Роль российского государства в формировании информационной миграционной политики
Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества, то есть миграционную политику следует рассматривать как часть социального управления. В вопросе же социального управления необходимо рассматривать такую составляющую, как изменение законодательной базы, регулирующей миграцию, являющейся отражением изменений общественного мнения и элементами содержательной модели государственной информационной политики в области миграции. Государству особый статус в обществе «придает то, что именно (и только) через его структуры и механизмы формируются и закрепляются всеобщая воля». По Ю. Хабермасу, новые виды общностей образуются как ассоциация свободных и равноправных индивидов, которые используют коммуникации для аргументированного обсуждения и определяют нормативные условия своего существования. На формирование общественного мнения сильное и длительное воздействие оказывают принимаемые административные решения и законы и наоборот. Это взаимозависимые процессы.
Объем знаний, политическая подготовка и информированность населения являются одной из основных предпосылок формирования общественного мнения. Самым существенным моментом здесь является систематическое, организованное и целенаправленное информирование. Даже стихийно формирующееся общественное мнение имеет свою информационную основу, хотя в большинстве случаев она носит не объективный, предопределенный, а случайный или тенденциозный характер. Этот фактор формирования общественного мнения на современном этапе значительно усложняется особенностями его субъекта и использованием средств массовой информации для политической информированности. Там же, где не обращается достаточного внимания на особенности информационного процесса, трудно сформировать нужное властям общественное мнение. Так и произошло с мнением коренного населения в те года, когда резко увеличился объем миграционных потоков на территорию современной России.
Законодательные акты в сфере миграции, которые принимаются на федеральном и региональном уровнях, являются основой миграционной политики, также базой для разработки модели государственной информационной политики в области миграции и для существования всей системы, так как является мерой упорядочивания связей и отношений между подсистемами, системами и между элементами в системе. До перестроечного периода законодательная база строго ограничивала передвижение по территории СССР жесткой системой прописки, особенно в крупных городах страны. Ее возникновение было связано с отсутствием рынка жилья и приемом на работу только при наличии прописки и перемещением граждан в пределах страны в основном по государственному заказу и закрытость внешних границ государства для постоянного доступа иностранных граждан.
Крушение СССР привело к изменению направлений и характера миграции населения. Вооруженные действия на территории Кавказа, экономические проблемы Севера, политико-социальная обстановка в Балтийском районе и т.д. привели к возникновению таких форм миграции, как вынужденная миграция - территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие чрезвычайных обстоятельств экономического, природного, техногенного характера; массовый отток из северных районов. Миграция конца 1980 - начала 1990 гг. носила во многом стихийный, неуправляемый, неконтролируемый характер, являя собой шоковую реакцию населения на социально-экономические и политические потрясения того периода.
Отличительной чертой ситуации начала 90-х годов в России являлось полное отсутствие законодательной базы, регулирующей процессы миграции. Работа по экстренному приему, расселению и оказанию помощи велась на базе разовых решений правительства.
Страна оказалась перед необходимостью в самые краткие сроки разработать и принять миграционное законодательство и, руководствуясь им, пытаться начать регулирование данной проблемы. В декабре 1991 года при Министерстве труда Российской Федерации был создан Комитет по миграции населения. Через полгода его преобразовали в Федеральную миграционную службу России. Именно на нее были возложены функции разработки и осуществления государственной политики в области миграции населения. Впоследствии это ведомство много раз меняло свою административную принадлежность. В октябре 2001 года Федеральная миграционная служба была передана в «силовое ведомство» - Министерство внутренних дел Российской Федерации. Многочисленные реорганизации, сопровождавшие смену руководства и ведения, отрицательно сказались на кадровом обеспечении центрального аппарата и территориальных органов - ведомство покинули многие квалифицированные специалисты.
13 ноября 1992 года был принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967г., касающемуся статуса беженцев. Россия также присоединилась ко многим международным договорам, закрепляющим принципы толерантности как основные права и свободы человека. Это были Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
На фоне огромного и непрекращающегося потока беженцев и вынужденных переселенцев, вызванных нестабильностью политической обстановки в Закавказье, 19 февраля 1993 года были приняты Закон Российской Федерации «О беженцах» и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», они оба вступили в силу 20 марта 1993 года. Однако отсутствие высококвалифицированных специалистов, объем работы по подготовке законов, практически не прекращающийся оперативный прием и размещение огромного количества беженцев и переселенцев не могли не сказаться на их качестве. Эти законы не были экономически обоснованы реальными возможностями государства. А главное, отсутствовала политическая воля к их соблюдению. Вследствие этих причин законы носили во многом общий и декларативный характер.
