Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия

Как справедливо отмечает в своей монографии профессор Чепурнова Н.М., «закрепление принципа разделения властей, признание судебной власти самостоятельной ветвью государственной власти со всеми свойственными ей атрибутами расширило сферу её функционального воздействия на общественные отношения далеко за пределы только осуществления правосудия и повлекло изменения полномочий судебной власти», поэтому суду принадлежит особая роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления.

Ст. 133 Конституции Российской Федерации гарантирует местному самоуправлению право на судебную защиту. Конституционную норму о судебных гарантиях конкретизировал федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. В частности, его ст. 46 определяла круг субъектов, обладающим правом на судебную защиту местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, проживающие на территории муниципального образования; во-вторых, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Дословно ст. 46 «Судебная защита местного самоуправления» имеет следующую формулировку: «Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий учреждений и организаций, а также общественных объединений». Важным с правовых позиций является то, что в тексте статьи 46 дан перечень видов правовых актов, нарушающих права местного самоуправления, которые могут быть признаны недействительными, это акты: а) органов государственной власти и государственных должностных лиц; б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; в) предприятий, учреждений и организаций; г) общественных объединений. В вышеуказанной статье обозначена и форма судопроизводства, в рамках которого должна осуществляться защита прав местного самоуправления - исковое производство.

Нельзя считать, что редакция статьи 46 была идеальной и охватывала весь комплекс правового регулирования прав местного самоуправления на судебную защиту. Она, к примеру, не охватывала институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободу граждан в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями). Не отражены в тексте ст. 46 и вопросы обеспечения прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Однако всё это не давало повода для того, чтобы данная статья была упразднена в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. К сожалению, это произошло. Ст. 46 вместе со статьями 43, 44 и 45 (входящими в гл. 6 «Гарантии местного самоуправления») не вошла в текст новой редакции федерального закона о местном самоуправлении. В федеральном законе № 131-ФЗ сохранена текстуально лишь ст. 52 редакции прежнего федерального закона о местном самоуправлении «Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

В ней, в частности, закреплено: «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке». Данный текст полностью вошел в ст. 78 новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Мы считаем, что необходимо вернуть институционные гарантии местного самоуправления, существовавшие в тексте прежнего федерального закона о местном самоуправлении, закрепленные в виде главы 6, и ввести их в текст редакции федерального закона № 131-ФЗ, добавив туда и редакцию ст. 78.

В результате упразднения в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении института гарантий наиболее незащищенными среди субъектов муниципальных правоотношений оказались граждане, проживающие на территории муниципального образования - члены местного сообщества. Причин здесь несколько. Во-первых, жители муниципального образования, как правило, разобщены. Во-вторых, чаще всего нарушаются права и интересы не всех жителей муниципального образования и его какой-то части (жилого микрорайона, улицы, квартала, многоквартирного дома и т.п.). В-третьих, как показывает практика, нередко права и законные интересы местного сообщества нарушаются и ущемляются органами местного самоуправления и государственными органами. И это вопреки тому, что закреплено в ст. 18 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Зачастую граждане ведут многолетнюю тяжбу за свои права и законные интересы, вынуждены обращаться, не находя поддержки в судах муниципального уровня, в другие инстанции (например, к президенту страны, в правозащитные организации).

Наглядным свидетельством сложного поиска защиты своих прав является анализ письменных жалоб и обращений граждан, проведенный Комиссией по правам человека при главе администрации Краснодарского края за два прошедших года. Так, например, в 2003 году в указанную выше комиссию по правам человека обратилось 1616 граждан. По числу полученных жалоб и обращений Комиссией установлена 21 категория повторяющихся случаев нарушений прав граждан. Для наглядности приведем лишь первую десятку категорий нарушений по мере их убывания (в процентном отношении):

судебная защита прав и свобод человека- 17,6;

право на социальное обеспечение - 17,1;

право на жилище и его неприкосновенность - 7,8;

право вопросы, связанные с исполнительным производством по решениям суда - 7,2;

право на реализацию льгот, установленных законодательством - 6,7;

жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований - 6,1;

жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов и прокуратуры - 6,0;

земельные вопросы - 4,9;

на приобретение гражданства - 4,8;

право на свободу передвижения, выбор места жительства - 3,7

В 2004 году в Комиссию обратилось около 1500 человек.

