Государственно-правовые основы развития казачества

Правовые основы жизнедеятельности казачества в Московской Руси и Российской империи формировали договоры, законы, указы, регламенты, положения и другие государственно-правовые акты, юридически закреплявшие его сословное социально-политическое положение и функции.

Советское государство, отказавшись от преемственности политико-правовой системы Российской империи, ликвидировало правовые основы казачества как сословия, выполнявшего делегированные государством общественно-значимые функции военного и гражданского управления регионами, закрепленными за казачьими войсками. В ходе Гражданской войны и в последующем периоде партийные и советские государственные органы обосновали массовые репрессии в отношении казаков, оказавших сопротивление радикальным реформам Советской власти. Одновременно некоторые политико-правовые документы декларировали формирование «красного», «трудового» казачества путем создания иррегулярных территориальных воинских частей на принципах казачьей полковой службы, организации фольклорных коллективов и т.п. методами, оказавшимися недостаточными для реинституционализации казачества.

Перестроечные реформы (1985-1991 гг.) создали правовые предпосылки для самоорганизации казачества в неполитические военно-исторические, патриотические и иные общественные объединения, деятельность которых до августа 1991 г. регламентировалась документами партийных органов.

Однако под влиянием демократических общественных движений 14 ноября 1989 г. Верховный Совет СССР принял декларацию «О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав», а 13 августа 1990 г.

Президент СССР издал указ «О восстановлении прав всех жертв политических репрессий 20-50 гг.». Но в этих документах казачество не упоминалось среди репрессированных народов, хотя соответствовало определениям граждан и социальных групп, репрессированных по политическим мотивам.

22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, которая соответствует Всеобщей Декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Декларация расширила правовые гарантии гражданских инициатив, связанных с самоорганизацией общественных объединений, выражающих их интересы.

Гражданские права и свободы, декларированные политико-правовыми документами государственных органов СССР и РСФСР, активно использовались национальными движениями репрессированных народов для получения материальных ресурсов на цели реабилитации, повышения политического статуса. Этническая мобилизация способствовала формированию землячеств, диаспор, а также национально-патриотических, национально-культурных фронтов, союзов и других национально-ориентированных общественных объединений. Среди этих движений были и националистические организации, подобные радикально настроенной Конфедерации чеченского народа. Они оказывали сильное воздействие на органы государственной власти и управления России с целью получения дополнительных средств для решения местных проблем в условиях нарастающего социетального кризиса. Политическая элита России отреагировала на такие требования принятием закона РСФСР от 26 апреля 1991 г.

«О реабилитации репрессированных народов». В этом законе казачество определялось как этнокультурная общность и впервые причислялось к народам, репрессированным Советским государством.

Закон содержал принципиально важные политические оценки депортации народов из мест их традиционного проживания и декларировал намерения государства осуществить мероприятия для их полной реабилитации по пяти направлениям: восстановление политического, территориального, культурного и социального статуса, а также возмещение материального ущерба от незаконных репрессий. Для реализации таких мер федеральные органы государственной власти и управления приняли около 200 нормативных актов.

Политико-правовой статус казачества как репрессированного народа также закрепили указ Президента России «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества» и постановление Верховного Совета Российской Федерации «О реабилитации казачества». Несмотря на декларативный характер, названные документы привлекли внимание государственных органов и общественности к проблеме возрождения казачества, деятельности казачьих организаций.

Однако единая государственная политика в отношении казачества не была выработана, вследствие чего отмечались диспропорции при выделении государством материально-финансовых ресурсов на цели реабилитации репрессированных народов. Так, на мероприятия по реабилитации крымских татар из федерального бюджета в 1992 г. предоставлялось более 500 млн. руб., в 1993 г. российским немцам - 5,4 млрд. руб., балкарцам - 1,3 млрд. руб., а Министерство России по делам национальностей и региональной политики получило из федерального бюджета только 53 млн. руб. на разработку программы возрождения российского казачества.

