых проблем в регионах. В результате опроса выяснилось, что наиболее острыми и нерешёнными вопросами остаются высокий уровень преступности (48 %), терроризм (41 %), экономические, экологические, нравственные проблемы отошли на второй план по - сравнению с главной ценностью для человека - непосредственной защиты его жизни, здоровья и собственности. На вопрос доверия различным ветвям власти респонденты выразили недоверие милиции (28 %) и недоверие судам (24 %).

Таким образом, данная социолого-правовая статистика убедительно подтверждает выдвинутую нами ранее точку зрения относительно того, что у любого социума (на уровне РФ или её субъекта) формируются особые интересы, отличные от сиюминутных интересов индивидов.

Эти интересы общественной правосферы проникают в индивидуальные правосферы и становятся личными интересами индивидов. Отсюда такие единодушные показатели отрицательной оценки состояния правопорядка в регионах, попытка самостоятельно исправить ситуацию на местах. Так, например, законы субъектов федерации становятся объективно дополняющими федеральное законодательство, которое не поступается своими властными полномочиями. Например, если в федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями органов власти субъектов Федерации был прописан в п.6 ст.5 достаточно абстрактно, то в настоящее время данный институт получил более детальное закрепление в федеральном законе от 6 октября 2003 г. (в ред. от 12 августа 2004 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации отнесено регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации. В отношении порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядка осуществления ими соответствующих полномочий, а также государственного контроля со стороны органов государственной власти субъектов Федерации действует глава IV указанного федерального закона, в которой подчёркивается, что передача должна производиться только законами субъекта Федерации (п.2 ст. 19). В соответствии с этими положениями в субъектах Федерации принимаются законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Так, например, в законе «О местном самоуправлении в республике Башкортостан» (от 24 мая 2005 г.), хотя и присутствует в плане определения полномочий органов местного самоуправления республики отсылка на федеральный закон (ст.8), но, тем не менее, перечень вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления, чётко не сформулирован, что позволяет субъекту Федерации расширять его по своему усмотрению. Более того, в законе содержится п.2 ст.8, согласно которому допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, если это не противоречит федеральным законам. Вместе с тем в законе «О местном самоуправлении в республике Башкортостан» отсутствует норма, согласно которой республика передаёт органам местного самоуправления часть своих полномочий в сфере своей исключительной компетенции. Таким образом, весьма специфически реализуется интерес субъекта по сокращению за собой большего количества властных полномочий, поскольку только властные полномочия реально могут влиять на реализацию прав и свобод человека, охрану интересов социума и этноса. То есть правоприменительная практика субъекта Федерации показывает, что правовая идеология реализуется посредством властных полномочий, так как другого способа её реализации по причинам, указанным нами выше, пока нет. «Та модель федерализма, которая была сформирована в России в результате реформ 1990-х предполагала построение децентрализованной модели управления, где регионы и более мелкие территориальные единицы обладают известной автономией. Однако принцип субсидиарное™ в российском исполнении превращается в свою противоположность. Идея децентрализованного управления в России редко встречала отклик со стороны и власти, и общества. Объясняется это прежде всего тем фактом, что долгие года, практически на протяжении всей своей истории, Россия существовала как жёстко централизованное бюрократическое государство. Кроме того, нерегулируемая регионализация и республиканизация нанесла заметный ущерб, как самой идее «федерализма», так и практике строительства открытых и равных отношений между центром и субъектами. Решения принимались спонтанно, власть слишком быстро сделала «исторический выбор», чем и была спровоцирована неуправляемость процесса децентрализации». Отсюда и абсолютно нелогичный с точки зрения избирательного процесса в российских регионах, но вполне оправданный с идеологической точки зрения триумфальный ход «Единой России», партии власти по городам и весям отечества. Весьма внушительным был успех «Единой России» в Башкортостане и Татарстане, где кандидаты выиграли практически во всех округах.

