Собственное правотворчество органов внутренних дел России: принципы и стадии
В широком, философско-социологическом смысле, понятие «правотворчество» и «правотворческий процесс» совпадают, юридическая ценность понятия «процесс» нивелируется. Но в юридической практике очень часто строгостью приведенных понятий пренебрегают. Поэтому понятия правотворчества и правотворческого процесса употребляются как синонимичные. В этом же смысле (как идентичные) употребляются понятия законотворчества (законодательной деятельности) и законодательного процесса (формы, разновидности правотворческого процесса).
Любая сфера организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет особую процедуру, распадается на определенные этапы. Существует своя особая процедура и в сфере правотворчества. Без тщательно разработанного и неуклонно проводимого в жизнь порядка подготовки, принятия и опубликования нормативных актов невозможно успешно осуществлять дальнейшее совершенствование законодательства, оперативно и с научных позиций приводить его в соответствии с назревшими потребностями бытия, повышать его эффективность, проводить начала законности в правотворческой деятельности.
Подобно уголовному, гражданскому и административному процессу, правотворческий процесс представляет собой определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Это именно процесс, юридически значимая процедура. Правотворческий процесс - это совокупность процессуально оформленных, юридически значимых действий по подготовке и принятию нормативного акта, а также по его официальному оглашению. Правотворческий процесс начинается с того момента, когда дело создания нормативного акта становится на правовую почву, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия, создаются определенные юридические права и обязанности. В процессе создания нормативного акта возникает ряд различных прав и обязанностей. Это и обязанность подготовить, обсудить и согласовать проект, и право внести проект на рассмотрение правотворческого органа, и право правотворческого органа рассмотреть проект и вынести по нему то или иное решение, и обязанность опубликовать вновь принятый акт и т.д. Возникающие правоотношения носят как государственно-правовой (например, вопросы законодательной инициативы, принятие акта, его опубликование и т.д.), так и административно-правовой (например, дача поручения подчиненному органу подготовить проект нормативного акта) характер.
«Процесс есть там, где процедура принимаемого юридического решения урегулирована нормами права и имеет самостоятельное правовое значение» - подчеркивает А.С. Пиголкин.
Правотворческий процесс внешне выступает как процедура создания нормативных актов, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене нормативно-правовых актов. Это те действия, которые оформляют юридический акт, дают ему жизнь, с завершением которых такой акт начинает свое официальное действие, вливается в общую систему действующего законодательства.
Существует типовой алгоритм подготовки нормативных актов, состоящий из ряда последовательных стадий (действий и этапов). Стадия правотворческого процесса это самостоятельный этап формирования воли, выраженной в нормативном акте, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. Прохождение определенной стадии свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Стадия правотворческого процесса - это определенная внутренне законченная фаза, определенный этап деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
В юридической литературе правотворческий процесс обычно рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе. Однако в последнее время многие авторы не сводят правотворческий процесс лишь к процедуре рассмотрения вопроса о нормативном акте в самом правотворческом органе, и высказывают идеи о более широком понимании этой социально-правовой категории. При всем различии взглядов, их объединяет мысль о том, что в правотворческий процесс наряду с официальной деятельностью правотворческого органа включается также деятельность по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в котором участвуют другие госорганы, общественные организации, граждане.
Безусловно, правотворческий процесс охватывает все имеющие официальное значение стадии формирования и возведения в закон государственной воли и не сводится только к деятельности самого правотворческого органа, хотя эта деятельность и составляет основную, решающую стадию процесса, так как именно в процессе ее осуществления проекту придается официальный характер.
В деятельности того или иного правотворческого органа имеются только ему присущие особенности и характерные черты. Имеются особенности в подготовке и принятии нормативных актов министерств и ведомств. Однако, особенности правотворческого процесса в различных органах не исключают возможности выделения общих для всех стадий правотворческого процесса.
Непосредственно к понятию правотворческого процесса примыкает вопрос об его основных принципах. Они производны от общих принципов правотворчества, определяются ими, но все же имеют самостоятельное значение (обособленность). Эти основные принципы, на наш взгляд, таковы:
1. принцип демократизма - гласность процедур обсуждения и принятия нормативных правовых актов, участие граждан, их объединений в правотворческом процессе, освещение правотворческого процесса в средствах массовой информации, наличие независимой экспертизы законопроекта, обнародование принятых законов и иных нормативных актов и т.д.;
2. принцип законности, проявляющийся в нормативном закреплении основных, наиболее важных процессуальных форм, сроков, порядка подготовки и принятия нормативных актов, неуклонное их осуществление;
3. принцип научности, который находит свое воплощение в максимальном использовании достижений юридической науки и юридической техники при подготовке проекта, научном обосновании разрабатываемых нормативно-правовых положений, участии ученых и их коллективов в подготовке проектов нормативно-правовых актов, проведение ими правовых экспертиз, тщательное обобщение и научное обоснование правил составления и утверждения нормативных актов;
4. принцип оперативности деятельности на всех основных стадиях правотворческого процесса.
Данные принципы тесно взаимосвязаны и проникают друг в друга. Лишь в своем единстве они определяют эффективность правотворческого процесса. Причем каждый из принципов имеет специфичные формы своего проявления на каждой из стадий правотворческого процесса в органах внутренних дел.
Нормотворческий процесс в ОВД начинается с:
1) Принятия решения о выработке проекта нормативного правового
акта.
