Особенности правотворческой деятельности органов внутренних дел России
Правотворчество, будучи единым и сложным юридическим понятием, складывается из различных черт (особенностей), характеризующих ее сущность. Понятие правотворческой деятельности, которое является общим, должно раскрывать сущность, характеризовать особенности содержания, структуру, направления и тенденции развития определенного предмета.
Поэтому, прежде чем сформулировать само понятие правотворческой деятельности ОВД, целесообразно рассмотреть категорию нормотворчества ОВД (ведомственное нормотворчество ОВД России).
Обстоятельную формулировку ведомственного нормотворчества дал В.О. Елеонский. Он указывает, что ведомственное нормотворчество в структурах правового государства или правовое ведомственное нормотворчество (внутриведомственное поднормотворчество) есть предусмотренная и регулируемая Конституцией и законами система юридических отношений организации, создания внутриведомственных актов нормативного характера, имеющих своим предметом проект данного акта, объектом - упорядочение внутриведомственных отношений в целях надлежащего применения правовых законов как во внутриведомственных отношениях, так и в отношениях, в которых ведомство выступает вовне в лице своих органов либо отдельных ведомственных представителей - должностных лиц с различным качеством «внешнего» юридического статуса.
По мнению Карташова Н.Н. нормотворческая деятельность МВД России представляет собой правовую форму исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел. Она является частью, стадией процесса управления, имеющей определяющий характер. Ее назначение состоит в создании правовой основы управления - правовых норм, призванных регулировать управленческие общественные отношения. При этом нормотворчеекая деятельность МВД России может быть рассмотрена как особый технологический процесс, обладающий присущей только ему спецификой и включающий множество технологических способов, приемов, процедур различной направленности.
Арзамасов Ю.Г. определяет нормотворчество органов внутренних дел как деятельность компетентных лиц в системе МВД России, представляющая собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения.
Нормотворческая деятельность зачастую отождествляется с деятельностью по подготовке (разработке) нормативных правовых актов, их принятию. Такой подход справедлив, если нормативный правовой акт выступает как источник, содержащий исключительно нормы права. Но это не всегда так. В нормативных правовых актах могут содержаться предписания, хотя и носящие правовой характер, но не являющиеся нормами права. Названное выше обстоятельство дает основание говорить о нормотворческой деятельности в собственном понимании и в широком смысле слова.
В собственном смысле - это деятельность по производству (формированию) норм права, в широком понимании - это деятельность, связанная с подготовкой и принятием нормативных правовых актов.
В некоторых специальных изданиях отмечается, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя следующие основные направления: а) издание в пределах предоставленных полномочий нормативных правовых актов; б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц. При этом элементами нормотворческой компетенции органов внутренних дел выступают: а) установление норм права; б) изменение норм права; в) отмена норм права; г) разработка (участие в разработке) проектов правовых норм; д) подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов.
Однако, как справедливо отмечает Ю.Г. Арзамасов, включение в нормотворческую деятельность органов внутренних дел подготовку министерством проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет либо об участии МВД России в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии министерства в разработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные органы власти, значит, ее нельзя назвать чисто нормотворческой деятельностью органов внутренних дел.
Поскольку в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме, то участие ОВД в разработке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц, - это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение ОВД лишь отдельных правотворческих функций. То же самое относится и к деятельности по подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов, поступающих от других субъектов правотворческой инициативы либо других государственных органов и общественных объединений.
В связи с этим под нормотворчеством органов внутренних дел мы понимаем деятельность уполномоченных субъектов в системе Министерства внутренних дел России, осуществляемая на делегированной или компетенционной основе, направленная на создание, изменение или отмену ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия.
Категория же «правотворческая деятельность органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функции органов внутренних дел, осуществляемых в различных формах. Это и разработка (участие в разработке) проектов нормативных актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц; заключение международных договоров (межведомственных соглашений); подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов; толкование и систематизация нормативных правовых актов. Отсюда правотворчество органов внутренних дел - это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а также заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе.
Особенности правотворческой деятельности ОВД России проявляются в специфике их статуса, субъекта, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.
1. Особый статус органов внутренних дел.
Понятие «статус» (от лат. status - состояние, положение) обозначает место субъекта правового общения. Термины «правовое положение», «правовой статус» широко употреблялись в законодательстве и в юридической литературе, как в прошлые годы, так и сейчас. При этом, за сравнительно редким исключением, не делается каких-либо различий между терминами «положение» и «статус». Чаще всего они понимаются как синонимы.