В тот период юридическая база, обеспечивающая управление непосредственно миграционными процессами в России, практически отсутствовала, однако институт прописки продолжал функционировать, а состояние регионов настоятельно требовало создания законов и подзаконных актов. Причем, именно регионы в результате выступили инициаторами разработки миграционного законодательства. Власти некоторых регионов (например, Краснодарского края) принимали законы и законодательные акты, ограничивающие различные виды миграции (трудовую и вынужденную) запретительными границами. В их числе были административные меры такие, как ограничение регистрации мигрантов, введение квот и экономические - введение сбора с мигрантов «за компенсацию затрат по поддержанию социальной инфраструктуры».
Общей тенденцией тех лет было ужесточение миграционной политики в южных субъектах государства, которое аргументировалось тем, что:
1. миграция способствует криминализации обстановки и росту преступности;
2. неконтролируемый приток мигрантов резко осложняет социальную обстановку, дестабилизируя рынок жилья, труда, способствуя повышению нагрузки на социальную и инженерную инфраструктуру;
3. миграция ухудшает санитарно-эпидемиологическую обстановку;
4. иноэтнические мигранты захватывают ключевые позиции в социально-экономической жизни;
5. замкнутый образ жизни отдельных мигрантов отдельных этнических общин и их нежелание ассимилироваться, воспринять образ жизни местного населения, способствует возрастанию социокультурной дистанции между ними и коренным населением, вплоть до исключения возможности совместного проживания;
6. изменение этнического состава территорий приобретает угрожающий характер и угрожает национальной безопасности.
Но все же главными аргументами введения ограничительно-запретительных законодательных актов были утверждения властей, вызванные массовыми обращениями местных жителей о том, что миграция осложняет социально-экономическую ситуацию, усиливает давление на рынок труда и социальную сферу, обострят межнациональные отношения, увеличивает преступность. Во многом подобную точку зрения сформировали плюралистические высказывания в печати. «Вслед за М.С. Горбачевым руководители партийных органов и Советов на местах активно декларировали свободу мнений. И журналисты сполна пользовались ситуацией». В формировании законодательной базы явно прослеживается искажение общественного мнения. Точнее, под общественным мнением в данном случае понималась воля и желания только коренного населения и не принималось во внимание или расчет мнение мигрантов. Теоретически же государство, объединяющее «людей, проживающих на его территории, в том числе и лиц без гражданства, а также иностранцев, оно объективно выражает общие для всех, «снятые», интегрированные интересы и цели жизнедеятельности своего сообщества людей». Законодательство, нацеленное только на запрещение и ограничение миграционного притока, показывает, что у подавляющего большинства массы коренных жителей было сформировано мнение, что мигранты - это «зло».
Анализ законодательной базы Южного федерального округа, показывает как под влиянием и даже можно говорить при определенном давлении общественного мнения с начала массовых миграций в конце XX века изменялась и законодательная база.
Краснодарский край, всегда являвшийся зоной «повышенного притяжения», начал вводить нормы запретительного характера еще в конце 1980 гг., ограничивая прописку.
Позднее, в начале девяностых годов с мощным притоком мигрантов из зон национальных конфликтов последовали новые более жесткие законы и нормативные акты уже не только ограничивающие прописку, но регулирующие социально-политическую остановку края. Еще в августе 1989 г. сессия краевого совета Краснодарского края приняла Решение «Об особенностях текущего момента и роли Совета народных депутатов в сплочении трудящихся края для решения неотложных социально-экономических задач». Один из пунктов этого Решения приостанавливал прописку граждан, прибывающих в край на жительство до 1 января 1992 года. Это объясняется тем, что край, занимающий практически идентичное территориальное положение с местами выбытия мигрантов, всегда был подходящим районом для народов Кавказа, то есть, несмотря на перемену места жительства люди могли бы найти жить в привычных климатических условиях, заниматься традиционными работами, в том числе земледелием и скотоводством. Кроме того, курортная зона Крыма и Кубани благодаря очень высокому и практически круглогодичному притоку туристов может обеспечивать более или менее постоянными трудовыми местами. Только через три года в августе 1992 года сессия краевого Совета XXI созыва Краснодарского края приняла Решение «О регулировании миграции», в которое были внесены некоторые послабления в постоянной регистрации - были утверждены категории мигрантов, которым могло предоставляться право на постоянное проживание, то есть на постоянную прописку на жилой площади ближайших родственников.
1995, 1996, 1997 годы в Краснодарском крае были ознаменованы продолжением этой политики: Постановление Законодательного Собрания края № 345-П «О введении обязательного медицинского страхования для иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территорию края» от 9 июля 1996 г.; Закон № 82-КЗ «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Краснодарского края» от 9 июня 1997; Постановление № 682-П «О перечне городов и районов края, в которых временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства в них» от 4 июля 1997 г. Постановление главы администрации № 130 «О фактах грубого нарушения законов Российской Федерации и нормативных актов Краснодарского края, регулирующих регистрацию граждан, порядок пользования и строительства в городе Сочи» от 11 апреля 1997 г. и т.д.