На данной стадии происходит своего рода формирование воли нормотворца. Она, прежде всего, находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике МВД. Так в соответствии с пунктом 19 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России право-подготовительные работы осуществляются на плановой основе (в виде самостоятельных разделов планирующих документов МВД России и подразделений Министерства, так и в виде отдельных приложений к соответствующим планирующим документам). В планирующих документах определяются основные направления развития нормотворчества, мероприятия по упорядочению нормативной правовой базы, намечается подготовка сборников систематизированных нормативных правовых актов либо их переиздание с учетом изменения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В планирующих документах предусматривается также подготовка проектов законодательных, президентских, правительственных актов и международных договоров, разработка которых поручена МВД России или которые оно намерено подготовить по собственной инициативе. В проектах планирующих документов, касающихся правоподготовительной деятельности, должны учитываться предложения подразделений Министерства, органов и учреждений системы МВД России, депутатов Федерального Собрания РФ, государственных органов и общественных объединений, научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также предложения, высказанные в средствах массовой информации или в письмах, заявлениях и обращениях граждан и юридических лиц. При этом планирование подготовки нормативных правовых актов осуществляется с учетом следующих положений:
- сосредоточение усилий на разработке комплексных нормативных правовых актов, сведение до минимума количества локальных, частных нормативных правовых актов;
- приоритетность нормативного урегулирования основных сторон деятельности ОВД и ВВ законодательными, президентскими, правительственными нормативными правовыми актами;
- устранение пробелов, имеющихся в правовом регулировании организации и деятельности ОВД и ВВ (но только в рамках нормотворческой компетенции);
- приведение нормативных правовых актов в соответствие с нормами международного права, стандартами Совета Европы, а также обязательствами, вытекающими из международных договоров РФ в области охраны прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью.
Все планирующие документы, содержащие положения правоподготовительных работ (либо инициативные решения по подготовке тех или иных нормативных правовых актов), до представления на подпись руководству Министерства в обязательном порядке согласовываются с Правовым департаментом МВД России (ПД МВД России). Это необходимо в целях осуществления скоординированной правоподготовительной деятельности Министерства, тем более данное подразделение выполняет функцию по организации и осуществлении контроля нормотворческой деятельностью в Министерстве. Соответствующие функции выполняют отделы (отделения, группы) правового обеспечения ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, научно-исследовательских и образовательных учреждений МВД России.
После утверждения плана правоподготовительных работ возникают правовые отношения, связанные с подготовкой нормативного акта. Данные правоотношения могут возникнуть и раньше. Все зависит от основания подготовки и издания ведомственных нормативных правовых актов. Эти основания закреплены Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (п. 18):
а) положения Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, обязательства России в соответствии с международными договорами РФ, нормы федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) указы и распоряжения Президента РФ;
в) постановления и распоряжения Правительства РФ;
г) план законопроектной деятельности Правительства РФ;
д) поручения Президента РФ и Правительства РФ;
е) решения коллегии Министерства, оперативных совещаний при Министре и заместителях Министра;
ж) распоряжения и поручения Министра и его заместителей;
з) планы работы МВД России или подразделений МВД России;
и) инициатива подразделений Министерства.
2) Подготовка проекта нормативного правового акта соответствующим подразделением Министерства.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на подразделение Министерства, к компетенции которого относится организация регулируемой деятельности. Подготовка проекта может поручаться нескольким подразделениям, при этом работу организует и осуществляет подразделение, указанное в поручении (плане) первым. Определяется ответственный исполнитель и другие должностные лица, ответственные за подготовку указанного проекта и срок его подготовки. Срок подготовки и издания нормативного правового акта в целях исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца (если не установлено иного). При подготовке наиболее важных, сложных и больших по объему проектов нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, решением руководства Министерства могут создаваться рабочие группы (комиссии) из числа наиболее опытных сотрудников. В состав рабочей группы могут входить соответствующие специалисты Правового департамента по согласованию с начальником Правового департамента МВД России.
В составе рассматриваемой стадии можно выделить следующие под-стадии:
а) Отбор и изучение информации, относящейся к регулируемому во- просу.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта осуществляется сбор и изучение информации, относящейся к теме проекта. Такая информация может содержаться в законодательных актах, указах Президента и постановлениях Правительства, договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ, ведомственных нормативных правовых актах, материалах коллегий и совещаний при Министерстве, докладах и выступлениях руководителей ОВД, актах инспекторских проверок и справках о результатах выездов в служебные командировки, в обобщениях практики применения законодательства РФ и ведомственных нормативных правовых актов, научной литературе и материалах периодической печати, а также данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, характеризующих состояние организации и деятельности ОВД в отечественной и зарубежной практике.
б) Выработка концепции проекта (при подготовке сложного нормативного правового акта).
Разработка концепции проекта включает в себя определение цели и задачи нормативного правового акта, предмета и объекта правового регулирования, обоснование его основных положений и предполагаемых последствий применения, оценку возможных правовых альтернатив и методов правового регулирования в соответствующей сфере, выявление недостатков действующего правового регулирования и определение путей их устранения посредством издания нового акта.
При подготовке концепции проекта ведомственного нормативного акта следует убедиться, что предмет его правового регулирования относится к компетенции Министерства, ОВД. При этом следует учитывать, что нормативным регулированием допускается решение правовых вопросов строго в тех пределах, которые установлены законодательными, президентскими и правительственными нормативными правовыми актами. По предметам, относящимся к ведению подчиненных (подведомственных) органов и учреждений, в проекте могут предусматриваться предписания в тех случаях, когда по регулируемым направлениям деятельности необходимо единое решение для всей системы МВД России.