Не были выполнены законодательно гарантированные меры по восстановлению упраздненных в советский период традиционных административно-территориальных образований - Областей Донского, Кубанского, Терского и других казачьих войск.

Так, в начале 1990-х гг. движение за возрождение российского казачества саморазвивалось без необходимой законодательной основы, что превращало первоначальную институционализацию российского казачества в спонтанный, импровизационный процесс.

Активная массовая поддержка казачьими объединениями Президента России в кризисных ситуациях 1991 и 1993 гг. вызвала обратную реакцию их поддержки правящей политической элитой: указы Президента России и постановления правительства РФ создавали политико-правовую базу для вовлечения казачества в механизм государственной власти посредством организации воинской, пограничной, правоохранительной и иной службы казаков, развития экономики, культуры, образования. Но отсутствие специального федерального закона о казачестве заставляло Президента России реагировать на запросы казачества посредством издания указов для нормативно-правового обеспечения государственной службы казаков в пограничных и внутренних войсках, решения других актуальных проблем казачьего движения, оказавшего ему поддержку в «августовском путче» (1991 г.) и политическом кризисе 1993 года. В частности, в целях укрепления законности и правопорядка, повышения престижности воинской службы казаков в марте 1993 г. был издан указ Президента Российской Федерации «О реформировании военных структур, пограничных и внутренних войск на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации и государственной поддержке казачества». Он установил, что граждане, относящие себя к потомкам казаков и выразившие желание совместно восстанавливать и развивать традиционные для казачества формы хозяйствования, культуры и быта, проходят военную службу, как правило, в казачьих соединениях и частях Вооруженных Сил России, в Пограничных войсках, специальных казачьих моторизованных воинских частях и частях оперативного назначения Внутренних Войск МВД России в соответствии с федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», общевойсковыми уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.

Задачи организации воинского учета и подготовки казаков к воинской службе, призыва на военную службу и учебные сборы поручалось решать органам федеральной исполнительной власти, местного самоуправления и военного управления на местах с участием представителей казачества.

Указ Президента России создал и некоторые дополнительные условия экономической мотивации государственной службы казаков. Правительству России поручалось совместно с Советом Министров Республики Калмыкии-Хальмг-Тангч и главами администраций краев и областей северокавказского региона до 1 мая 1993 г. разработать Положение о земельных отношениях с казаками, проходящими военную службу, и особом режиме землепользования в казачьих обществах, предусмотрев в нем передачу земель на территории проживания членов казачьих обществ в частное, коллективное и общинное пользование, создание льготных условий для сельскохозяйственного производства при выполнении казачьими обществами обязательств по продаже государству сельскохозяйственной продукции.

В указе Президента России предусматривались и другие меры для решения актуальных проблем, связанных с разработкой устава российского казачества и нормативных основ местного казачьего самоуправления, созданием

Межведомственной комиссии по делам казачества при Совете Министров - Правительстве Российской Федерации и т.п.

Нормотворчество федеральных органов государственной власти и управления имело тенденцию к повышению активности в 1994-1997 гг. и в 1997 г. достигло максимума: за год было принято более 20 государственно-правовых документов федерального значения. Рост нормотворческой активности Президента России в области государственно-казачьих отношений в тот период объясняется конструктивной деятельностью Главного управления казачьих войск при Президенте России. Оно не только инициировало подготовку новых правовых документов, но и самостоятельно готовило и «продвигало» на утверждение многие проекты документов, соответствовавших запросам казачьих организаций.

Одной из важных причин нормотворческой активности накануне выборов Президента России являлась борьба за электоральную поддержку казаков. В частности, указ о создании Главного управления казачьих войск Президент России Б.Н. Ельцин подписал в 1996 г. во время предвыборной поездки в Краснодарский край в присутствии многочисленных представителей казачьих организаций и прессы.

Другой актуальный документ - проект федерального закона «О российском казачестве» - и сопроводительное письмо о его направлении на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Президент России Б.Н. Ельцин публично подписал 11 июня 1996 г. во время предвыборной встречи с казаками в г. Новочеркасске.