С середины 1989 г. и до настоящего времени власти края рассматривают приток населения извне, особенно, по принятой на Кубани терминологии, «неславянских» национальностей, как негативный фактор, осложняющий социально-экономическое положение и угрожающий этническими конфликтами. Соответственно реакция краевых властей на приток переселенцев в основном сводится к различным сдерживающим мерам, опирающимся на институт разрешительной прописки и осложняющим вновь прибывшим поселение и обустройство в крае, а также к мероприятиям по контролю за временным пребыванием приезжих. Эта политика в целом встречает поддержку, с одной стороны, центральных властей (хотя некоторые противоправные решения краснодарских властей опротестовывались союзной прокуратурой), с другой - значительной части местного населения.
Краевые власти формулируют основные принципы политики в отношении миграции следующим образом: «приоритетным направлением миграционной политики в Краснодарском крае является: воссоединение семей, восстановление исторической справедливости в отношении репрессированных народов, ранее проживавших на территории Краснодарского края, и привлечение в край специалистов необходимых профессий. В связи с этим, был затронут вопрос прописки и ограничен прием беженцев в Краснодарский край, за исключением лиц, имеющих на территории края близких родственников».
Противодействие миграции мотивируется главным образом перенаселенностью края; особо подчеркивается, что плотность населения - предположительно около 69 чел./км - значительно превышает аналогичные показатели соседних российских регионов. Нередко упоминаются также угроза проникновения в край криминальных элементов из зон национальных конфликтов и возможность обострения межнациональных отношений в самом крае (как между разными группами беженцев, так и между беженцами и местным населением). Представители власти, кроме того, не скрывают, что запретительные меры носят превентивный характер: «пограничное положение края и нестабильная обстановка в Закавказье угрожают новыми миграционными потоками».
Однако на современном этапе в Краснодарском крае периодически возникают ситуации, в которых прослеживается тенденция «запретительное» в юридической аспектах миграционной сферы. Например, заслушав и обсудив информацию о ситуации в Краснодарском крае, подготовленную рабочей группой Совета Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановил рекомендовать правительству Российской Федерации: внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве приоритетного в период осенней сессии проект Федерального закона «О государственном регулировании миграции в Российской Федерации». В нем предусматривалось участие органов государственной власти субъектов Федерации в установлении квот, ограничивающих обустройство мигрантов на территориях субъектов Российской Федерации, возможность временного отселения отдельных категорий граждан, иностранцев и лиц без гражданства из районов конфликтных ситуаций и экологических угроз, условия создания в отведенных государством территориях мест временного поселения незаконных мигрантов.
В Республике Адыгея также вводились ограничительно-запретительные законы: «О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея», «Об административной ответственности за нарушение установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в республике Адыгея». Эти документы противоречили Конституции РФ и Президент Адыгеи Аслан Алиевич Джаримов был вынужден их отменить. Между тем, в одном из интервью (опубликованному в журнале «Миграция в России») он отмечал, что сознательно шел на такое нарушение, «которое, я абсолютно уверен, на протяжении 6-7 лет принесло Адыгеи и всем ее жителям много пользы».
Таким образом, мы можем говорить о том, что в Краснодарском крае и Адыгее политика проводилась по принципу приоритета интересов коренного населения, связанных с вопросами его социального бытия (материальных и иных ресурсов), т.е. население и его представители во властных структурах, осознавая угрозу своим собственным интересам и стремлениям, сформировало образ врага, против которого надо поставить заслоны. Их результатом стало развитие и распространение «псевдоинтересов, которые, будучи «взяты на вооружение» политическими лидерами и группами, привели к возникновению конфликтных ситуаций».
По пути, аналогичному краснодарскому, вначале пошли и власти Ставропольского края. В марте 1992 года Указом Президента Российской Федерации «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации» предписывалось разработать меры по ограничению миграционного притока в район Кавказских Минеральных Вод. Через год в феврале 1993 в закрытом (неопубликованном) для широкой общественности Постановлении Администрации КМВ прописка была разрешена, также как и в Краснодарье, только для ближайших родственников постоянных жителей региона. В этот же период при главах местных администраций были созданы специальные комиссии, которые решали вопросы о возможности прописки на постоянное место жительства.
На Ставрополье создание миграционной законодательной базы, начавшись в 1992 году, наибольшее развитие получает в период между 1994 и 1996 годами. Однако в сравнении с Краснодарским краем исключительно запретительных актов на Ставрополье практически не было, все нормы носили скорее ограничительный или разрешительный характер.