в) Разработка плана-проспекта и календарного плана-графика подготовки проекта нормативного правового акта.
В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного правового акта и раскрывается основное содержание его принципиальных положений, определяется гриф акта. В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы по подготовке проекта, указываются сроки их завершения, определяются ответственный исполнитель и другие должностные лица (подразделения), ответственные за результаты работы.
3) Разработка текста проекта (его вариантов) нормативного правового акта.
В случае, если создается рабочая группа по подготовке проекта нормативно-правового акта, на ее заседаниях обсуждаются различные варианты проектов нормативного правового акта. В целях более глубокой и качественной проработки проекта нормативного правового акта вопросы, относящиеся к предмету его правового регулирования, могут быть вынесены для обсуждения на научно-практических конференциях (круглых столах) и семинарах. Это дает возможность выяснения по проекту мнении других органов исполнительной власти, общественных объединений, а также общественного мнения (путем проведения соответствующих опросов).
По поручению руководства Министерства могут разрабатываться альтернативные варианты проекта нормативного правового акта, которые также обсуждаются комиссией. По итогам обсуждения принимается решение о целесообразности доработки наиболее приемлемого проекта. Как справедливо замечает Т.Н. Москалькова, «разработчики, исходя из уровня своей профессиональной подготовки и представляя руководителю свой вариант проекта, выдают ему своеобразный паспорт качества». Вместе с проектом готовится пояснительная записка, информация о нормативных актах, в которые вносятся соответствующие изменения и дополнения в случае его принятия, и материально-финансовое обоснование проекта нормативного акта. В пояснительной записке указывается:
- во исполнение какого поручения осуществлена разработка проекта нормативного акта;
- чем обусловлена необходимость разработки нормативного правового акта;
- основное содержание проекта, его принципиально новые положения, ожидаемые результаты применения;
- согласование проекта в Министерстве, с федеральными органами исполнительной власти, другими органами, организациями и учреждениями (здесь же указывается о наличии замечаний в случае, если разработчикам не удалось их устранить в процессе согласования проекта нормативного правового акта). При наличии разногласий по проекту к нему прилагаются протокол совещания с заинтересованными органами и организациями, перечень разногласий с их мотивировками и подлинниками замечаний, подписанные руководителями соответствующих органов и организаций;
- последствия издания данного нормативного правового акта, связанные с необходимостью формирования новых подразделений, увеличения численности существующих, а также их дополнительного финансирования и материально-технического обеспечения;
- необходимость внесения изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты.
В случае необходимости создания новых подразделений, увеличения численности существующих, а также, если издание акта влечет за собой дополнительные финансирование и материально-техническое обеспечение, подразделением Министерства, являющимся головным исполнителем проекта (рабочей группы), готовятся необходимые расчеты и обоснования. Кроме финансово-экономических расчетов к проекту в необходимых случаях могут прилагаться статистические данные, сравнительные таблицы, справки о состоянии нормативной правовой базы по данному вопросу и иные сведения, необходимые для обоснования вносимого проекта.
Проект нормативного правового акта рассматривается руководителем подразделения, являющегося головным исполнителем, и дорабатывается с учетом его замечаний. К доработке проекта с учетом мнения других федеральных органов исполнительной власти, общественных объединений, а также с учетом результатов социологических исследований могут привлекаться созданные в Министерстве, научно-исследовательских и образовательных учреждениях МВД экспертные группы и комиссии.
4) Согласование (визирование) подготовленного проекта в заинтересованных службах министерства, у соответствующих доллсностных лиц МВД РФ.
Подписанный (завизированный) руководителем подразделения, являющегося головным исполнителем, проект нормативного правового акта может направляться на рецензирование в заинтересованные департаменты, главные управления МВД России по федеральным округам, а при необходимости также в МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, УВДРО, ОУМТиВС, научно-исследовательские и образовательные учреждения МВД России.
После ознакомления с представленным на согласование проектом он визируется начальником заинтересованного подразделения Министерства или лицом, исполняющим его обязанности. При необходимости согласования проекта в пяти и более структурных подразделениях МВД России визирование производится на отдельном листе согласования. Перечень подразделений Министерства, с которыми согласовывается проект нормативного акта, определяется головным исполнителем проекта нормативного акта. Обязательному согласованию (визированию) проект подлежит в подразделениях:
- указанных в поручении по разработке проекта нормативного правового акта (являющихся соисполнителями в соответствии с планирующими документами Министерства);
- представители которых участвовали в рабочей группе по разработке проекта нормативного правового акта;
- которым в проекте нормативного правового акта даются поручения;
- к компетенции которых отнесена организация деятельности, регламентируемой проектом нормативного правового акта.
Проект нормативного акта подлежит согласованию с первыми заместителями и заместителями Министра, компетенции которых касаются вопросы, относящиеся к предмету правового регулирования проекта нормативного правового акта. Проект приказа об объявлении решения коллегии МВД России, помимо выше названных подразделений, подлежит согласованию с членами коллегии.
Если у визирующего лица имеются принципиальные замечания (несогласие с отдельными нормативными предписаниями или по проекту в целом) по представленному проекту нормативного правового акта готовится заключение. Если же у визирующего лица имеются отдельные замечания и предложения и он находит возможным издание данного акта, то проект визируются с пометкой о наличии замечаний. При этом замечания и предложения, оформленные в текстовом или табличном виде («замечания и предложения»), прилагаются к проекту акта. Подразделение Министерства, являющееся головным исполнителем проекта (рабочая группа), обязано учитывать поступившие в процессе согласования замечания и предложения. В случае учета поступивших замечаний и предложений проект нормативного акта подлежит повторному визированию у данных лиц. Если подразделение Министерства, являющееся головным исполнителем проекта (рабочая группа), не согласно с поступившими замечаниями и предложениями, им готовится таблица разногласий с указанием соответствующих мотивированных возражений. Таблица разногласий подписывается руководителем подразделения Министерства, являющегося головным исполнителем проекта (рабочей группы).
