Способы признания недействительными предпринимательских сделок на приватизацию государственного и муниципального имущества (статья)
Ключевым вопросом в сфере недействительности предпринимательских приватизационных сделок, безусловно, являются допустимые законом способы признания недействительными указанных юридически значимых действий.
Приступая к исследованию данного вопроса необходимо иметь более целостное представление о таких важных составляющих приватизации, как: возбуждение процесса приватизации; подготовка движимого, недвижимого имущества, а также имущественных и неимущественных прав к приватизации; совершение приватизационной сделки; исполнение приватизационных обязательств.
Согласно ст. 8 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» федеральные органы исполнительной власти не позднее чем за восемь месяцев до начала очередного финансового года направляют в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предложения о приватизации находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, осуществляющих деятельность в определенной отрасли экономики, и иного федерального имущества.
Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане вправе направлять в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти свои предложения о приватизации федерального имущества в очередном финансовом году.
На основании ст. 14 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» решение об условиях приватизации федерального имущества принимается в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества.
Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества, ежегодно утверждаемый Правительством РФ, содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году.
Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия РФ в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий.
В программе приватизации указываются характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и предполагаемые сроки приватизации.
Разработка проекта программы приватизации федерального имущества на очередной финансовый год по смыслу ст. 8 данного федерального закона осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики РФ, определенными Президентом РФ, а также на основании принятых Правительством РФ программ социально - экономического развития РФ.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 691 от 27.11.04 г. «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» подготовка и представление в установленном порядке в Министерство экономического развития и торговли РФ проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на соответствующий год, а также предложения о внесении в него изменений производится Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом.
Порядок разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества определяется Правительством РФ.
Утвержденный Правительством РФ прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества направляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе прилагаемых к нему документов и материалов.
Относительно вопросов планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, целесообразно учитывать следующее.
В силу ст. 10 данного федерального закона порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества определяется органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно.
Информация о результатах приватизации имущества субъектов РФ и муниципального имущества за прошедший год представляется субъектами РФ в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее первого марта.
Между тем из содержания ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» усматривается, что планирование приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества допустимо посредством принятия нормативных и ненормативных правовых актов.
Возвращаясь к решению об условиях приватизации необходимо подчеркнуть, что в решении об условиях приватизации федерального имущества должна содержаться следующая информация: наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества); способ приватизации имущества; нормативная цена; срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления); другие необходимые для приватизации имущества сведения.
Не без достаточных оснований можно предположить, что если одно из вышеуказанных сведений, которые должны содержаться в решении об условиях приватизации, отсутствует, указанный ненормативный акт в обязательном порядке следует признать (условно или формально) недействительным.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом принимает в порядке, определяемом Правительством РФ, решения об условиях приватизации федерального имущества и представляет в Министерство экономического развития и торговли РФ предложения для принятия соответствующих решений Правительством РФ.
Данный орган исполнительной власти выступает от имени РФ учредителем (участником) открытых акционерных обществ, создаваемых посредством приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, а также в соответствии с законодательством РФ выступает учредителем создаваемых с участием государства иных юридических лиц.
В случае приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия решением об условиях приватизации федерального имущества также утверждается:
- состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, определенный в соответствии со статьей 11 указанного федерального закона;
- перечень объектов (в том числе исключительных прав), не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия.
В частности, Постановлением Правительства РФ № 512 от 9.07.2002 г. «Об утверждении правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» определены специальные правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества.
При этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации государственного имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества.
Интересным в этом случае является мнение И. Б. Новицкого, который считал: «... к действиям, предусматривающим достижение определенного правового результата, относятся не только сделки, но и административные акты, т. е. изъявление воли государственным органом, в тех случаях, когда эти акты не носят общего характера, не являются общей юридической нормой, устанавливающей общеобязательные правила поведения, а имеют в виду создание или прекращение конкретного правоотношения. В отличие от сделки, всегда выражающей волю равноправных субъектов, административный акт при всех условиях является актом государственного органа и исходит не от участника гражданского оборота, а от органа административного управления, порождая административные правоотношения между органом, издающим административный акт, и адресатом последнего, обуславливая завязку гражданских правоотношений между адресатами административного акта».