Систематизированная статистика полученных жалоб и обращений граждан в Комиссию по правам человека в абсолютных величинах выглядит так:

судебная защита прав и свобод человека - 205 чел.;

право на социальное обеспечение - 139 чел.;

жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов, прокуратуры, адвокатуры - 130 чел.;

право на жилище и его неприкосновенность - 118 чел.;

жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований, ЖКХ, федеральных органов - 110 чел.;

право на свободу, в т.ч. свободу слова - 75 чел.;

право на приобретение гражданства и регистрацию - 70 чел.;

земельные вопросы - 55 чел.;

вопросы, связанные с исполнительным производством по решению суда - 44 чел.;

право на труд (в том числе на безопасный труд), защиту от безработицы - 40 чел..

Несмотря на то, что не все виды жалоб и обращений преследовали цель защитить права и интересы местного самоуправления, т.е. могли носить индивидуальный характер, все равно можно сделать неутешительный вывод о том, что на первом месте среди категорий наиболее распространенных нарушений прав граждан в Краснодарском крае являются нарушения в сфере судебных органов (судебная защита прав и свобод человека); третье, пятое и шестое место занимают жалобы на действия (бездействия) работников муниципальных образований либо жалобы на действия (бездействия) работников правоохранительных органов и прокуратуры, нарушающие права граждан. Таким образом, проведенное исследование Комиссией по правам человека показало, что в судебных органах, призванных защищать права и интересы местного самоуправления, чаще всего и нарушаются права граждан. В правоохранительных органах, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, не обеспечивается должным образом гарантии охраны прав членов местного сообщества.

В процессе проводимого нами исследования было выявлено множество обращений жителей муниципальных образований, которые отстаивали свои коллективные права в различных инстанциях, но так и не получили их защиты. Вот лишь несколько примеров, которые получили общественный резонанс благодаря средствам массовой информации. В городе Ейске в декабре 2005 года прошел митинг у здания районной администрации. Его провели фермеры Ейского и некоторых других соседних районов. Выступающие подвергли критике местных чиновников, при попустительстве которых набирает силу процесс обезземеливания крестьян, и расхищаются природные ресурсы. На митинге прозвучала информация о том, что под видом нужд для местного строительства за 15 лет планируется вывести 750 тысяч кубометров морской ракушки с Камышеватской косы Азовского моря. В результате чего через пару лет Азовское море подойдет к домам жителей станицы Камышеватской.

В тоже время в станице Должанской Ейского района администрацией муниципального образования были организованны первые земельные торги. По заявлениям жителей станицы было оформлено пятнадцать земельных участков под индивидуальную застройку. При первоначальной стоимости одного участка в сто тысяч рублей, все земельные участки были проданы по шестьсот тысяч рублей каждый, но собственниками стали покупатели из Москвы. Никто из местных жителей на торгах не смог конкурировать с «гостями» из столицы.

В самом городе Ейске инициативная группа жителей улицы Нижнесадовой несколько лет пытается провести экологическую экспертизу и добиться запрета на использование узкой улочки для подъезда к морскому порту тяжелых грузовиков с лесом, металлоломом, зерном, иными инертными материалами. Здесь же запущен терминал по перевалке дизельного топлива одновременно из тридцати железнодорожных цистерн на морские суда. В большой пачке документов, собранных инициативной группой жителей улицы, есть заключение ЦСЭН. В нем указано, какими конкретно вредными веществами дышат местные жители, насколько завышены параметры шума. Однако обращения жителей в администрацию города, в прокуратуру ни к чему не привели. Жители улицы намерены отстаивать свои конституционные права на благоприятную окружающую среду в краевых, федеральных и международных инстанциях.