5) Проведение правовой экспертизы проекта и обоснований к нему.
Введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность не только законодательных органов, но и органов исполнительной власти России, несомненно, следует рассматривать как позитивное средство совершенствования нормоподготовительной и собственно правотворческой деятельности, повышения качества принимаемых законов и подзаконных актов, их эффективности. По той роли, которую экспертиза призвана играть в подготовке и принятии нормативно-правовых актов, ее справедливо отнести к важнейшему технологическому этапу правотворческого процесса. Экспертиза помогает не только увидеть реальное бытие, «но и подсказать законодателю, где в законе есть пробел, а где правовое регулирование является избыточным или же недостаточно социально обусловленным», проследить изменения в общественном правосознании и правовой культуре.
Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий. Экспертизы широко применяются на практике и играют значительную роль в жизни общества. Однако до настоящего времени теория экспертиз (экспертология) в науке разработана недостаточно. Еще менее разработано понятие экспертизы нормативного правового акта.
Слово «экспертиза» (от фр. «expertisev» происходит от лат. «expertus» - опытный) означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д. Результаты такого исследования оформляются в виде заключения. Заключение эксперта (или группы экспертов, или учреждения, выступающего в качестве эксперта), которому было поручено проведение экспертизы (в том числе и независимой), основывается на использовании специальных знаний в определенной области науки, техники, искусства, юриспруденции и т.д. И этим оно отличается от заключения. Следует отметить, что заключение, составленное по результатам экспертизы, не тождественно заключению, которое представляется соответствующим органом без проведения экспертизы.
С учетом изложенного необходимо выделить самые существенные элементы экспертизы.
Первым исходным элементом экспертизы является исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в определенной области знаний.
Второй существенный элемент - заключение, составленное по результатам проведенного исследования, содержащее ответы на стоящие перед экспертом вопросы и оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение исследования.
Отмеченные элементы в своей совокупности выражают сущность экспертизы и непременно должны учитываться при определении ее понятия. Поэтому под правовой экспертизой следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования проекта нормативного правового акта в целях его сопоставления с действующими нормативными актами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов, а также соблюдения установленного правила оформления проекта, завершающееся оформлением заключения и содержащего результаты такого исследования. Данное понятие может быть применено к любому виду правовой экспертизы, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, проведенная общественными организациями.
Среди основных видов экспертиз, которые используются в правотворческом процессе, как зарубежных государств, так и Российской Федерации, можно выделить финансовую, экологическую, экономическую, социально-психологическую, криминологическую, правовую, лингвистическую.
Все проекты нормативных правовых актов, которые подготовлены органами внутренних дел, в целях проверки их соответствия Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам России в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам, подлежат обязательному рассмотрению и визированию в Правовом департаменте. Рассмотрение проекта в Правовом департаменте включает в себя и визирование проекта руководством Правового департамента МВД России.
В соответствии с Положением о Правовом департаменте МВД РФ, утвержденный приказом МВД России от 20 ноября 2004 г. № 755, Правовой департамент при реализации задачи по правовому обеспечению деятельности ОВД осуществляет правовую экспертизу проектов нормативных актов, представляемых подразделениями центрального аппарата, подразделениями, находящимися в непосредственном подчинении Министерства, и подразделениями при МВД России на подпись руководству Министерства (п. 9 подпункт 14 Положения).
Главные принципиальные положения, на которых должно основываться проведение экспертизы проектов нормативно-правовых актов и которые сформулированы учеными-юристами применительно к научной экспертизе, могут быть применены к правовой и к любой другой специализированной экспертизе проектов нормативно-правовых актов. Прежде всего это соблюдение законности, профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта, независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий, объективность и самостоятельность в изложении своей позиции и выводов и, наконец, ответственность экспертов за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения как результат экспертизы. «Важнейшим условием объективности экспертного исследования является независимость экспертов от других субъектов экспертизы при изложении своей позиции в соответствии с их специальными, профессиональными знаниями в пределах поставленных вопросов. Это означает также, что эксперт, привлекаемый к проведению экспертизы, должен быть самостоятельным, не должен иметь личную заинтересованность в конкретных результатах проведенной им экспертизы и не должен находиться в прямой или косвенной зависимости от лица или органа, принявших решение о проведении экспертизы (или направивших законопроект на экспертизу)».
Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России еще на стадии разработки проекта нормативного акта в состав рабочей группы могут входить соответствующие специалисты Правового департамента МВД России, что способствует обеспечению соответствия проекта Конституции, законодательным и иным нормативным правовым актам РФ, нормам международного права, а также обязательствам, вытекающим из международных договоров РФ. Но, к сожалению, данные Правила не устанавливают запрет осуществления специалистом правового управления, входившим в состав рабочей группы по подготовке проекта нормативного акта, экспертизы проекта нормативно-правового акта. На наш взгляд эксперт, принимавший участие в разработке проекта нормативного правового акта либо имеющий иную личную заинтересованность в проведении экспертизы по этому проекту (например, состоит в близких, родственных отношениях с лицом, являющимся инициатором проекта нормативно-правового акта), не должен осуществлять экспертизу такого проекта или участвовать в ее проведении. Эти обстоятельства должны являться основанием для отвода эксперта. Право на отвод - одно из важных условий объективности экспертизы.