Правовая идеология, реализуемая в сфере федеративных отношений, не должна при этом изменять свою содержательную сторону, то есть учитывать на равных основаниях неравные интересы участников социально-правового процесса.

Вместе с тем правовая идеология в сфере федеративных отношений имеет своим стержнем унификацию интересов. Отсюда идёт процесс навязывания федеральным центром принятия субъектами Федерации законов особого статуса - не развивающих федеральное законодательство, а подтверждающих его. При этом их принятие субъектами Федерации прямо предписывается федеральным законом. Например, прямое установление обязанности субъекта Федерации принять собственный аналогичный закон содержится в ФЗ «Об основах муниципальной службы» (ст.21).

В то же время федеральный законодатель в большинстве случаев не закрепляет обязанность субъекта развивать конкретный федеральный закон, но субъект, полагая, что он имеет прямое отношение к реализации его правовых идеологических установок, самостоятельно принимает решение о его конкретизации и дополнении. Таким примером может служить законодательство субъектов РФ о предотвращении распространения ВИЧ - инфекции. По данному вопросу действует ФЗ от 30 марта 1995 г. № 38 -ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

А.Н. Чертков установил, что положения данного федерального закона дополняются и конкретизируются соответствующими законами более одной трети субъектов Федерации. Так, например, законом Республики Башкортостан от 21 декабря 1998 г. № 209-3 (в ред. от 1 марта 2002 г.) «О предупреждении распространения на территории Республики Башкортостан заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» в ст. 3 предусмотрено: «полномочия органов государственной власти Республики Башкортостан по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции. К ведению органов государственной власти Республики Башкортостан по предупреждению распространения Вич - инфекции относятся: - принятие законов и иных нормативных правовых актов и контроль за их исполнением; - утверждение и реализация республиканской целевой программы по предупреждению распространения Вич-инфекции; финансирование мероприятий по предупреждению распространения Вич-инфекции, лечению и социальной защите Вич-инфицированных; - создание межведомственной комиссии по проблемам предупреждения распространения Вич-инфекции; - регулярное информирование населения Республики Башкортостан, в том числе через средства массовой информации, о распространенности и доступных мерах профилактики Вич-инфекции; - организация эпидемиологического надзора за распространением Вич-инфекции на территории Республики Башкортостан; - обеспечение контроля за безопасностью медицинских препаратов, биологических жидкостей и тканей, используемых в диагностических, лечебных и научных целях; - организация подготовки и переподготовки специалистов для реализации мер по предупреждению распространения Вич-инфекции.

Из текста закона вытекает, что субъект Российской Федерации -Республика Башкортостан вопросы охраны здоровья населения считает, по сути дела, своей исключительной компетенцией, поскольку это вопрос национальной безопасности республики.

Таким образом, можно констатировать, что законодательство субъектов Федерации в целом отражает то же содержание правовой идеологии, что общефедеральный её стандарт (т.е. защита прав человека и гражданина, приоритетность интересов участников социально - правового процесса, защита государственного (федерального) интереса, проявляющаяся в установлении единого правопорядка на территории Федерации и в защите национальной безопасности). Вместе с тем, следует отметить, что федеративные отношения, закреплённые в Федеральной Конституции, как общеправовые принципы, - это тоже содержательная часть правовой идеологии. От её эффективной реализации зависят все перечисленные нами содержательные элементы правовой идеологии.

Дестабилизационные процессы в реализации правовой идеологии связаны, на наш взгляд, не разницей правовых позиций РФ и её субъектов, а, как мы уже отмечали, с отсутствием механизма учёта интересов каждого субъекта и механизма его реализации на федеральном уровне. Без этого правовая идеология в сфере федеративных отношений изначально несостоятельна. Данные механизмы должны существовать в рамках легитимного федерального вмешательства. Что это за механизм, т.е. какова его цель, содержание, составные элементы? Осмысление этого вопроса и будет являться ответом на вопрос какова правовая идеология РФ в сфере федеративных отношений и как она реализуется. Как известно, в мировой практике федерального вмешательства выделяют две его основные формы: мягкое и жёсткое. Мягкое выражается в основном в финансово-экономическом воздействии центра на составную часть Федерации. Жёсткое выражается в возможности (конституционной или законодательной) расформировать органы власти субъекта и управлять им через специально на то уполномоченное лицо либо непосредственно из центра (подразумевается прямое президентское правление). Жёсткая форма подразумевает и возможность законного ввода федеральных вооружённых сил на территорию субъекта с целью восстановления там основ федерального конституционного строя.