В Республике Адыгея в результате незаконной добычи песчано-гравийной смеси из русла реки Белой изменилась гидрология реки, усилилась боковая эрозия правого берега. У села Белого река смыла около 6 гектаров пастбищ и более 20 гектаров пойменного леса. Она разрушила дамбу, защищавшую село от наводнений, и сейчас реально угрожает затоплением производственных и жилых объектов. Под воду уже ушли не только поля и леса, но и дорога, асфальтобетонный завод и даже опора линии электропередачи. Однако органы государственной власти Республики Адыгея не могут пересечь незаконную добычу песчанно-гравийной смеси. Это продолжается с 1998 года. Первыми подняли тревогу местные депутаты и руководители сельской администрации, но до сих пор эта проблема не решена. Жители горного поселка Каменномостовского Майкопского района Республики Адыгея несколько лет пили воду, в которой предельно допустимая концентрация радиоактивного вещества радия была превышена в десять раз. Об этом стало известно случайно, когда в местной санэпидстанции появилось специальное оборудование. Позже, по расчетам специалистов, был сделан вывод о том, что нанесение вреда организму человека при употреблении такой воды возможно лишь при её употреблении в количестве 10 литров в сутки.

Многие проблемы по защите законных интересов населения сельских муниципальных образований в Краснодарском крае связаны с разрушениями мостов через горные реки после весенних паводков. Так, например, жители хутора Новоукраинский Отрадненского района испытывают неудобства из-за разрушенного моста, ранее соединявшего хутор с районным центром. Чтобы попасть в станицу Отрадную жители вынуждены преодолевать 35 километров по объездной дороге. Уже на протяжении более двух лет мост не восстанавливается, его ремонт местной администрацией оценивается в размере от 20 до 25 млн. рублей. Аналогичная ситуация сложилась у жителей хутора Лазарчук и станицы Надежной того же Отрадненского района.

Много фактов нарушений групповых интересов населения имеет место в самом краевом центре. В настоящее время возник конфликт коллектива гаражно-строительного кооператива № 74, расположенного в районе улиц Димитрова и 2-я Пятилетка. Решением Советского райисполкома от 20 июля 1990 г. № 291/15 кооперативу был выделен земельный участок под установку металлических гаражей для владельцев индивидуального транспорта. Теперь в соответствии с новым генеральным планом развития города этот земельный участок передан для строительства автомагистрали и многоэтажной жилой застройки. Снос 450 гаражей затрагивает интересы 1500 человек. Между тем за 15 лет существования кооператива его члены благоустроили территорию, провели электричество, заасфальтировали подъездные дороги. Аналогичный конфликт набирает силу между членами ГСК № 77 и руководством Краснодарского отделения Северо-Кавказской железной дороги. Кооператив существует более 10 лет, он расположен в близи крупного жилого микрорайона «Комсомольский», но за железнодорожной магистралью Краснодар - Кавказская. Единственная автодорога на территорию кооператива проходит через железнодорожный переезд, который, как, оказалось, был «временным», но просуществовал около 10 лет. Переезд признан не отвечающим техническим нормам безопасности, решением руководства отделения дороги закрыт, более полутора тысяч членов гаражного кооператива не могут пользоваться своими гаражами и личным транспортом.

Жители поселка Знаменского в Карасунском округе несколько лет обращаются в администрацию города Краснодара с просьбой о строительстве переезда или пешеходного перехода через железнодорожную магистраль Краснодар-Кавказская. От городской цивилизации, муниципального транспорта жителей отделяет семь километров объезда по автодороге. Большинство жителей предпочитают попадать в город за несколько минут через железнодорожные пути, пренебрегая своей безопасностью, рискуя попасть под поезд. Все обращения жителей многотысячного поселка остаются без внимания.