Правовой департамент принимает проект на правовую экспертизу, если он должным образом оформлен, согласован со всеми заинтересованными подразделениями и руководителями министерства, к нему приложены пояснительная записка, финансовые расчеты и другие необходимые документы. Участие представителей Правового департамента в составе рабочей группы по подготовке проекта не освобождает разработчиков от его рассмотрения в Правовом департаменте.
Правовая экспертиза, в отличие от других видов экспертиз, обязательно проводится по всем без исключениям проектам нормативно-правовых актов вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни они касаются, будь то права и свободы граждан, борьба с правонарушениями, различные аспекты социально-политической, экономической жизни, бюджетные, финансовые вопросы и т.д.
Проект нормативного акта, завизированный всеми заинтересованными лицами, с приложением к нему всех необходимых документов направляется на рассмотрение в Правовой департамент:
- перед направлением проекта на рассмотрение коллегии Министерства, оперативного совещания при руководстве Министерства;
- перед направлением проекта на согласование с федеральными органами исполнительной власти, другими органами, организациями и учреждениями;
- перед представлением проекта на подпись руководителю Министерства, к компетенции которого относится издание нормативного правового акта.
В случае несоответствия проекта Конституции, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормам международного права, а также обязательствам, вытекающим из международных договоров РФ, или его неправильного оформления, Правовой департамент возвращает проект для доработки.
Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, он подлежит доработке и повторному представлению на правовую экспертизу в Правовой департамент МВД. Если при доработке проекта в процессе его согласования в Правовом департаменте подразделение Министерства, являющееся головным исполнителем (рабочая группа), не согласились с высказанными замечаниями и предложениями, то Правовой департамент готовит мотивированное заключение по существу рассматриваемого вопроса. Данное заключение вместе с проектом нормативного правового акта и другими сопроводительными документами должно быть представлено на доклад руководителю Министерства, к компетенции которого относится издание нормативного правового акта.
Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими законами и иными нормативными актами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов. «Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной науки и юридической практики».
При проведении правовой экспертизы проверяются также последовательность и логика изложения содержания проекта. Особое внимание обращается на соответствие проекта определенным формам, на наличие у него соответствующих формальных реквизитов, на четкость структурных элементов, правильность ссылок и отсылок, на точность повторения и воспроизведения нормативных положений. Проводится и лингвистическая экспертиза. Неточный выбор слов, грамматической формы, неудачное синтаксическое оформление могут исказить смысл формулируемой юридической нормы, затруднить ее правоприменение, привести к самым неожиданным, нежелательным результатам. Как показывает практика, авторы проектов иногда допускают неоднократное обращение к одним и тем же вопросам в различных частях проекта, повторы. «Типичным недостатком является также не совсем четко сформулированный понятийный аппарат. Встречаются случаи, когда даются определения не используемых в проекте понятий либо используются устаревшие термины, что свидетельствует о фрагментарной проработке документа, отсутствии его анализа в целом при взаимоувязке его составных частей».
В необходимых случаях по решению руководства Министерства проводится криминологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов. Данный вид экспертизы проектов нормативно-правовых актов не получил еще своего нормативно-правового признания и урегулирования, хотя предложения о проведении криминологической экспертизы законопроектов неоднократно высказывались депутатами Государственной думы, Генеральным прокурором РФ, министром внутренних дел РФ (в том числе и на заседаниях ГД). На наш взгляд объективная потребность в ней существует давно, ожидая своей реализации. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных и уголовно-процессуальных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы об объявлении амнистии.
Наиболее сложные, многоплановые проекты выносятся на рассмотрение Экспертного совета МВД России по вопросам нормотворческой деятельности. Данный Экспертный совет, созданный еще в 1992 г. в целях повышения эффективности осуществляемых министерством мер по совершенствованию правового и, главным образом, законодательного обеспечения деятельности ОВД, ВВ и ФМС, осуществляет комплексную научно-юридическую экспертизу выносимых на его заседания проектов.
Проекты нормативных актов по особо важным вопросам вносятся в установленном порядке на рассмотрение коллегии Министерства, оперативного совещания при руководстве Министерства.
Материалы проведенной экспертизы представляются в виде заключения. Порядок подготовки и форма заключений экспертизы проектов нормативно-правовых актов не регламентированы, что является пробелом в Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по проектам экспертам целесообразно ориентироваться на определенный круг вопросов. Перечень этих вопросов мог бы быть приблизительно следующим: насколько данный проект нормативного правового акта актуален; каковы цели предлагаемого нормативного регулирования; соответствуют ли положения проекта Конституции РФ общепризнанным принципам международного права и международным договорам России; имеются ли в самом проекте механизмы реализации заложенных в нем норм, насколько он реален и эффективен; может ли предлагаемый нормативно-правовой акт (в случае его принятия) своими действиями вызвать какие-либо коллизии; потребуется ли с принятием данного нормативного правового акта внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также признать отдельные акты утратившими силу (желательно указать какие именно); насколько полно урегулированы в предлагаемом нормативно-правовом акте вопросы, составляющие его предмет; не останутся ли пробелы в правовом массиве после принятия подготавливаемого акта, нет ли в проекте избыточных норм, т.е. норм, без которых цели нормативно-правового акта все равно окажутся достижимыми; каков затратный механизм представленного проекта.