Правовой статус органов внутренних дел непосредственно связан с правовым статусом МВД России, ибо органы внутренних дел входят в систему МВД РФ. Являясь составной частью государственного аппарата, органы внутренних дел имеют определенную компетенцию, структуру, территориальный или отраслевой масштаб деятельности, образуются в порядке, установленном законом, используют определенные методы работы, наделены полномочиями выступать по поручению государства и призваны в порядке исполнительной и распорядительной деятельности выполнять определенные функции в определенной сфере социальной жизни.
Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственности за осуществление его полномочий. Правовой статус министерства внутренних дел определяется Положением об этом органе, утвержденном указом Президента РФ. Статус территориальных органов внутренних дел определяется в Положениях об этих территориальных органах, утвержденных МВД России.
Вообще традиционно принято считать, что министерство это орган отраслевого управления. Но, по сути, в настоящее время многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера. Именно таким и является министерство внутренних дел, задачами которого являются: а) разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; б) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; в) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; г) организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; д) обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; е) организация в соответствии с законодательством государственной охраны имущества; ж) управление органами внутренних дел России и внутренними войсками МВД России, организация их деятельности.
Особенность правового статуса ОВД определяется нахождением их в двойном подчинении. Истоки этого дуализма заложены в конституционных нормах (ст. 80, 83, 86, 87, 88, 114 Основного закона). А в ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оговорены особенности руководства так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, деятельность которых непосредственно связана с выполнением Президентом РФ своих полномочий в качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности РФ. Президент непосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Нахождение этих органов в ведении Президента обусловливает его право утверждать по представлению Председателя Правительства Положения о них и назначать их руководителей. Тем не менее «силовые» ведомства не следует изымать из сферы управления со стороны Правительства, так как возложенные на него задачи в области обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью осуществляется, прежде всего, через упомянутые органы. Эти министерства и ведомства ответственны перед Правительством за выполнение порученных задач, федеральные же министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента, также и главе государства (ст. 12 и 26 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации). Наконец, что особенно важно, Правительству предоставляется право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. При этом Закон не связывает Правительство никакими условиями. Но, несмотря на то, что эти органы не исключены из юрисдикции Правительства, фактически они становятся «президентскими органами», поскольку ему подведомственны.
Как отмечает Л.А. Окуньков «прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства. В таких условиях вполне вероятны эксцессы силового давления на институты гражданского общества. Заметим, что Правительство не вправе осуществлять административное руководство МВД, ФСБ и другими подобными ведомства, а его полномочия по координации достаточно неопределенны. В то же время у Президента при столь широком объеме функций и полномочий не всегда достаточно времени постоянно и лично осуществлять руководство каждым из этих ведомств, а равно нет специализированного госоргана, который мог бы обеспечить надлежащий контроль за их деятельностью. Совет Безопасности, будучи совещательным органом при главе государства, пока не может «подняться» над ведомствами силового блока, которые напрямую подчиняются Президенту. Для усиления роли Совета Безопасности требуется принять серьезные политические и правовые решения, установить качественно иной уровень взаимоотношений силовых министерств с этим органом. Ясно одно - нельзя оставлять руководство МИДа, Минобороны, МВД и других аналогичных ведомств без жесткой системы контроля, исключительно на доверии главы государства. Доверяй, но проверяй, - истина нестареющая для России».
Таким образом, в отношении МВД (и ОВД в частности) Президент и Правительство «делят» свои полномочия. Если сопоставить полномочия Президента и Правительства по руководству органами внутренних дел, то можно отметить, что Президент РФ: направляет деятельность МВД России; осуществляет руководство внутренними войсками; утверждает положение о МВД России, положение о Главном командовании внутренних войск МВД РФ, положение о военных советах, Устав внутренних войск МВД РФ, положение о милиции общественной безопасности (местной милиции); назначает на должность и освобождает от должности министра внутренних дел по предложению Председателя Правительства РФ, его первых заместителей и заместителей; устанавливает общую численность коллегии МВД России, в случае возникновения разногласий между министром и коллегией, министр докладывает об этом Президенту; утверждает численность министерства по предложению Правительства РФ, перечень подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств бюджета субъектов Российской федерации; принимает решение о привлечении МВД в обеспечении режима чрезвычайного положения; осуществляет иные полномочия в сфере внутренних дел. Правительство РФ: координирует деятельность МВД РФ; вправе отменять акты МВД или приостанавливать действие этих актов; утверждает членов коллегии МВД РФ, кроме лиц, входящих в ее состав по должности; осуществляет финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности МВД РФ; осуществляет иные полномочия. Перечень полномочий Президента и Правительства по отношению МВД свидетельствует, что приоритет руководства, а следовательно, и ответственности, несомненно за Президентом. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь верховное управление. Отношение Президента и Правительства к МВД выражается в следующей формуле: Президент руководит, а Правительство координирует деятельность МВД.