Согласно ст. 15 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» информационное обеспечение приватизации государственного и муниципального имущества состоит в том, что прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества, отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год, а также решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях.
Так, информационное сообщение о продаже государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации, определенных соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Информационное сообщение о продаже государственного или муниципального имущества должно быть опубликовано не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом.
Обязательному опубликованию в информационном сообщении о продаже государственного и муниципального имущества подлежат следующие сведения, за исключением случаев, предусмотренных данным федеральным законом:
- наименование государственного органа или органа местного самоуправления, принявших решение об условиях приватизации имущества, реквизиты указанного решения;
- наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества);
- способ приватизации;
- начальная цена;
- форма подачи предложений о цене;
- условия и сроки платежа, необходимые реквизиты счетов; порядок, место, даты начала и окончания подачи заявок (предложений);
- исчерпывающий перечень представляемых покупателями документов и требования к их оформлению;
- срок заключения договора купли - продажи;
- порядок ознакомления покупателей с иной информацией, в том числе с актом инвентаризации, условиями договора купли - продажи;
- ограничения участия отдельных категорий физических и юридических лиц в приватизации имущества;
- иные указанные в настоящем федеральном законе сведения, а также сведения, перечень которых устанавливается соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
В частности, распоряжением Правительства РФ № 605-р от 26.04.2002 г. определено, что РФФИ поручено осуществлять от имени Правительства РФ функции по продаже приватизируемого федерального имущества, в том числе в случаях, предусмотренных статьей 28 федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», земельных участков.
Данным подзаконным нормативным правовым актом также установлено, что:
- начальная цена приватизируемого федерального имущества, продаваемого РФФИ, определяется Фондом на основании отчета об оценке этого имущества, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности;
- информационное сообщение о продаже федерального имущества РФФИ публикуется в бюллетене РФФИ «Реформа».
При продаже государственного или муниципального имущества на аукционе, специализированном аукционе или конкурсе указываются:
- порядок определения победителей;
- размер, срок и порядок внесения задатка, необходимые реквизиты счетов;
- место и срок подведения итогов;
- условия конкурса (при продаже государственного или муниципального имущества на конкурсе);
- форма бланка заявки (при продаже акций на специализированном аукционе).
В случае продажи акций открытого акционерного общества, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обязательному включению в информационное сообщение подлежат также следующие сведения, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом:
- полное наименование, почтовый адрес и место нахождения открытого акционерного общества;
- размер уставного капитала открытого акционерного общества, общее количество и категории выпущенных акций, их номинальная стоимость;
- площадь земельного участка, на котором расположено недвижимое имущество открытого акционерного общества;
- обязательства открытого акционерного общества, в том числе перед федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, государственными внебюджетными фондами;
- балансовый отчет открытого акционерного общества на последнюю отчетную дату перед опубликованием информационного сообщения;
- перечень основной продукции (работ, услуг), производство которой осуществляется открытым акционерным обществом;
- численность работников открытого акционерного общества;
- сведения о доле продукции (работ, услуг) открытого акционерного общества, включенного в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов.
С иными сведениями об открытом акционерном обществе покупатели имеют право ознакомиться в месте, указанном в информационном сообщении.
Лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, со дня приема заявок имеет право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе.
Информация о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации в месячный срок со дня совершения указанных сделок.
Обязательному опубликованию подлежит следующая информация о совершенных сделках приватизации государственного и муниципального имущества: наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать сведения (характеристика имущества); цена сделки приватизации; имя (наименование) покупателя.
Вместе с тем понятно, что предпринимательская сделка на приватизацию федерального имущества совершается согласно соответствующего решения об условиях приватизации, которое принимается в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества, а по имуществу, не относящемуся к федеральной собственности, - на основании нормативного или ненормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ (в отношении собственности субъекта РФ) либо органа местного самоуправления (по муниципальной собственности).