В анализируемых документах имелись серьезные недостатки. Главный из них - нарушение конституционного права свободы перемещения в пределах страны граждан России. Например, были отклонены Государственно-правовым управлением при Президенте РФ законопроекты «О миграции и натурализации в Ставропольском крае», «О статусе жителя Ставропольского края», признаны ничтожными. Одной из причин нарушений было несоответствие федеральному законодательству нормативных актов субъектов федерации. По инициативе прокуратуры Ставропольского края отменено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае от 06.10.94 г., которое содержало ряд ограничений прав беженцев и вынужденных переселенцев на свободу передвижения и выбор места жительства.
Хотя на современном этапе многие недочеты в миграционных законах были ликвидированы, но и сегодня встречаются недоработки. Газеты, освещая работу Государственной Думы Ставропольского края, периодически указывали на это. Так, в рубрике «В Госдуме края» «Ставропольской правды» (31.01.03. С. - 1) Е. Рыбалко обращает внимание читателей, что практически сразу после принятия закона № 27-КЗ «О пресечении незаконной миграции» от 24 июня 2002 г. постановления Государственной Думы Ставропольского края «О толковании отдельных положений Закона Ставропольского края № 27-КЗ от 24 июня 2002 г «О пресечении незаконной миграции в Ставропольский край» ряд его статей были опротестованы прокуратурой края как противоречащие Конституции и федеральному законодательству. Депутатам не удалось ограничиться официальным толкованием документа. Даже поправки, в которых, по мнению депутатов, были учтены все замечания прокуратуры, прокурор края В. Калугин вновь отклонил. «После того, как стало ясно, что даже новые шаги к отступлению, на которые были готовы депутаты, не удовлетворяют прокурора, дебаты пошли на новый виток спирали. Вернее, они практически один к одному повторили дискуссию, которая шла в думских стенах в момент чтения закона. Ее аргументы хорошо знакомы ставропольцам: край перенасыщен мигрантами, особенно страдает от перенаселения курортная зона КМВ, из-за миграционных потоков меняется национальная структура населения, что влечет серьезные проблемы в области межнациональных отношений. В условиях, когда регулирующие нормы приняты всеми соседними регионами, Ставрополье превращается в черную дыру, отстойник для незаконных элементов». Или «За последние годы Ставрополье неоднократно испытывало на себе тяжелые последствия бандитских набегов, понесло многочисленные жертвы. Государственная Дума приняла целый ряд попыток поставить заслон терроризму. Принимались краевые законы. Так, несколько раз прокуратура опротестовывала положения краевого закона, направленного на пресечение незаконной миграции. В результате процесс принял неуправляемый характер, создает питательную почву для проникновения в край тех, кто вынашивает преступные замыслы. Тем не менее, хотя и в урезанном виде закон вступил в силу. Однако на местах отношение к нему осторожное, противоречивое, отчего и исполнение оставляет желать лучшего» («Георгиевские известия» 14.11.2004 г.).
За последние годы законодательная база, регулирующая миграционные процессы претерпела значительные изменения, пройдя путь от явных нарушений конституционных прав и свобод граждан до уровня соответствия требованиям законности. Хотя все еще остается актуальным совершенствование законодательства, касающегося защиты прав вынужденных мигрантов и регулирования миграционных процессов. При этом действующее миграционное законодательство далеко не в полной мере отражает стоящие сегодня перед страной социально-экономические и политико-правовые задачи. Множество разнообразных мнений, существующих по данному вопросу, имеет безусловное право на жизнь, но все, принимаемые законы должны в первую очередь руководствоваться критерием заботы о гражданах, гарантированности соблюдения прав и свобод всех. Причем, это происходит на фоне того, что наиболее существенно решение выше-обозначенных вопросов для региональных властей, а не для федеральных. Учет мнений местного населения, его роль в принятии новых законов, подзаконных актов и формирование этого мнения необходим для регионов и играет одну из главнейших ролей в государственной политике.
За все это время законодатели только в последние годы стали использовать информацию как ресурс государственного управления, т.е. силу СМИ в проведении новых законов в этой сфере, поняв, что роль средств массовой информации максимально актуализируется в ситуации нестабильности в качестве информационной составляющей между моментом принятия решения, периодом претворения его в жизнь и его внутренним принятием населением. Возможности средств массовой информации аккумулировать, сфокусировать общественное мнение, оперативно транслировать его определяют результативность управленческих приемов, сохранения стабильности социальной системы.
Выше-обозначенные явления подводят нас к вопросу моделирования, которое предполагает создание определенного алгоритма, включающего продумывание тактики подачи информации, наиболее эффективно воздействующей на целевую аудиторию. Построение комплексных моделей социальных или политических процессов, позволяет управлять ими и прогнозировать развитие общества с целью достижения лучших результатов. Выведение реально существующих моделей способствует выявлению и решению проблем в социальных или политических процессах и, соответственно, способствуют приближению к идеальным моделям, то есть снятию противоречия в системе.