Как нами было отмечено ранее, новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несколько расширил права граждан России предоставил им возможность: участвовать в местных референдумах и муниципальных выборах (п. 1 ст. 3); выступать с инициативой назначения местного референдума (п. 4 ст. 24); принимать муниципально-правовых акты (п. 1 ст. 7); решать вопросы объединения, разделения и изменения статуса муниципальных образований (п.п. 3-6 ст. 13; п. 3 ст. 24); решать вопрос об отзыве депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п.п. 1, 2 ст. 24); изменять границы муниципального образования (п.п. 2,3 ст. 12; п.п.З, 5, 7 ст. 13; п.п. 2, 3, 4 ст. 24); обладать правом правотворческой инициативы и вносить проекты муниципально-правовых актов в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 26; ст. 46); обращаться в органы местного самоуправления (ст. 32); определять структуру органов местного самоуправления (ст. 34) и др.

В тоже время, как показывает практика в последние годы, в судах общей юрисдикции значительно (по оценкам экспертов в пять раз) увеличилось количество дел о нарушениях прав граждан-жителей муниципального образования органами местного самоуправления. В основном это дела, связанные с уплатой повышенных тарифов на услуги ЖКХ. Известно, что с 2005 года плата за жильё и коммунальные услуги выросла почти вдвое и дошла до полной (100 %) их стоимости.

Жители муниципальных образований гг. Краснодара, Тихорецка и некоторых других усмотрели в подходе к расчетам оплаты полной стоимости услуг ЖКХ определенную долю «волюнтаризма», т.е. отсутствие достаточной экономической обоснованности новых тарифов либо намеренное включение в оплату невыполненных услуг. В г. Тихорецке две жительницы, проявив инициативу, выступили в защиту своих «жилищно-коммунальных» прав и в поисках справедливости собрали подписи более 14 тысяч жителей города. Данное обращение они передали главе муниципального образования и депутатам местного представительного органа в надежде защитить свои права по уплате реальной стоимости услуг ЖКХ. В городском суде прошло более 15 судебных заседаний по этому делу. В октябре 2005 года завершился беспрецедентный судебный процесс: две пенсионерки выиграли суд у депутатов городского совета Тихорецка, тем самым отменив их решение на незаконно завышенные тарифы ЖКХ. В результате этого предприятия жилищно-коммунального хозяйства остались должны горожанам около трех миллионов рублей.

В городе Краснодаре несколько жителей приватизированных квартир более 1,5 лет пытаются в порядке гражданского судопроизводства изменить систему расчетов за услуги ЖКХ и судятся с муниципальным учреждением «Жилзаказчик» городской администрации. В процессе судебного разбирательства выяснилось, что типовые договоры на техническое обслуживание жилых помещений утверждены постановлением мэра города Краснодара в 2000 году, хотя должны были приниматься Правительством России в соответствии с Гражданским кодексом РФ. По мнению истцов, расчеты и соответственно плата за техническое обслуживание приватизированных квартир муниципального жилищного фонда должны быть различны. Актуальность этого разграничения в ближайшее время еще более возрастет в связи с введением в действие местного налога на имущество физических лиц.

В ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации дан перечень способов защиты гражданских прав. В судебной практике все перечисленные способы активно используются. Однако, по мнению известных ученых, наиболее значимыми и эффективными способами судебной защиты местного самоуправления являются:

- оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на местное самоуправление;

- оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;

- разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Как мы видим, из самостоятельного исследования на первом месте среди субъектов судебной защиты находятся не органы местного самоуправления, а граждане, т.е. населения муниципального образования. Именно оно в большей степени не защищено. Поэтому, учитывая социальную значимость защиты коллективных прав граждан, проживающих на территории муниципального образования, процессуальные сложности оформления и рассмотрения такой категории дел мы предлагаем ввести изменения и дополнения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Они касаются введения понятий «коллективный иск», «коллективное заявление (обращение)». Следовало бы также в третьем разделе Кодекса «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» предусмотреть дополнительные гарантии, обеспечивающие оперативное и квалифицированное рассмотрение и разрешение дел этой категории, а именно:

а) рассматривать дела в судах первой инстанции коллегиально в составе трех профессиональных судей;

б) предусмотреть обязательное участие в деле прокурора;

в) рассматривать дела в сокращенные сроки (до одного месяца). Отдельные авторы в научных изданиях ранее пытались привлечь внимание научной общественности к проблемам групповых исков в гражданском праве, но дальнейшего развития и практического разрешения эти проблемы не получили.