Для обеих этих форм характерна серьёзная роль органов федерального конституционного контроля, результатом которого является отмена нормативного акта субъекта Федерации при условии его несоответствия федеральной Конституции и противоречивости федеральному законодательству. Безусловно, что в РФ превалирует вторая, жёсткая форма института федерального вмешательства, но при этом он не прописан конкретно в специальном федеральном законе, следовательно, не имеет чёткой правовой цели, механизма реализации и действующей реально юридической ответственности.

Так, например, распространённой точкой зрения на цель института федерального вмешательства является обеспечение территориальной целостности, единства государственной власти в федеративном государстве, угроза нарушения или нарушение конституционного строя страны, нарушение субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации. То есть институт федерального вмешательства - ответная реакция федерального центра на нарушение этих общефедеральных интересов. Вместе с тем, нам представляется, что этот привычный набор общефедеральных ценностей обладает существенным недостатком - он не является в настоящее время свободным, т.е. интернированным в правосферы субъектов РФ, так как не позиционируется в содержании правовой идеологии в сфере федеративных отношений с точки зрения её основного содержательного элемента - защиты и реализации прав и свобод личности. В результате происходит «размывание» конституционных основ правовой идеологии в сфере федеративных отношений. Это происходит также «путём искусственного разграничения таких понятий, как «личность», «общество», «государство» в отрыве от конкретных правовых норм и механизмов их реализации».

В сфере федеративных отношений содержание правовой идеологии должно быть дополнено чёткой целевой функцией - единством Конституции в вопросе правового статуса личности. Если первый ведущий компонент этого статуса присутствует как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов РФ, то со вторым дело обстоит крайне плохо, поскольку единство правового статуса личности оценивается только с точки зрения действия федерального законодательства, конкретизация которого субъектами может его нарушить (даже если вопрос идёт об улучшении правового положения личности). Эта целевая функция решается путём достижения определённых задач: не унификация законодательства РФ по типу поглощения его федеральным, а реальный учёт интересов всех субъектов РФ. Это станет возможным только с введением особого контрольного федерального института (по типу общественной палаты при Парламенте РФ), создать Палату, аккумулирующую интересы субъектов РФ с точки зрения анализа их действующего законодательства и правовых потребностей. Это будет контрольный орган, не подменяющий собой функции Совета Федерации, не дублирующий их, а рекомендательный с точки зрения прогнозного учёта интересов субъектов и эффективного способа их интернирований в федеральное законодательство.

Как ни парадоксально, по Регламентам Государственной Думы и Совета Федерации они такими контрольно-рекомендательными функциями не обладают. А, между тем, эффективность правовой идеологии в стране станет возможной только при наличии наряду с правовой лингвистической экспертизой законопроектов экспертизы их соответствия интересам субъектов РФ. Здесь вполне уместно введение методов математической оптимизации, к сожалению, пока не применяемых в юриспруденции.