Мы исходим из того, что само моделирование - это процесс представления, имитирования существующих систем на основе построения, изучения и преобразования их моделей, в которых воспроизводятся принципы организации и функционирования этих систем. В данном исследовании под моделью понимаем мыслительную (концептуальную) схему, которая опосредованно отражает совокупность факторов, воспроизводящих, имитирующих объект (взаимодействие, партнеров взаимодействия) на разных уровнях их организации, самоорганизации и развития. Причем, модель рассматривается как концептуальный инструмент, ориентированный в первую очередь на управление моделируемым процессом или явлением. При этом функция предсказания, прогнозирования служит целям управления.
В ходе своей деятельности объект управления потребляет, создает и накапливает ресурсы. Стратегическое управление в основном заключается в постановке глобальных целей и перераспределении ресурсов для их достижения. Оперативное - в прямом воздействии на объект. Для стабилизации поведения объекта при оперативном управлении воздействия формируются с учетом среднесрочной модели.
Информационная система потребляет исходные данные из системы сбора и регистрации параметров объекта управления. По сути, информационная система отображает свойства (качества) объекта управления в соответствии с оперативной (аналитической) моделью, заложенной в эту систему. Кроме того, информационная система должна помогать решению задачи прогнозирования в рамках оперативной модели. Сформированные по заранее определенному алгоритму наборы текущих и ожидаемых показателей системы сравниваются, после чего вырабатывается воздействие на объект.
Сегодня миграционную политику рассматривают как область, где стратегии мигрантов и принимающих государств взаимодействуют и контролируют друг друга, а не выступают в качестве механического отражения демографических или структурных факторов. Это показывает, как на формирование границ этой области воздействуют геополитические факторы, структура власти и влияние во внутренней среде политической системы, а также комплекс либеральных норм, заложенных в международный юридический режим на протяжении периода «холодной войны». Это дает возможность анализировать миграционные «кризисы» как результат взаимодействий конкретных вариантов политики, а не как случай иррационального поведения.
В то же время изучение литературы показывает, что пока не обеспечено достаточно полное объяснение в силу специфики направленности, а модели, которая была бы ориентирована на построение творческого и конструктивного диалога, не существует. В таком же состоянии находятся и основные документы и концепции (Концепция государственной миграционной политики, Концепция государственной информационной политики и т.д.) сферы информации и сферы миграции. Причем, по поводу их мы можем говорить, что они существуют параллельно друг к другу, не имея точек пересечения. За исключением некоторых общих фраз по сохранению стабильности и использованию для этого средств массовой информации.
Основываясь на современных научных разработках, особенностях функционирования средств массовой информации в условиях информационного общества, в которых миграционная и информационная политики должны объединиться в одну сложную систему, управление можно осуществлять на основании шаблона соединяющего оперативную и стратегическую модели.
Обращаясь к методологии моделирования, рассмотрим предложения Р. Флада и М. Джексона, которые разделили системы на простые и сложные с тремя видами политического участия: унитаризмом, подразумевающим, что в принятии решении участвуют все; плюрализом, при котором согласие достигается за счет компромиссов и выработки приемлемых решений, принимаемых всеми участниками процесса; принуждения. В идеальной модели государственной информационной политики в сфере миграции, как сложной системы, наиболее рационально обращение к плюралистическому участию. Р. Флад и М. Джексон к этому виду отнесли методологию интерактивного планирования Р. Аккофа и методологию интерактивных систем П. Чекленда. Именно П. Чекленд первым отметил возможную плюралистичность картин мира участников социальных систем. Для нашего исследования важность этого мнения заключается в сложности и определенной противопоставленности картин мира мигрантов и местного населения. По Чекленду, участники системы могут иметь различные взгляды и соответственно выдвигать множество различных задач, которые, по их мнению, следует решать в данной ситуации. К примеру, для местного населения важным будет включения «чужих-мигрантов» в свой состав, для самих мигрантов - это адаптация, для представителей государственной власти - «заинтересованность в мигрантах», как единицах населения территории. Участники этой своеобразной триады действуют в соответствии со своей картиной мира, в рамках правил и практик, принятых в их культурных системах.
Разноплановость картин мира позволяет рассматривать многие конфликты с интерпретационной стороны, т.е. как конфликт интерпретаций, сформированных различными культурами. Объяснение одного какого-то события - социального явления у его участников может принципиально различаться в интерпретациях, например, «одно и тоже событие может восприниматься и как терроризм, и как борьба за свободу». Смыслом диалога в таком случае становится принятие наилучшего варианта решения на основе достоверных данных при использовании максимально исчерпывающей аргументации с взвешиванием силы каждого аргумента и их совокупности, то есть аподиктический спор.