Как представляется, текст заключения должен приниматься большинством голосов экспертов (если экспертиза проводится группой экспертов). При наличии особого мнения несогласных с общими выводами экспертов, его следует приобщить к тексту заключения. Заключение оформляется в письменном виде и подписывается экспертами, участвующими в проведении экспертизы.
Повышению эффективности экспертной работы и усилению ее влияния на подготовку действенных нормотворческих решений во многом способствовала бы более четкая регламентация правового статуса эксперта. Организации и лица, участвующие в проведении экспертизы, должны быть наделены объемом прав, позволяющим им: получать от аппарата Министерства материалы и документы, связанные с подготовкой проекта нормативно-правового акта (включая отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения), необходимые для проведения экспертизы; иметь доступ к правовому фонду (банкам данных) систематизированного учета нормативных правовых актов в органах внутренних дел РФ, к автоматизированной информационной поисковой системе «Нормативные акты МВД России»; заявлять инициатору, поручившему проведение экспертизы, о необходимости предоставлении дополнительных материалов и документов для всесторонней и объективной оценки соответствующего проекта; формулировать особое мнение по проекту (если экспертиза осуществляется группой экспертов). К основным правомочиям следует отнести предоставление эксперту возможности выступать при обсуждении проекта на заседании коллегии Министерства, оперативного совещания при руководстве Министерства. Очерчивая круг предлагаемых обязанностей экспертов, в него, видимо, надлежало бы включить их обязанность осуществлять всесторонний, полный, объективный анализ предоставленного на экспертизу проекта нормативно-правового акта; давать пояснения по проекту, отвечать на поставленные вопросы; соблюдать установленные законодательством требования по организации и проведению экспертизы; обеспечивать конфиденциальность сведений, связанных с проведением экспертизы (не разглашать полученные в результате экспертизы сведения, особенно в отношении проектов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну); обеспечивать полноту и обоснованность выводов проводимой экспертизы. Важным представляется установление срока проведения экспертизы. Ранее неурегулированность данного вопроса создала определенные затруднения в работе рабочей группы (комиссии), которой проект направлялся на рассмотрение (экспертизу) и визирование в Правовой департамент МВД России. В соответствии Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России проект нормативного правового акта рассматривается, как правило, в трехнедельный срок со дня его официального поступления в Правовой департамент со всеми сопроводительными документами. По указанию министра или его первого заместителя срок рассмотрения может быть сокращен. В случае необходимости (значительный объем проекта; большой массив нормативных правовых актов, требующих изучения; наличия в проекте положений и отдельных нормативных предписаний, требующих официального разъяснения со стороны компетентных органов или специалистов и т.д.) срок рассмотрения может быть увеличен по решению статс-секретаря - заместителя министра или начальника Правового департамента, но не более чем на один месяц.
Рассмотрение проекта нормативного правового акта в Правовом департаменте министерства включает в себя:
- определение полномочий соответствующих органов (организаций, должностных лиц) по изданию нормативного правового акта;
- определение полноты согласования проекта нормативного правового акта;
- установление правильности выбора вида нормативного правового акта;
- определение соответствия проекта Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам России в соответствии с международными договорами, законодательным и иным действующим нормативным правовым актам РФ;
- проверку правильности оформления проекта нормативного правового акта, соблюдения установленных юридико-технических требований и правил;
- подготовку заключения или визирование проекта соответствующими должностными лицами Правового департамента МВД России.
6) Согласование (визирование) подготовленного проекта с иными федеральными органами исполнительной власти, другими органами, организациями и учреждениями.
Проект нормативного правового акта согласуется в обязательном порядке с федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и учреждениями в случаях:
- указания на данное согласование в законодательных и иных нормативных правовых актах;
- наличия прямого поручения вышестоящего органа (должностного лица) о данном согласовании;
- участия данных федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций) в разработке проекта нормативного правового акта в качестве соисполнителя;
- обязательности предписаний проекта нормативного акта для иных федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций;
- затрагивания проектом нормативного акта вопросов, решение которых отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций).
При наличии соответствующих поручений Президента РФ, Правительства РФ, а также предписаний, содержащихся в законодательных и иных нормативных актах, проект подлежит согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Проект нормативного правового акта направляется на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, иные органы, организации и учреждения лишь после завершения его визирования в Министерстве. Перечень органов, организаций и учреждений определяется структурным подразделением Министерства, являющимся головным исполнителем проекта, исходя из отнесения предмета нормативного регулирования к ведению соответствующих органов, организаций и учреждений, а также с учетом поручений Президента РФ (или Правительства РФ) по разработке проекта нормативного акта.
Проект нормативного акта направляется на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, другие органы, организации и учреждения с сопроводительным письмом за подписью первого заместителя (заместителя) Министра, курирующего деятельность подразделения Министерства, являющегося головным исполнителем проекта нормативного акта.
Согласование проекта нормативного правового акта с иными федеральными органами исполнительной власти, другими органами, организациями и учреждениями оформляются визами. По завершении согласования (визирования) проекта подразделение Министерства, являющееся головным исполнителем (рабочая группа), готовит пояснительную записку.
7) Принятие официального решения по проекту нормативного правового акта.
Принятие решения - основная, решающая стадия официального прохождения проекта. Именно здесь проект становится юридически значимым документом (превращается в имеющий официальное значение правовой акт).