Документом, радикально изменившим нормативно-правовую базу возрождения казачества, стал указ Президента России «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации», утвердивший Временное положение о государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации. Оно определило порядок регистрации в государственном реестре хуторских, станичных, городских, окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ, члены которых принимали на себя обязательства по несению государственной и иной службы. При этом особо оговаривалось, что казачьи общества не имеют права создавать в своем составе военизированные объединения и вооруженные формирования.

Процедура включения казачьих обществ в государственный реестр Российской Федерации регламентировалась многочисленными конкретными нормами, которые создавали правовые основы принципиально новых, законодательно обоснованных отношений государственных органов с казачьими обществами. Временное положение предусмотрело возможность включения в государственный реестр только тех войсковых казачьих обществ, которые являются самостоятельными объединениями хуторских, станичных, городских и окружных (отдельских) казачьих обществ, имеющих определенную численность, организационную структуру и принимающие на себя обязанности несения государственной и иной службы.

Особо оговоренное во Временном положении условие создания войсковых казачьих обществ в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации выводило органы войскового управления из структуры субъектов Федерации на федеральный уровень, «замыкало» их на специализированное структурное подразделение Администрации Президента России, которым в то время являлось Главное управление казачьих войск, а впоследствии -Управление по вопросам казачества. Вследствие такого порядка создавались правовые предпосылки всероссийской интеграции казачества и превращение его в фактор консолидации российского общества, преодоления тенденций региональной дезинтеграции казачьих обществ и их использования местными политическими лидерами в качестве собственных военизированных общественно-политических формирований.

Жесткие требования Временного положения создали конкуренцию отбора между казачьими организациями, во-первых, за признание соответствия созданных казачьих формирований государственно-правовым требованиям по уровню организованности, дисциплины и иным параметрам, во-вторых, - за право иметь наименование соответствующего традиционного казачьего войска.

Анализ содержания государственно-правовых документов и практики их применения государственными органами показывает, что с середины 1990-х гг. государство стало больше внимания уделять взаимодействию с казачьими обществами, внесенными в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. Именно такие казачьи общества стали организационной основой дальнейшего процесса институционализации российского казачества.

Возникшая при формировании казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, новая форма корпоративной общинной ответственности стала использоваться органами государственной власти для управления современным казачеством. Ограниченные государственно-правовыми нормативами «реестровые» казачьи общества стали отвечать перед государством за дисциплину и организованность казаков, результаты их служебной деятельности.

Некоторые лидеры казачьих обществ, не удовлетворенные таким изменением характера отношений с государством, отказались реорганизовывать руководимые ими казачьи общественные организации к включению в реестровые казачьи общества. Это привело к четко верифицируемому внутреннему расслоению казачьего движения на сторонников и противников «реестрового механизма» организации казачества. Оно обнаруживается в недружелюбных взаимоотношениях атаманов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр Российской Федерации, и общественных объединений граждан, идентифицирующих себя с казачеством. Однако на местном, первично-бытовом уровне рядовые члены казачьих обществ, организаций и неорганизованные потомки казаков взаимодействуют, в основном, спокойно, бесконфликтно, совместно решают общие местные проблемы.

На основании личных наблюдений автор пришел к выводу о том, что декларированный во многих политических документах «развал казачества» на «реестровых казаков» и «казаков-общественников» носит надстроечный, командно-атаманский характер и на первичном уровне обозначается только формами организации членов казачьей социальной общности, которые имеют разную степень организованности, формализации, институционализации.

В прямой зависимости от типа казачьего объединения - общества, внесенного в государственный реестр РФ, или общественного объединения - они имеют разный политико-правовой статус и правомочия: на казачьи общества распространяется действие всех правовых актов о «реестровом» казачестве, а на казачьи общественные организации - документов, соответствующих федеральному закону «Об общественных объединениях». Это привело к дополнительному делению казачьих объединений по признаку нормативно-правовых основ их деятельности.