При таком подходе законодателя, если решение об условиях приватизации будет признано недействительным, то сделка, совершенная в силу данного ненормативного акта, также должна быть признана недействительной.
Кроме того, по убеждению автора исследования, теоретически и практически (в судебном порядке) возможно признание недействующим нормативного акта, к которому относятся программный план (программа) приватизации федерального имущества, правовой акт органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, что в дальнейшем может повлечь недействительность решения об условиях приватизации, а затем, и соответствующих приватизационных предпринимательских сделок.
Таким образом, прослеживается определенная логическая последовательность в возможности и целесообразности признания недействительными предпринимательских сделок по приватизации государственного или муниципального имущества через формальное установление несоответствия закону плана (программы) приватизации федерального имущества, недействительности решения об условиях приватизации такого имущества, а также несоответствия закону нормативных актов и недействительности ненормативных актов, связанных с приватизацией имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества.
В частности, установление несоответствия закону нормативных правовых актов по приватизации, нарушающие права и законные интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности, возможно в судебном порядке - судом общей юрисдикции, руководствуясь при этом непосредственным применением норм Гражданского процессуального кодекса РФ, поскольку федерального закона, определяющего по смыслу ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса РФ специальную подведомственность дел об оспаривании данных нормативно - правовых актов арбитражному суду, не имеется.
Признание недействительными ненормативных правовых актов в указанной сфере правоотношений, т. е. решений об условиях приватизации, допускается на основании Главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, исходя из подведомственности данной категории споров арбитражным судам.
Изложенная позиция позволяет, по мнению автора исследования, еще раз убедиться в том, что сделка на приватизацию имущества несет в себе элементы публичного характера (соблюдение специальной административной процедуры) и частного (обязательность соответствия сделки нормам гражданского законодательства).
Следовательно, для признания недействительными предпринимательских сделок на приватизацию имущества, достаточно судебного решения о несоответствии нормативных и ненормативных правовых актов по приватизации положениям ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
В то же время, продолжая анализировать законодательство о недействительности предпринимательских сделок на приватизацию, следует особо отметить то, что целесообразнее всего признавать такие сделки (в т. ч. ничтожные) недействительными в арбитражном порядке.
Указанное обстоятельство, как полагает автор исследования, предопределено существующим формализмом, который, действительно, оправдан и присущ любой правовой системе, так и необходимостью обоснованного и правильного применения последствий недействительности сделки. В частности, ст. 36 закона о приватизации предусмотрен возврат денежных средств по недействительным договорам купли - продажи государственного или муниципального имущества на основании вступившего в законную силу решения суда.
Формализм в этом вопросе объясняется большой значимостью предпринимательских сделок на приватизацию в хозяйственном обороте для современной России и проводимой государством последовательной политикой в данном направлении.
Специальный судебной порядок позволит в достаточной степени гарантировать правомерность и обоснованность интересов РФ, субъектов
РФ, муниципальных образований, а также всех хозяйствующих субъектов, обеспечивая тем самым высокий уровень законности при разрешении возникающих споров.
Учитывая изложенное, признание недействительными предпринимательских сделок по приватизации государственного или муниципального имущества возможно с помощью двух относительно самостоятельных способов: публично - правовой и частно - правовой.
Публично - правовой способ предполагает установление через систему судов общей юрисдикции несоответствия закону прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества, которые являются нормативными правовыми актами, иных нормативных правовых актов, в том числе регионального и местного значения либо признания недействительными со стороны системы арбитражных судов ненормативных правовых актов, - решений об условиях приватизации государственного имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, а также муниципального имущества, - и договора соответственно.
Частноправовой способ представляет собой активные действия уполномоченных лиц, основанные, исключительно, на нормах гражданского права и арбитражно-процессуального права.
АВТОР: Салаватов Ф.Р.