Подразделение, являющееся головным исполнителем, представляет проект на подпись (утверждение) правомочным на то должностным лицам Министерства. Утвержденный (подписанный) нормативный акт (в машинописном виде и на магнитном носителе) представляется на регистрацию в Аппарат Министерства. После регистрации Аппарат Министерства в течение суток направляет соответствующие копии в Правовой департамент. На утвержденный (подписанный) нормативный правовой акт подразделение, являвшееся головным исполнителем проекта, составляет разверстку (с обязательным включение в нее справочно-информационного фонда Правового департамента), согласно которой Аппарат Министерства в течении установленного времени организует размножение и рассылку документов. Нормативный акт в машинописном виде подлежит включению в справочно-информационный фонд Правового департамента, а на магнитном носителе -внесению в электронную базу данных для постановки на компьютерный учет в Правовом департаменте.
Ведомственные нормативные акты, за исключением тех, которые подлежат государственной регистрации в Минюсте, вступают в силу с момента их официальной регистрации в Аппарате Министерства, если в самом акте не указан иной срок.
После издания нормативного акта подразделение Министерства, являющееся головным исполнителем, Правовой департамент и другие подразделения Министерства в соответствии со своей компетенцией обеспечивают: изучение практики применения нового нормативного акта; организацию разъяснительной работы по проблемам, относящимся к предмету правового регулирования данного акта, а также по вопросам, возникшим в практике применения нового нормативного акта; накопление и систематизацию информации о ходе его исполнения, а также предложений о внесении в него изменений или дополнений. При необходимости на основе обобщения предложений в установленном порядке принимается решение о внесении в нормативный акт соответствующих изменений и дополнений.
8) Государственная регистрация нормативных правовых актов.
В соответствии с «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные акты Министерства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер независимо от срока действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На регистрацию также представляются нормативные акты, изданные совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, если Министерство указано первым в числе федеральных органов исполнительной власти, утвердивших (подписавших) акт. Подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст так же акты, вызывающие сомнения относительно соответствия их вышеперечисленным критериям. Окончательное решение вопроса о необходимости государственной регистрации принимает Министерство юстиции после проведения юридической экспертизы. В случае, если нормативный акт утвержден совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Минюсте, и данные органы указаны первыми, нормативный акт представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу этого акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Следует отметить, что для правового состояния российского общества государственная регистрация ведомственных нормативных актов - явление относительно новое. Хотя еще в советскую эпоху ряд ученных высказывались о целесообразности создания координационного центра по подготовке проектов, который направлял бы в одно русло всю нормоподготовительную работу, координировал ее, следил за своевременностью подготовки проектов, за соблюдением законодательной техники, дабы избежать противоречий ведомственных актов актам вышестоящих органов. В качестве координационного центра предлагался специальный юридический орган - Министерство юстиции СССР, а в союзных республиках - республиканские Министерства юстиции. Ее введение вызвано потребностью упрочения правопорядка, юридической защиты личности в соответствии с действующим законодательством от произвола министерств и ведомств, а так же для пресечения бесконтрольности в осуществлении государственными органами своих нормотворческих функций.
Функция Минюста РФ по государственной регистрации актов, издаваемых министерствами и иными органами исполнительной власти, возложена Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (п.7 подпункт 14). Постановлением Правительства № 1009 от 13 августа 1997 г., которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Минюсту, кроме регистрации ведомственных актов, предоставлено право контроля над их изданием. В случае, когда участвующие в проверке ведомства сотрудники Минюста находят незарегистрированный акт, они указывают на нарушение и требуют представить его для регистрации. Если такой акт не поступает в Минюст на регистрацию, Министр юстиции имеет право делать представление в Правительство, которое правомочно отменить тот или иной акт. В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Минюст в течение трех дней представляет в Правительство РФ предложения об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего постановления.
«Итак, государственная регистрация ведомственных нормативных актов, возложенная на Министерство юстиции РФ, представляет собой контрольную функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности федеральных министерств и ведомств, недопустимость ущемления свобод и законных прав интересов граждан, иных субъектов права. Особенностью этой функции является то, что посредством ее исполнительная власть контролирует себя изнутри». «Контроль за актами ведомств призван повысить ответственность федеральных органов исполнительной власти за качество подготовки ими нормативных правовых актов». Он так же препятствует размыванию отраженных в законе социальных ориентиров и целей. «Известно, что интересы общества в целом и уровень интересов того или иного отдельного ведомства не вполне совпадают. Стремление органа управления повысить ценность своего социального места в структуре общественных связей может выражаться в сознательном или не вполне осознанном стремлении выйти за рамки своих законных полномочий, трактовать их расширительно. С точки зрения данной проблемы контрольная функция Министерства РФ является мерой, препятствующей разбалансированности отдельных компонентов правовой системы общества и содействующей гармонизации объективных проявлений различных уровней интересов. Ведь создавая то или иное правило, законодатель преследовал определенную социальную цель, и препятствовать разрыву между такими целями и средствами по их достижению призвана государственная регистрация ведомственных нормативных актов».
К регистрируемому нормативному акту прилагается справка, содержащая:
- основания для издания нормативного акта (обстоятельства, послужившие основанием для издания акта);
- сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу, информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом, подготовке предложений об их изменении или признании утратившими силу с принятием акта, представленного на государственную регистрацию;
- сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими федеральными органами, если такое согласование является обязательным.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции РФ. Государственная регистрация проводится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом на 10 дней, а в исключительных случаях до одного месяца.