Указы Президента России, постановления правительства РФ, нормативные документы министерств и ведомств с 1995 года создавали предпочтительные нормативно-правовые и организационно-политические условия для развития системы казачьих обществ, внесенных в государственный реестр Российской Федерации.

Механизм ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации позволяет государству через «реестровые» казачьи общества оказывать управляющее воздействие на казачье движение для его приведения в соответствие с актуальными потребностями общества, государственными целями и задачами.

Однако отсутствие федерального закона о казачестве ставит казачьи общества в положение, плохо защищенное от местной бюрократии, пытающейся управлять казачьим движением по своему усмотрению, использовать его в качестве инструмента политической власти при решении межэтнических, территориальных, имущественных и других конфликтов.

В свою очередь, из-за отсутствия федерального закона органы государственной власти и местного самоуправления не всегда могут эффективно влиять на деятельность казачьих обществ, которые проявляют независимость в выборе форм и методов реализации своих обязанностей государственной и иной службы казаков.

Порядок организации государственной и иной службы казаков устанавливало положение «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе». Оно предусмотрело, что члены казачьих обществ «несут военную службу в порядке, установленном федеральным законодательством; привлекаются к охране государственной границы Российской Федерации в составе общественных формирований; производят и поставляют сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для нужд Вооруженных Сил». Привлечение казачьих обществ к таким видам службы относилось к компетенции федеральных исполнительных органов.

Положение предоставляло заинтересованным федеральным органам государственной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления права на привлечение казачьих обществ к иным видам службы, необходимым для региона, муниципального образования. К иным видам службы относились: охрана общественного порядка и объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности; сопровождение грузов; участие в мероприятиях, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и оказанием помощи пострадавшим; служба в таможенных органах Российской Федерации; участие в егерской, природоохранной и экологической службе, контроле за использованием земель; охрана лесов от пожаров, вредителей и болезней; производство, закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд; охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения. Всего в документе называлось одиннадцать видов государственной и иной службы.

Положение заложило основу организационно-политического механизма управления казачьими обществами, внесенными в государственный реестр Российской Федерации, регламентировало порядок деятельности государственных органов и казачьих обществ, организаций в разных условиях.

Так, если на территории субъекта Российской Федерации действуют два и более казачьих обществ, не внесенных в государственный реестр, то организаторскую работу по подготовке казачьих обществ к несению государственной и иной службы возглавляет атаман того казачьего общества, которое получает на это полномочия Главного управления казачьих войск при Президенте России. Представление по этому поводу должны делать руководители органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Если в течение четырех месяцев казачье общество не включается в государственный реестр, то полномочия на реорганизационные мероприятия передаются атаману другой казачьей организации.

Для управления процессом формирования «реестровых» казачьих обществ Положение предусмотрело участие в этой работе органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Дополнительные меры для мотивации более активного привлечения казаков к государственной и иной службе определял указ Президента России «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы».

В целях реализации поручений Президента России, Правительство Российской Федерации утвердило Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования, а также определило размеры безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) индивидуальных жилых домов и выплат на первоначальное обзаведение хозяйством членов казачьих обществ. Конкретная финансовая помощь оказывалась правительством России Енисейскому и Уссурийскому войсковым казачьим обществам, войсковому казачьему обществу «Всевеликое войско Донское».

В 1999 г. правительство России пыталось ввести практику разработки Федеральных целевых программ государственной поддержки казачьих обществ, включенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. Впервые такая программа, рассчитанная на 1999-2001 гг., была утверждена правительством России 21 июля 1999 г. Основные цели Программы: разработка и реализация комплекса организационных и нормативно-правовых мер, обеспечивающих привлечение казачьих обществ и их членов к несению государственной и иной службы в сочетании с экономической деятельностью этих казачьих обществ, осуществляемой на основе традиционных для казаков форм самоуправления и хозяйствования, а также улучшение социально-экономического положения членов казачьих обществ, включенных в государственный реестр Российской Федерации, обеспечение межэтнической и социально-экономической стабильности в приграничных и других регионах России.