Так, например, Н.М. Добрынин предлагает даже специально разработанные математические формулы в сфере оптимизации федеративных отношений. Он полагает, что «математическое моделирование явлений юридического и политико-юридического характера - обычный, рядовой инструмент, позволяющий сделать правильный выбор в достаточно сложной политико-правовой деятельности». Автор полагает, что такие понятия, рождённые применением математических методов, как «плотность федерации», «ёмкость федерации», «правовая адаптация федерации» и др., позволяют чётко «определить существо проблемы и поставить цель; установить относящиеся к делу факты, ограничения и зависимости; в пределах наложенных ограничений собрать как можно больше необходимые данные; провести анализ этих данных; выявить альтернативные решения и оценить их в терминах вреда и пользы; выбрать оптимальное решение». Оценка законодательства на предмет его соответствия интересам регионов на этапе анализа принятого Государственной думой закона в верхней палате Российского Парламента - это не проведение эффективной правовой идеологии в сфере федеративных отношений, а её своеобразные похороны (не случайно в юридической литературе Совет Федерации часто сравнивают с кладбищем законодательных инициатив).

С нашей точки зрения, содержательные элементы правовой идеологии в сфере федеративных отношений должны быть обогащены такими задачами, как сокращение числа дотационных территорий, но не за счёт укрепления вертикали власти путём введения «внешнего управления» в регионах-банкротах, в результате которого руководители российских регионов, на 90 % зависящих от дотаций из центра, в ближайшее время могут лишиться политической самостоятельности, а в результате максимизации валового внутреннего продукта, экономического роста, минимизации внешнего и внутреннего долга. Нельзя отрывать субъекты РФ от решения этих политико-правовых задач, полагая, что это специфический государственный (федеральный) интерес.

Нам представляется, что институт федерального вмешательства должен иметь не только чёткую цель, о которой мы уже писали, но и процедурно-функциональные ограничители как на общефедеральном уровне (предложенная нами специальная Палата при Парламенте РФ), так и на уровне региональном (т.е. вполне обоснованно создание региональных структур по типу федеральных округов по консолидации интересов субъектов РФ, объединённых единой географической и экономической зонами). Какие реально результаты это даст для эффективной реализации правовой идеологии в сфере федеративных отношений? Ответом на этот вопрос будет, наконец, преодоление противоречивости конституционной модели Российской Федерации, построенной не по экономико-территориальному принципу, а по национально-территориальному. В связи с этим национальный компонент федеративных отношений по-прежнему будет таким же ведущим, как экономико-территориальный, но при этом он утратит свою излишнюю политизацию.

Неэффективность идеолого-правовых позиций РФ в сфере федеративных отношений во многом, на наш взгляд, связана с тем, что в результате стремительности политико-правовых реформ началась необоснованная «этнизация» социально-экономических и политических процессов в стране.

Безусловно, также, что механизм федерального вмешательства должен включать в себя систему конституционной юстиции, которая подразумевает не только решения Федерального Конституционного Суда, но и процедурные основы взаимодействия Федерального Конституционного Суда с Конституционными (уставными) судами субъектов РФ на предмет выявления их правовых позиций и «включения» их в итоговое решение Федерального Конституционного Суда.

Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

1. Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что тексты действующих законов не всегда в полной мере выражают правовую идеологию гармоничных федеральных отношений между центром и субъектами федерации. В этом направлении видится залог дальнейшего развития и совершенствования законодательства на всех уровнях его иерархии.

2. Анализ законодательства Республики Башкортостан показал, что не существует принципиальной разницы (и тем более острых противоречий) между интересами Федерации и отдельных её субъектов. В то же время отсутствует федеральный механизм учёта и интеграции интересов субъектов в правовую систему федерации. Данное обстоятельство позволяет позиционировать правовую идеологию как нуждающуюся в совершенствовании.

3. Для эффективной реализации правовой идеологии в сфере федеративных отношений необходимо легитимизировать институт федерального вмешательства, содержательная сторона которого и механизм действия нами были предложены.

4. В теоретико-правовом отношении проведенное изучение законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан позволяет заключить, что правовая идеология в целом носит единый, непротиворечивый характер и содержит обобщающие идеи и концептуальные положения (например, «асимметричная федерация»), адекватно раскрываемые законодательством на уровне федерации и ее субъекта. Сказанное позволяет заключить, что правовая идеология репрезентативно представлена в действующем законодательстве Российской Федерации.

 

Автор: Байков А.Ф.