Если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие акта законодательству РФ, в его государственной регистрации будет отказано. Этот акт возвращается в МВД без регистрации с обязательным и аргументированным извещением об этом министерства и указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации министр или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий приказ, отменяющий нормативный акт, в регистрации которого отказано и направляют его копию в Минюст. Подготовка отменяющего приказа и направление его копии в Минюст осуществляется структурным подразделением Министерства, являющимся головным исполнителем нормативного акта, в регистрации которого было отказано. Нормативный акт может быть возвращен без регистрации при нарушении установленного порядка предоставления его на государственную регистрацию. Эти нарушения должны быть устранены и в течение месяца акт должен быть представлен повторно на регистрацию или же в Минюст направлена копия приказа об отмене нормативного акта. Если же министерство не согласно с отказом в регистрации, оно вправе обжаловать решение Министерства юстиции в Правительство Российской Федерации.
Нормативный акт может быть возвращен Министерством юстиции в Министерство внутренних дел по просьбе министерства. Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в том же порядке. Ссылка в поступившем на государственную регистрацию акте на нормативно-правовой акт федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), не прошедший государственную регистрацию, не допускается. Акт же, признанный Минюстом не нуждающимся в госрегистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом МВД.
Государственная регистрация, действительно, является существенным препятствием к принятию «антизаконных» ведомственных актов. Вместе с тем, здесь существует ряд проблем. Так, Ю.П. Соловей замечает, что «анализируемый порядок, как это ни парадоксально, легализует практику вмешательства ведомств в прерогативы законодателя. Во-первых, сам постулат «нормативный акт, затрагивающий права, свободы и законные интересы граждан», недвусмымленно подразумевает, что министерство или ведомство вправе вносить изменения в установленный законодательством правовой статус граждан. Во-вторых, отказ в регистрации ведомственного акта, ущемляющего установленные законодательством права граждан или возлагающие на них не предусмотренные законном обязанности, являются не обязанностью, а правом Министерства юстиции РФ. Наконец, в-третьих, используя элементарные приемы толкования норм президентского указа, можно сделать вывод, что ведомственные акты, прошедшие государственную регистрацию и опубликованные в установленном порядке, вполне могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения различных санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний и, кроме того, что на них можно ссылаться при разрешении споров». Идея государственной регистрации ведомственных нормативных актов, на взгляд Ю.П. Соловея, окажется дезавуированной, если не отказаться от использования термина «нормативный акт, затрагивающий права, свободы и законные интересы граждан». Следует вести речь о «внешних нормативных актах» министерств и ведомств, которые регулируют отношения с гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, государственными органами и общественными объединениями. Только при таком условии можно быть уверенным, что ни один ведомственный нормативный акт не избежит прохождения процедуры государственной регистрации.
Обязанностью, а не правом Министерства юстиции России, должен стать отказ в регистрации ведомственного акта, ущемляющего установленные законодательством права граждан или возлагающего на них не предусмотренные законодательством обязанности.
На наш взгляд, очевидна так же потребность уточнения некоторых аспектов регистрации ведомственных актов. Так нет ясности в вопросе, вправе ли Министерство юстиции в случае обнаружения собственной ошибки, допущенной ранее, изменить свое решение о присвоении тому или иному конкретному акту номера государственной регистрации. Если следовать логике -видимо, вправе, однако отсутствует процедура пересмотра Минюстом своего решения. Видимо на сегодня, в данной коллизионной ситуации Минюсту остается лишь обращаться с предложением в Правительство РФ об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего постановления.
9) Официальное опубликование нормативно-правового акта.
Это заключительная стадия нормотворчества. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Государство в лице его органов обязано официально публиковать принимаемые законы и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Официальное опубликование является непременной предпосылкой применения принимаемого закона и иного нормативно-правового акта. Поэтому, в ч. 3 ст. 15 Конституции содержится, с одной стороны, веление, обращенное к участникам правотворческого процесса, официально опубликовать нормативно-правовой акт, с другой - запрет, обращенный к любому правоприменителю, - не применять неопубликованный закон и иной нормативно-правовой акт, затрагивающий права, свободы и законные интересы граждан. Правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления, суды в силу прямого запрета Конституции не должны применять не опубликованные официально законы. Юридическая регламентация контроля за ведомственным нормотворчеством продолжена и уточнена Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Данный указ предъявляет к актам министерств и ведомств жесткие требования. В тексте указа прямо сказано, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При этом все акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. В соответствии с п. 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
Зарегистрированный нормативный акт (с присвоенным регистрационным номером и внесенный в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти) в течение суток направляется Минюстом в МВД. Нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке - в течение 10 дней после дня их госрегистрации. По истечении 10 дней после дня их официального опубликования нормативные акты вступают в силу, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу. Нормативные акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие госрегистрацию, вступают в силу со дня регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен иной срок вступления в силу. Нормативные акты МВД, признанные Минюстом не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в порядке, определяемом МВД России.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их государственной регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Официальными источниками опубликования нормативных актов МВД России являются также «Вестник МВД России», «Бюллетень текущего законодательства», «Бюллетень оперативно-розыскной деятельности». На местах в качестве таких источников выступают соответствующие официальные издания ОВД. Издаются также тематические сборники нормативных правовых актов.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ. Поэтому копии актов, подлежащих опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляется Министерством юстиции РФ в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, в научно-технический центр «Система».
Очень важно, что признанный Конституционным Судом РФ общий принцип права, согласно которому «закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только после его опубликования в официальном порядке», получил нормативно-правовое закрепление применительно и к ведомственным актам, в том числе актам МВД Российской Федерации.
Автор: Урумов А.В.