Отметим, что П. Чекленд разрабатывает методологию мягких систем как системно-ориентированное руководство, которое помогает справиться с проблематичностью окружающего человека реального мира. Выявив различные точки зрения, постепенно достигается взаимопонимание.
Это положение важно для данного исследования, так как, например, для мигрантов гиперважной проблемой становится простмиграционные или «культурные» стрессы, которые понимаются как «состояние психики индивида, попавшего в совершенно новую и незнакомую ему среду или же - дополнительно - среду, по сложности значительно превосходящую информационной насыщенностью прежней его среды обитания».
При этом, однако, П. Чекленд подчеркивает, что проблемы, с которыми сталкивается человек, не могут быть разрешимы раз и навсегда. В достижении взаимопонимания в методологии мягких систем и состоит главное отличие от традиционного жесткого подхода, позволяющего говорить о становлении новой системной парадигмы. Взаимопонимание может быть достигнуто, в том числе и при гомеостазе психики объектов государственной информационной политики в сфере миграции. Он, как отмечает С.К. Бондарева, наиболее демонстративно проявляется в состоянии душевного равновесия. Необходимо также учитывать, что гомеостаз психики у любого человека складывается из - трех уровней: 1) гомеостаз (постоянство внутренней среды) организма; 2) гомеостаз психики; 3) гомеостаз жизненного пространства.
Таким образом, модель государственной информационной политики необходимо разрабатывать с учетом психического «пласта», обусловленного особенностями человеческой психики, а, следовательно, через рассмотрение единства биологического, социального и духовного человека.
Объектом такой политики являются отдельные индивиды (мигранты, коренное население, журналисты и чиновники), социальные общности, средства массовой информации и общество в целом - с одной стороны, и социальные отношения, складывающиеся между социальными общностями и отдельными индивидами в рамках той или иной социальной общности, - с другой. Взаимоотношения субъекта и объекта может быть рассмотрены в различных координатах: во-первых, как вертикальные и, во-вторых, как горизонтальные. В вертикальных отношениях от субъекта к объекту складывается система управления и подчинения. В диалоговой модели своеобразным отличием является «горизонтальное равенство» участников информационного обмена, в противоположность «вертикальному» принципу «руководство - подчинение».
В качестве субъекта государственной информационной политики выступают органы государственной власти и управления, общественные организации, социальные группы и отдельные индивиды - «лидеры мнений». Главной задачей субъекта является согласование, гармонизация интересов социальных общностей, достижение творческого, конструктивного диалога между участниками социального процесса в сфере миграции, между отдельными индивидами в процессе осуществления их жизнедеятельности в обществе, реализация их общего интереса с целью обеспечения развития каждого из них и общества в целом.
В гражданском обществе средства массовой информации являются одним из важнейших элементов социальной структуры и важнейшим субъектом политики. Прежде всего, они обеспечивают население достоверной и актуальной информацией о наиболее важных для граждан событиях, являются каналом информирования общества о деятельности государственных учреждений, распространения политических, экономических и культурных идей. Во-вторых, система массового информирования является основным средством формирования массового сознания. Она призвана способствовать построению демократического информационного общества, обеспечению защиты конституционных прав и свобод граждан. И, наконец, именно средства массовой информации выступают в гражданском обществе механизмом налаживания диалога между различными социальными группами. Только такой диалог, «основанный на журналистской этике, способен сплотить, консолидировать общество, политически просвещать людей, развивать в них чувство собственного достоинства, я не являться орудием духовного порабощения, запугивания и дезинформации людей».
Политическая деятельность средств массовой информации нуждается в определенной системной организации, управляемости, подотчетности правительственным органам в той части, где затрагиваются вопросы государственного, национального строительства и миграционной политики. В информационной деятельности необходим обязательный учет, с одной стороны, общественно значимых проблем миграции (этнических, национально-территориальных, социальных, психологических, культурных и т. д.), а с другой - проблем взаимодействия СМИ с государством и обществом. Информирование граждан через СМИ о действиях властных структур может осуществляться различными методами. Асинхронный метод взаимодействия СМИ и власти, основанный на конституционной норме - свободе массовой информации - на практике часто сталкивается с существенными преградами, и, в частности, с проблемами доступа журналистов к информации в органах государственной власти. В таких ситуациях роль средств массовой информации заключается в том, чтобы своей деятельностью они способствовали созданию благоприятной обстановки творческого поиска решения сложнейших общественных проблем и знакомили широкие круги населения с различными конструктивными точками зрения, концепциями дальнейшего развития.
Синхронный метод как норма для взаимоотношений исполнительной власти и СМИ, а также при подготовке и принятии важных политических решений, носит характер неравноправной односторонней коммуникации. Он также должен занимать свое место в демократическом обществе. Прежде всего, потому, что одна из главных функций государства - обеспечение безопасности своих граждан, и любая утечка информации или «вольное» толкование высказываний высокопоставленных государственных чиновников могут нанести ущерб безопасности страны, политической или экономической стабильности.