Эта особенность руководства министерством внутренних дел порождает и особенность его статуса по отношении к статусу министерств и ведомств, непосредственно подчиненных Правительству. Учитывая эти обстоятельства органы внутренних дел участвуют в разработке правовых норм, которых содержат не только нормативные правовые акты Правительства РФ, но и нормативные акты Президента РФ.
Положение, статус ОВД РФ существенно влияет на особенности их правотворческой деятельности. Так, от места и роли нормотворящего органа в системе федеральных органов исполнительной власти зависит место и роль нормативного акта, т.е. его юридическая сила. Статус федерального органа исполнительной власти определяет нормативный акт МВД как подзаконный акт в системе иерархических отношений, который принимается на основе и в целях исполнения закона в соответствии с актами Президента и Правительства. От вида и характера соответствующего органа исполнительной власти зависит порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты органов, действующих на началах единоличного руководства (например, МВД) принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица. От правового статуса ОВД зависит и форма принимаемых нормативных актов. На МВД, как на федеральный орган исполнительной власти, распространяются Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, где предусмотрено издание нормативных актов в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания), не должны носить нормативный правовой характер.
2. Специфический субъект нормотворчества.
Особенность правотворчества ОВД определяет и их субъектный состав, который зависит от режима нормотворческого процесса. В режиме единоначалия круг субъектов принятия конкретного нормативного правового акта ограничивается одним лицом (моносубъектное нормотворчество). В режиме коллегиальности круг субъектов принятия нормативного правового акта расширяется (полисубъектное нормотворчество). Вряд ли имеет смысл говорить о преимуществе единоначального или коллегиального режима правотворчества, все зависит от конкретных условий, в которых работает орган, и от его статуса.
Согласно Положению о МВД Российской Федерации право на издание нормативно-правовых актов на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации предоставлено министру внутренних дел России. Следует отметить, что в министерстве принимать нормативные правовые акты может не только руководитель соответствующего органа, но и его заместители, и начальники структурных подразделений министерства. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (в редакции Приказа МВД России от 18.12.2003 № 1004), устанавливают, что министр издает нормативные правовые акты по всем вопросам, относящимся к компетенции МВД России. Министром подписываются (утверждаются) нормативные правовые акты, издаваемые министерством совместно или по согласованию с иными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями.
Заместители министра, руководители подразделений МВД России имеют право издавать нормативные правовые акты лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации).
Следует отметить, что заместители министра издают нормативные правовые акты по направлениям деятельности курируемых подразделений министерства в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Издаваемые ими нормативные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам, изданным министром.
Руководители подразделений министерства издают нормативные правовые акты по направлениям деятельности только своих подразделений в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Издаваемые ими нормативные правовые акты не должны противоречить нормативным актам, изданным министром и заместителями министра.
Иерархическое отношение между указанными субъектами отражают три разновидности актов, которые должны располагаться на соответствующих уровнях: акты министра - акты заместителей министра - акты руководителей подразделений министерства.
Констатируя такое положение дел, В.А. Толстик резонно ставит вопрос об обоснованности такой ситуации. С его точки зрения, издание нормативных актов заместителями и руководителями подразделений министерства противоречит постановлению Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г. Необоснованными, на его взгляд, являются и случаи наделения указанным правом соответствующих субъектов посредством федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. «Все решения нормативного характера должны приниматься руководителем, либо исполняющим обязанности руководителя министерства или ведомства», - отмечает В.А. Толстик.
Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217, не дают никаких пояснении по данному вопросу, фактически повторяя положение постановления Правительства РФ. В рекомендации по проведению правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, подготовленной Правовым департаменте МВД России (ранее подразделение именовалось - Главным правовым управлением МВД РФ) указывается, что «в системе МВД России правом издавать нормативные правовые акты обладают только министр внутренних дел Российской Федерации, министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации (лица, исполняющие их обязанности) в пределах их компетенции, а также иные должностные лица, право издания которыми нормативных правовых актов предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (например, главнокомандующий внутренними войсками МВД России) или постановлениями Правительства Российской Федерации. В иных случаях начальники структурных подразделений МВД России, а также начальники территориальных органов министерства (управлений внутренних дел на транспорте, управлений (отделов) внутренних дел на особо важных и режимных объектах, окружных управлений материально-технического и военного снабжения и других) издавать нормативные правовые акты не в праве».