В связи с вносимым предложением об обязательном участии в деле прокурора, следует несколько подробнее остановиться на роли прокурорского надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. В прежней редакции федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления регламентирован ст.51. В ней, в частности, закреплено: «Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»

В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. вопросы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления получили более широкую трактовку: «Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов» (п.1 ст. 77 ФЗ № 131).

Участие прокурора в гражданском судопроизводстве регламентируется ст. 45 ГПК Российской Федерации. Прокурор вправе обратится в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В этой связи, некоторые авторы рассматривают прокурорский надзор, как одну из форм правовых гарантий местного самоуправления. Однако мы не разделяем эту точку зрения. Приведем несколько аргументов. Во-первых, ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральном законодательстве нет упоминаний об этом. Во-вторых, как видим в тексте ст.45 ГПК Российской Федерации речь идет лишь о праве прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, а не об обязанности (чего мы хотим добиться). В-третьих, анализ практической деятельности органов прокуратуры показывает, что механизм защиты интересов государства и общества, а также прав граждан серьезно ослаблен.

В одном из выступлений Генерального прокурора России В. Устинова отмечалось, что возможности прокуратуры противостоять правонарушениям гражданско-правовыми средствами несколько ограничены. В ряде регионов суды не раз отказывали прокурорам в приеме заявлений, ссылаясь на то, что перечисленные там причины, по которым граждане не могут сами обратиться в суд, являются неуважительными. Все признают и понимают очевидную ущербность норм нового процессуального законодательства, которые регламентируют полномочия прокуратуры. Необходимые поправки в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, давно готовы. Время идет, а ситуация не меняется.

В докладе Д. Козака «Местные самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития» прозвучал тезис о том, что существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения.

Конечно, мы не умоляем роли и значения прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. Наоборот, судя по полученным в ходе исследования данным, органы прокуратуры проводят определенную работу в этой сфере. Так, например, по данным Прокуратуры Краснодарского края в 2003 году прокурорами городов и районов края было оспорено 2577 правовых актов, изданных представительными и исполнительными органами муниципальных образований, их структурными подразделениями, а также должностными лицами местного самоуправления. Прокуратурой опротестованы акты органов местного самоуправления, нарушающие конституционные права граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, на свободу проведения собраний митингов, демонстрации, шествий и пикетирования. Опротестован ряд актов в сфере налоговых правоотношений, нарушающих свободу предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом. В этом же году прокуратура края ставила вопрос о необходимости отмены либо изменения 32 нормативных правовых актов: 13 из них издало Законодательное Собрание Краснодарского края, столько же краевая администрация, еще шесть иные органы государственной власти.

В Республике Адыгея за первое полугодие 2005 года в ходе прокурорских проверок только в сфере землепользования выявлено 242 нарушений закона, 107 незаконных правовых актов, прокурорами в суды было направленно 33 заявления. В ходе надзора за исполнением законодательства о государственной, муниципальной службе выявлено 116 нарушений законов и 26 незаконных правовых актов, внесено 24 представления, в результате которых 20 должностных лиц привлечены к ответственности, было возбужденно два уголовных дела. В администрации Майкопа в 2005 году была проведена комплексная проверка состояния законности. В ходе ее проведения выявлено 558 нарушений законов и 123 незаконных правовых акта. В суды направлено 82 заявления, возбужденно пять уголовных дел, в административном порядке наказано 84 чиновника, 56 лиц получили предупреждения. Основные нарушения закона относятся к ключевым сферам использования муниципальной собственности, коммерциализация деятельности органов местного самоуправления, к нарушениям в сферах земельного, природоохранного, антимонопольного и градостроительного законодательства, а также к незаконному административному давлению на бизнес.