Отметим, что СМИ, выступая самостоятельным политическим институтом общества, функционируют по присущим им законам, преследуя, в том числе собственные политические интересы. Каждое средство информации представляет собой организацию, существующую за счет того или иного источника финансирования, являющуюся местом постоянной или временной работы определенной группы специалистов. Эти факторы побуждают журналистов, применяясь к принятым внутри политической системы правилам поведения, к типу и уровню бытующей политической культуры, действовать таким образом, чтобы удержать внимание своей аудитории, стараясь расширить ее, подтверждая тем самым свою общественную необходимость и закономерность финансирования конкретного издания, реализуя творческие и коммерческие интересы.
Особое внимание в информационном процессе нужно уделять селективному элементу, который органически присущ личности и социальным группам. Известно, что люди воспринимают и анализируют главным образом ту информацию, те факты и события, которые их интересуют, подталкивают к размышлениям, сопоставлениям, выводам и оценкам. Следовательно, проблему эффективности государственной информационной политики необходимо связывать с вопросом об учете информационных интересов. Это очень важно, прежде всего, тогда, когда ставиться задача формирования определенного конкретного общественного мнения и отношения в данном сообществе, социальной группе или регионе, поскольку не всегда ожидания и интересы людей соответствуют объективному общественному развитию и задачам, которые решаются в обществе. Для решения данной задачи необходимо предполагать и регулирование поведения участников управленческого процесса, в результате чего претворяются, признаются, утверждаются (опредмечиваются) социальные нормы. В их число входят законодательные, правовые, моральные социальные регуляторы, обычаи и традиции, исторические уроки и выводы и т.д.
СМИ, действующие в рамках демократической плюралистической системы, фиксируют самые разные оттенки мнений и суждений, бытующих в общественном сознании, вследствие этого, доступные для классификации, анализа, оценки репрезентативности. Следовательно, именно эти данные позволяют политикам при сопоставлении с информацией, поступающей по внутренней, закрытой коммуникации, принимать наиболее взвешенные решения. Естественно, при этом повышается ответственность как политиков за своевременное принятие верных решений, так и СМИ - за полную и объективно точную фиксацию исходного материала - всего разнообразия общественных настроений. Это же накладывает определенную ответственность и на общество в целом, от активности или апатии которого зависит репрезентативность переданной по каналам СМИ информации о состоянии общественного мнения.
Необходима не столько государственная, а в целом национальная информационная политика - такую идею выдвигают ведущие ученые в области теории журналистики. За «столом», где разрабатывается такая политика, должны оказаться не только власти, но и институты гражданского общества.
Важным моментом в информационном процессе является умелое использование эмоционального воздействия. Значительно быстрее, правильнее и с большим эффектом факты и события воспринимаются тогда, когда они преподносятся с эмоциональным зарядом, определенной окраской, направленностью. Иногда, при неправильной личностной установке журналиста эмоциональное преподнесение фактов может, конечно, сыграть плохую службу. Так происходит в тех публикациях, в которых показывают мигрантов негативно.
На различных этапах формирования общественного мнения нередко происходят столкновения индивидуальных и групповых мнений и настроений, которые отличаются друг от друга. Кроме того, эмоциональная сфера самым непосредственным образом связана с рациональной и волевой сферами психики человека. Поэтому положительное и действенное эмоциональное восприятие информации есть одно из важнейших условий и предпосылок формирования общественного мнения и необходимых качественных его характеристик. Это подводит нас к проблеме толерантности - интолерантности субъектов и объектов государственной информационной политики в сфере миграции. Толерантность - это характеристика не только индивидуального, но и общественного сознания. Одним из факторов развития и формирования толерантности является язык той социальной группы, к которой принадлежит данный представитель, язык, опосредующий толерантные (интолерантные) установки, толерантное сознание и поведение.
Именно на основе толерантности возможно снятие конфликтогенности, капсулирования групп и т.д. с помощью механизмов «взаимоуподобления» картин мира различных культур. Однако для деятельности средств массовой информации «намного привычнее формировать интолерантность, нежели толерантность. Во все времена ситуации межгосударственных и внутригосударственных конфликтов порождали «образ врага» и одновременно подкреплялись им. пропаганда и массовое сознание приписывают «врагу» такие черты, как изощренность и настойчивость в достижении преступных целей, дальновидность и расчетливость, готовность на любые действия. Эти характеристики резко ограничивают возможности рационального и контролируемого поведения».
В тоже время интолерантной личности присущи характеристики: ригидности; авторитарности; стереотипности мышления; деструктивность поведения.
Толерантной же личности и/или субъекту характерны: умение слушать других; способность уходить от конфликта; принятие различий; эмпатия; уважение к чужому мнению; личная зрелость; ответственность; неагрессивность.