На наш взгляд, перечень должностных лиц, наделенных полномочиями на издание нормативно-правовых актов, на сегодняшний день чересчур широк, что порождает на практике дублирование и определенные коллизии правовых актов. Считаем, что нормотворческими полномочиями должен обладать только министр внутренних дел (или исполняющий обязанности министра). Лишь как исключение, с санкции министра внутренних дел России, нормотворческими полномочиями должны наделяться начальники подразделений МВД в субъектах Российской Федерации (министры внутренних дел республик, начальники управлений или главных управлений внутренних дел краев, областей и т.д.), а также начальники приравненных к ним органов (начальники управлений внутренних дел на транспорте, режимных объектов и т.д.). При этом нормативные правовые акты данных подразделений должны издаваться только по направлениям их деятельности в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативно-правовыми актами министра внутренних дел. Объем их нормотворческих полномочий должен быть ограничен принятием актов исключительно внутриведомственного действия (абсолютно исключая право издавать нормативно-правовые акты «надведомственного» характера) и не затрагивать исключительные полномочия министра внутренних дел.
3. Нормотворческие полномочия ОВД.
Регламентацией нормотворческой компетенции всех федеральных органов исполнительной власти стал Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314. В данном документе в п/п «б» п. 3 говорится, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти определена и в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Так, в п. 1 Правил отмечается, что нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нормативной правовой основы деятельности ОВД является одной из основных задач министерства. Согласно данному Положению, важной функцией министерства является осуществление нормативного регулирования своей деятельности и оказание ОВД практической и методической помощи в организации нормативной правовой работы. МВД России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и Правительству РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. При этом, министру предоставлено право издавать нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, заключать международные договоры РФ межведомственного характера в установленной сфере деятельности. Важным основанием издания министерством нормативных актов являются также предписания об издании им конкретных актов, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ.
Таким образом, министерство может издавать нормативные правовые акты не только по вопросам, в отношении которых такое право прямо предусмотрено, но и для осуществления любых функций, входящих в компетенцию МВД. Данное положение подтверждается и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, где указывается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в полномочиях органов, представляющих своеобразную правообязанность, кото-рая подлежит реализации в публичных интересах. В связи с этим некоторые авторы обоснованно считают, что «нормотворческие полномочия МВД России в принципе почти совпадают с его компетенцией». Т.Н. Воронина полагает, что «Поскольку компетенция МВД России, как правило, реализуется посредством нормотворческих полномочий, то понятие «нормотворческие полномочия» и «нормотворческая компетенция» можно использовать как тождественные, рассматривая нормотворческую компетенцию как некоторую часть общей компетенции». В юридической науке полномочия рассматриваются как составная часть (элемент) компетенции и правового статуса органа, поэтому в принципе с данным положением можно согласиться. Хотя, в то же время, следует признать и условность этого положения, ибо для осуществления компетенции следует исходить из типологии полномочий - «руководит», «решает», «нормирует», «координирует» и т.д.
4. Юридическая природа нормативных правовых актов ОВД.
Нормативно-правовые акты ОВД относятся к ведомственным актам. Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений; которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностыо их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов; д) это акты, содержащие как правовые нормы, так и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
Ведомственные акты как подзаконные издаются на основе законов, актов Правительства и указов Президента. Это управленческие акты органов специальной функциональной компетенции. Именно в этом проявляется специфика нормативно-правовых актов ОВД, которые являются важнейшим инструментом управленческой деятельности ОВД, средством воздействия на поведение соответствующих субъектов в интересах решения стоящих перед ОВД задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и борьбе с преступностью. Они дают возможность использовать правовую форму для повышения действенности и эффективности руководства, обеспечивают связь политики государства в сфере внутренних дел и исполнительной деятельности ОВД.
Следует отметить, что неконституционный термин «подзаконный акт» прочно вошел в научную лексику и удачно вписался в цепочку: Основной закон - закон - подзаконный акт. Однако в литературе встречается мнение, что термин «подзаконный акт» самое время подарить истории. В качестве аргумента указывается, что в современных актах не удается найти ему место. Учитывая то, что законы нужно подразделять на федеральные и региональные, предлагается ввести вместо одного термина два: подфедеральнозаконный акт и подрегиональнозаконный акт. Как нам кажется, вряд ли подобное нововведение будет целесообразным и эффективным.
Являясь неотъемлемым элементом руководства и разновидностью актов управления, нормативно-правовые акты ОВД, во-первых, организуют собственную деятельность по выполнению возложенных на ОВД задач и обязанностей и, во-вторых, в рамках предоставленной компетенции регулируют область внутренних дел. Учитывая, что данные акты носят подзаконный характер, масштаб их применения ограничен законным правомочием по реализации той или иной функции министерства. Следовательно, ведомственный акт всегда имеет четко выраженную отраслевую направленность, производную от компетенции издавшего его органа, что и выражается в возможности министерства издавать акты лишь по вопросам, отнесенным к его ведению. «Как собственно право министерства или ведомства на издание акта, так и действие самого акта во времени, пространстве, по кругу лиц ограниченно пределами той функции, во исполнение которой он издан».