Однако говорить об обеспечении гарантии прав местного самоуправления органами прокуратуры оснований нет. Необходимо учитывать и субъективный фактор, т.е. то, что решение об участии в защите прав граждан принимает прокурор единолично. И еще, в некоторых случаях, прокурор может занимать ошибочную позицию, не верно давать правовую оценку фактам, событиям. Вот лишь один пример. В деревни Дубровка Брянского района Брянской области проживает 26 семей, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС, вынужденных бросить в зараженной зоне свои дома и переехать в «чистое» место. Согласно пункту 21 статьи 14 Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», жилье им было предоставлено бесплатно в собственность. Спустя десять лет сельская и районная администрация, решив пополнить местный бюджет, предложила всем 26 семьям оплатить коммунальные расходы по содержанию жилых домов за десять прошедших лет, хотя фактически никакие услуги не производились. Текущий ремонт жилья жители делали сами либо за свой счет. Жители согласны были оплатить лишь за канализацию, воду и вывоз мусора. Но прокурор района усмотрел в споре нарушение прав не жителей, а администрации муниципального образования и выступил в суде на стороне последней. Целый год длилась судебная тяжба между жителями деревни Дубровка и администрацией муниципального образования. Уставшие от бюрократии граждане-жители муниципального образования, выиграли суд у администрации и прокурора района. Поэтому суд является «конечной» инстанцией в защите прав местного самоуправления.

Кроме судов общей юрисдикции, судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в нормативных актах обеспечивается конституционным правосудием. Ведущее место среди названной формы правосудия занимают решения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, по мнению Т.Г. Морщаковой количество обращений в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам местного самоуправления составляет примерно одну треть от всех, касающихся организации публичной власти, включая наряду с муниципальной также законодательную, исполнительную и судебную.

Однако ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не называют муниципальные образования, органы местного самоуправления в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. В случае возникновения спора с их участием органы местного самоуправления вынуждены обращаться за помощью к иным органам власти. В дореформенный период отдельные руководители муниципальных образований пытались искать истину и разрешать конфликты во взаимоотношениях с администрациями муниципальных районов по проблемам межбюджетных отношений в областной прокуратуре и областном суде. Один из споров стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В суд обратилась с запросом судья Челябинского областного суда. Она полагала, что Закон Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Челябинской области» ставит сельские, поселковые муниципальные образования в подчиненное положение от органов более крупных муниципальных образований (районов). Неконституционным был признан пункт Закона Челябинской области, касающийся полномочий по распределению и закреплению расходов районных бюджетов, поскольку он характеризовался неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования повлекла нарушение финансовой самостоятельности сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований.

Мы предполагаем, что в условиях действия нового федерального закона о местном самоуправлении, при повышении активности низового уровня муниципальной власти, количество споров о межбюджетных отношениях будет возрастать. Решение названной системной проблемы мы связываем с развитием Конституционно-уставной юстицией. Конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации получили правовую регламентацию в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской федерации». В соответствии с пунктом 2 ст. 4 «Суды в Российской Федерации» к судам субъектов Российской Федерации отнесены их конституционные (уставные) суды, которые наряду с федеральными судами и мировыми судьями должны образовывать судебную систему Российской федерации. Согласно ст. 27 вышеназванного конституционного закона Конституционный (уставной) суд субъекта Российской федерации может создаваться субъектом Российской федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации. Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетентности вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской федерации.

Проблемам становления и деятельности конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации в период с 1990 по 2000 гг. профессор Овсепян Ж.И. посвятила специальное научное исследование. По состоянию на момент опубликования её научной работы в более чем сорока субъектах Федерации имелись нормативные акты, регулирующие учреждение конституционных (уставных) судов. Однако в начавшемся столетии процесс формирования таких судов не получил развития. Даже в субъектах Федерации, где уставами предусмотрено создание этого звена судебной системы (например, Краснодарский край), такие суды не сформированы и не функционируют. Причин здесь несколько и они достаточно широко обсуждались в научных изданиях. Остается актуальным и критическое замечание Д. Козака по поводу деятельности действующих конституционных (уставных) судов: «Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля».