Активная толерантность предполагает эмпатию, то есть способность и готовность поставит себя на место другого человека, посмотреть на вещи его глазами. Однако подобная схожесть, общность во взглядах возникает как «правило в рамках какой-либо общности, группы, в рамках некоего «мы», которое характеризуется набором качеств и черт. Различия между »мы» и «они» часто представляется как различие между внутригрупповыми и межгрупповыми отношениями».
Обобщая вышесказанное, отметим, что миграционная политика представляет собой систему общепринятых идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых государство и его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно историческим условиям страны, предполагают достичь целей, адекватных как этому, так и последующим этапам развития общества, то есть миграционную политику следует рассматривать, как часть социального управления. Следовательно, необходимо изучать изменения законодательной базы, регулирующей миграцию и являющейся отражением общественного мнения. Отличительной чертой ситуации начала 90-х годов в России являлось отсутствие законодательной базы, регулирующей процессы миграции. Работа по экстренному приему, расселению и оказанию помощи велась на базе разовых решений правительства. Страна и регионы оказались перед необходимостью в краткие сроки разработать миграционное законодательство. В Ставропольском, Краснодарском краях и Республике Адыгея приоритетными были признаны интересы коренного населения, связанные с вопросами его социального бытия (материальных и иных ресурсов).
За последние годы законодательная база, регулирующая миграционные процессы, претерпела значительные изменения, пройдя путь от явных нарушений конституционных прав и свобод граждан до уровня соответствия требованиям законности, но все же далеко не в полной мере отражает стоящие сегодня перед страной социально-экономические и политико-правовые задачи. Учет мнений местного населения, в том числе при принятии новых законов, и формирование этого мнения необходимы для регионов и играют одну из главнейших ролей в государственной политике. За все это время законодатели только в последние годы стали использовать информацию как ресурс государственного управления, т.е. силу СМИ в проведении новых законов в этой сфере, поняв, что роль средств массовой информации максимально актуализируется в ситуации нестабильности в качестве информационной составляющей между моментом принятия решения, периодом претворения его в жизнь и его внутренним принятием населением.
Системность государственной информационной политики в сфере миграции получает выражение во взаимодействии субъекта и объекта в целях упорядочения последнего, сохранения его качественной определенности и целенаправленного развития, и, таким образом, может быть рассмотрена с организационной стороны. Объект (управляемая подсистема) и субъект (управляющая подсистема) образуют основу системы политики, а связи между ними - ее структуру. Объектом такой политики являются отдельные индивиды (мигранты, коренное население, журналисты и чиновники), социальные общности, СМИ и общество в целом - с одной стороны, и социальные отношения, складывающиеся между социальными общностями и отдельными индивидами в рамках той или иной социальной общности, - с другой. В качестве субъектов выступают органы государственной власти и управления, общественные организации, социальные группы и «лидеры мнений». В гражданском обществе СМИ являются одним из важнейших элементов социальной структуры и важнейшим субъектом политики. Обеспечивая население достоверной и актуальной информацией о важных событиях, являясь каналом информирования общества о деятельности государственных учреждений, распространения политических, экономических и культурных идей, они призваны способствовать построению информационного общества, обеспечению защиты конституционных прав и свобод граждан.
СМИ, выступая самостоятельным политическим институтом общества, функционируют по присущим им законам. Каждое средство информации представляет собой организацию, существующую за счет того или иного источника финансирования, являющуюся местом постоянной или временной работы определенной группы специалистов. Эти факторы побуждают журналистов, применяясь к принятым внутри политической системы правилам поведения, к типу и уровню бытующей политической культуры, действовать таким образом, чтобы удержать внимание своей аудитории, стараясь расширить ее, подтверждая тем самым свою общественную необходимость и закономерность финансирования конкретного издания, реализуя творческие и коммерческие интересы.
Особое внимание в информационном процессе нужно уделять селективному элементу, который органически присущ личности и социальным группам. Известно, что люди воспринимают и анализируют главным образом ту информацию, те факты и события, которые их интересуют, подталкивают к размышлениям, сопоставлениям, выводам и оценкам. Следовательно, эффективность государственной информационной политики необходимо проводить с учетом информационных интересов. Это важно, прежде всего, тогда, когда ставится задача формирования определенного общественного мнения и отношения в данном сообществе, социальной группе или регионе, поскольку не всегда ожидания и интересы людей соответствуют объективному общественному развитию и задачам, которые решаются в обществе. Для их решения необходимо и регулирование поведения участников управленческого процесса и, как следствие, претворение, признание, утверждение (опредмечивание) социальных норм (в их число входят законодательные, правовые, моральные социальные регуляторы, обычаи и традиции, исторические уроки и выводы и т.д.).
Автор: Умнова Е.Ю.