Нормативные правовые акты ОВД конкретизируют положения законов, принимаются во их исполнение, содержат механизм реализации законодательных норм. Данное свойство показывает их прямую связь с законом, служебную роль.
Указанные виды правовой деятельности органов внутренних дел убедительно показывают, что эта деятельность затрагивает интересы большинства граждан Российской Федерации, а по отдельным направлениям - и все население на территории России.
Исходя из вышеизложенного, сформулируем следующие основные выводы и предложения:
1. В целях совершенствования теории и практики правотворчества нецелесообразно жестко противопоставлять различные подходы в правопонимании. Необходимо использовать различные методологические приемы для эффективного познания закономерностей развития и совершенствования механизма правотворчества. Исходя из концепции интегративного правопонимания, правотворчество выступает не только фактором закрепления сложившихся общественных отношений, но и их проектированием, трансформации, эволюционирования или нивелирования. Отсюда правотворчество определяется как элемент механизма правового регулирования, целенаправленная деятельность уполномоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых предписаний в соответствии с назревшими потребностями социума в целях его дальнейшего государственно-правового развития.
2. Необходимо четко определить терминологическую нагрузку категорий «нормотворчество органов внутренних дел» и «правотворчество органов внутренних дел», дабы неотождествлять их и не смешивать смысловую нагрузку. Под нормотворчеством органов внутренних дел понимается деятельность уполномоченных субъектов в системе министерства внутренних дел России, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, направленная на создание, изменение или отмену ведомственных нормативно-правовых актов как внутреннего, так и внешнего действия. Категория «правотворчество органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр полномочий, связанных с правотворческой сферой и проявляющихся в различных формах. Отсюда правотворчество органов внутренних дел - это деятельность по созданию (проектированию), изменению, отмене, толкованию и систематизации нормативных правовых актов уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а так же заключение ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе. При этом особенности правотворческой деятельности ОВД России проявляются в специфике их статуса, субъектов нормотворчества, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов.
3. ОВД России, осуществляя руководство порученной отраслью (областью) административно-политической сферы государства, объективно должно располагать законодательно закрепленными полномочиями нормативного регулирования не только функционирования своей системы, но и общественных отношений в сфере внутренних дел.
Тем не менее, приходится констатировать, что в действующей Конституции РФ не закреплено право федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты определенных видов. Положение усугубляется и тем обстоятельством, что до настоящего времени не приняты Федеральные законы «О нормативных правовых актов в Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации». Принятие этих законов способствовало бы урегулированию нормотворческой деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, унификации принимаемых ими нормативных правовых актов, улучшению их взаимодействия, четкого определения их правового статуса. Необходимость принятия данных федеральных законов неоднократно указывалось в юридической литературе.
Краеугольным камнем первого законопроекта является статья, устанавливающая круг вопросов и общественных отношений, которые должны регламентироваться только законами, а не указами Президента РФ, правительственными постановлениями и не ведомственными актами, как это нередко имеет место до настоящего времени. Предлагается регулировать только законами: 1) установление всех компонентов правового статуса граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам; 2) условия создания и деятельности общественных объединений; 3) определение порядка формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти; 4) вопросы конституционного порядка; 5) установление, отмену и изменение всех видов налогов; 6) уголовное, уголовно-процессуальное, административно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах, т.е. юрисдикционное законодательство; 7) семейное законодательство; 8) правовой статус средств массовой информации.
Законами должны также определяться сфера и пределы правовой регламентации общественных отношений правительственными постановлениями, в том числе устанавливается круг вопросов, по которым Правительство РФ вправе издавать первичные нормы. Фактически принятие данных законов должно исключить негативную с точки зрения интересов общества и государства правотворческую политику, когда федеральные органы государственной власти используют ведомственное правотворчество волюнтаристского характера.
Потребность заключения правотворческой деятельности в единообразные рамки представляется очевиной, например, в виде упомянутого закона о нормативных правовых актах. Это должен быть системообразующий акт, охватывающий как процедурный механизм от начального этапа (планирования нормативного правового акта) до его вступления в силу, так и содержательные аспекты правореализации: вопросы коллизионности;, толкования и мониторинга эффективности и др. Следует отметить, что подобный закон действует в зарубежных странах уже несколько лет.
Автор: Урумов А.В.