Конституционные суды или подобные органы конституционного контроля в основном образованы в республиках. Между тем, в новых условиях деятельности органов местного самоуправления, перестройки межбюджетных отношений создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской федерации обусловлено объективной необходимостью. Нам представляется, что реформа местного самоуправления будет более успешной при содействии в этом конституционно-уставного правосудия. Поэтому вносим предложение о завершении создания во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, призванных разрешить споры о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Возможности судебной защиты местного самоуправления не ограничиваются рассмотрением дел в судах общей юрисдикции и формами конституционно-уставного правосудия. В соответствии со ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных вышеназванным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.

Статья 29 АПК Российской Федерации регламентирует подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В частности, Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Вопросы охраны прав местного самоуправления судами арбитражной юрисдикции частично рассматривались отдельными учеными, но происходило это на основе федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. и ранее действовавшего АПК Российской Федерации. Анализ судебной работы Арбитражного суда Краснодарского края за последние 3-4 года свидетельствует о продолжающемся увеличении её объёма и сложности. На разрешение арбитражного суда в 2001 году поступило 23 960 заявлений и исков, что на 4500 больше, чем в предыдущем году. Число разрешенных дел увеличилось на 4 857 или на 26,9%. От общего числа рассмотренных дел споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений составили 66,4%, из которых число споров о ликвидации юридических лиц (в т.ч. основанных на муниципальной собственности) возросло на 40,4%. Признание недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов увеличилось на 200 дел, в основном за счет активизации различных контролирующих органов (стандартизации, санэпидемстанции и др.).

Анализ основных статистических показателей работы Арбитражного суда Краснодарского края за 2003 год показал, что в отчетном году тенденция к увеличению количества поступивших исков, заявлений и рассмотренных дел сохранилась. В 2003 году в суд поступило 30 552 (в 2002 году - 25 345) заявлений и исков, т.е. на 20,5% больше, чем за предыдущий год. Количество рассмотренных в отчетном периоде дел составило 28 917, по сравнению с 2002 годом - 22 616, что свидетельствует о росте на 6 301 дел или на 27,9%. В 2003 году судом рассмотрено 15 896 дел по спорам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений. Продолжился рост объёмов рассмотренных дел и в 2004 году, в целом произошло увеличение поданных заявлений и исков на 47,2%. В 2005 году общее количество указанных обращений составило более 52 тысяч. По показателям объема выполненной нагрузки Арбитражный суд Краснодарского края занимает третье место в России.

Среди рассматриваемых дел значительную долю занимают споры, возникающие из административных и других публичных правоотношений. За последние пять лет их доля увеличилась почти в четыре раза. В структуре этого объёма выделяются дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления (от трехсот в 2001 году, до почти восьмисот в 2005 году). При этом велика доля дел о спорах с участием органов местного самоуправления, связанных с арендой и оборотом земли, самовольным строительством, оспаривании нормативных актов органов местного самоуправления. Учитывая личный опыт работы, соискатель пришел к выводу о необходимости введения специализации судей арбитражного суда по вопросам муниципально-правовых отношений.

Менее распространенная форма судопроизводства, в рамках которой также осуществляется судебная защита местного самоуправления, является уголовное судопроизводство. При совершении преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления должностные лица органов местного самоуправления несут уголовную ответственность. Наиболее распространенными видами преступлений, которые совершают должностные лица местных сообществ, являются: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК Российской Федерации); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК Российской Федерации); получение взятки (ст. 290 УК Российской Федерации).

При защите интересов местного самоуправления в рамках уголовного судопроизводства особых проблем нет. Вместе с тем, в южном регионе большой общественный резонанс имело уголовное дело в отношении двух руководителей муниципального образования город Краснодар (председателя городской Думы и главы администрации города), которые, превышая свои полномочия, растратили несколько десятков миллионов рублей из местного бюджета, получив несоразмерную ответственность. В связи с чем, руководствуясь интересами населения, некоторые учёные вносят предложение об ужесточении уголовного наказания по названным выше преступлениям, с обязательным возвращением причиненного ущерба местному бюджету.

Завершая анализ всех форм судопроизводства, обеспечивающих защиту прав местного самоуправления, обратим внимание и на роль административного судопроизводства, осуществляемого в отношении субъектов ответственности по законодательству об административных правонарушениях. В ранее действовавшем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, специальная статья 193-3 предусматривала административную ответственность в виде штрафа за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. Статья была подведомственна районным (городским) народным судам.

В новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях указанная статья не вошла. Тем не менее, мы считаем, что значительная часть родовых объектов особенной части Кодекса потенциально может защищать коллективные права и интересы местного самоуправления. Учитывая сложившуюся ситуацию, субъекты Российской Федерации в региональных законах об административных правонарушениях стали предусматривать специальные статьи, направленные на охрану и защиту прав и интересов местного самоуправления. Так, например, в Законе Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ имеется статья 4.1 «Невыполнение обязательных для исполнения в соответствии с законом требований депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления, главы администрации (губернатора) Краснодарского края, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления». В этом же законе есть статьи 4.8. «Незаконные действия по отношению к символике муниципального образования» и 4.10 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции».

В региональном законе Ростовской области об административных правонарушениях также имеется несколько специальных статей, защищающих права местного самоуправления. В частности, ст. 2.2 «Неисполнение решений, принятых на собраниях (сходах) граждан, на местных референдумах», ст. 9.1 «Представление органам государственной власти Ростовской области и (или) должностным лицам органов государственной власти Ростовской области, органам местного самоуправления заведомо ложной информации», ст. 9.3 «Использование символики муниципального образования в нарушение установленных правил». Возбужденные дела об административных правонарушениях по большинству из перечисленных статей рассматриваются мировыми судьями.

Иными словами, защита прав и интересов местного самоуправления обеспечивается и правовым институтом мировых судей.

Подводя итоги вышеизложенному, мы считаем возможным сделать следующие выводы:

1. Судебная защита прав местного самоуправления обеспечивается всеми видами судопроизводства (конституционным, гражданским, административным и уголовным).

2. Правом на судебную защиту обладают граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления, а также должностные лица органов местного самоуправления.

3. Необходимо внести изменения в ГПК Российской Федерации, предусматривающие дополнительные гарантии для обеспечения прав населения муниципального образования, они связанны с ускоренным и квалифицированным рассмотрением дел в защиту коллективных исков и коллективных заявлений (обращений) граждан.

3. Мы предполагаем, что в условиях действия нового федерального закона о местном самоуправлении, при повышении активности низового уровня муниципальной власти количество споров о межбюджетных отношениях будет возрастать. Решение этой системной проблемы мы связываем с развитием конституционно-уставной юстиции, поэтому вносим предложение о завершении создания во всех субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, призванных разрешать споры о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Значительную долю среди рассматриваемых в Арбитражном суде Краснодарского края дел занимают споры, возникающие из административных и других публичных правоотношений. При этом велико количество дел, связанных с защитой прав местного самоуправления. Соискатель пришел к выводу о необходимости введения специализации судей арбитражных судов по вопросам муниципально-правовых отношений.

5. Следует поддержать ученых, которые, руководствуясь интересами населения, вносят предложение об ужесточении уголовного наказания за должностные преступления, совершаемые выборными и иными должностными лицами муниципальных образований.

6. Защита прав местного самоуправления осуществляется и в рамках административного (федерального и регионального) законодательства, т.е. административного судопроизводства, в том числе мировыми судьями.

Автор: Черненко А.В.