Задачи программы заключались в формировании эффективного механизма государственной поддержки казачьих обществ для максимального использования их созидательного потенциала, а также в развитии социальной и производственной инфраструктур на территориях деятельности казачьих обществ, осуществлении комплекса финансово-экономических и нормативно-правовых мероприятий, обеспечивающих принятие казачьими обществами и их членами обязательств по несению государственной и иной службы в сочетании с экономической деятельностью этих обществ на основе традиционных для казачества форм самоуправления, хозяйствования и культуры.

Для реализации основных целей и задач Программы предусматривалось совершенствование организационной структуры казачьих обществ, правовое и иное обеспечение социальной защиты казаков, несущих государственную и иную службу.

В качестве основных стимулов для реализации Программы предусматривалось предоставление казачьим обществам льготных кредитов и мер социальной защиты, поэтому на финансирование программы планировалось выделить 1653,7 млн. руб. (в ценах 1998 г.), в том числе из федерального бюджета -155,4 млн. руб., из бюджетов субъектов Российской Федерации и других источников - 1498, 3 млн. руб.

Правительство полагало, что реализация Программы придаст движению за возрождение казачества целенаправленный, организованный характер, будет способствовать стабилизации социально-экономического положения и межнациональных отношений в регионах компактного проживания казаков.

Основными исполнителями мероприятий Программы назначались федеральные министерства и ведомства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых казаки привлекались к служебной деятельности, а также казачьи общества, включенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Для повышения ответственности исполнителей за реализацию Программы государственным заказчикам поручалось в бюджетных заявках на очередной год показывать отдельной строкой ассигнования на поддержку казачьих обществ, обеспечивать контроль за целевым использованием отпущенных средств. Устанавливалась ежеквартальная периодичность отчетов исполнителей за реализацию запланированных мероприятий по конкретным критериям оценки эффективности их результатов. Основными критериями оценки выполнения Программы должен был служить рост численности казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. В частности, если в период разработки Программы в государственный реестр было внесено 10 войсковых и 5 отдельных окружных казачьих обществ, которые насчитывали более 490 тыс. человек, проживавших на территории 46 субъектов Российской Федерации, то мероприятия Программы должны были обеспечить к 2001 г. увеличение состава казачьих обществ до 670 тыс. человек, не считая членов семей казаков, и привлечение к государственной и иной службе не менее 180 тыс. членов казачьих обществ.

Но в необходимом объеме целевые средства на реализацию программы из бюджета Российской Федерации и ее субъектов не выделялись, вследствие чего эта правительственная программа не выполнялась.

В целях государственной поддержки казачьих обществ, взявших на себя обязательства по производству и поставке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, правительство России в ноябре 2000 г. дополнительно приняло постановление, предусматривавшее меры для обеспечения казачьих обществ автотракторной техникой, оборудованием, племенным и рабочим скотом, средствами защиты растений, удобрениями и другие.

Однако организационно-политический механизм реализации принятых правовых актов в области хозяйственной и иной деятельности казачьих обществ не был создан. Для систематизации государственной политики в отношении казачества объективно требовался специальный федеральный закон. Он должен был устранить нарастающие противоречия новых законодательных актов и ранее принятых нормативно-правовых актов о казачестве, создать нормативно-правовые, организационно-политические и иные предпосылки несения казаками государственной и иной службы.

Один из десяти вариантов законопроекта «О казачестве», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в июне 1996 г. депутатами Л.А. Иванченко, А.Г. Мартыновым, СВ. Сычевым, В.П. Зволинским, Государственная Дума Российской Федерации принимала за основу, отклонив варианты Президента России и других участников законотворческого процесса. Несмотря на возражения Президента и правительства России, Совета атаманов при Главном управлении казачьи войск при Президенте России, «депутатский» вариант принимался Государственной Думой Российской Федерации в трех чтениях 20 февраля, 11 июня и 20 июня 1997 г., но был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 4 июля 1997 г. Согласительная комиссия палат посчитала нецелесообразной доработку этого варианта законопроекта со ссылкой на его концептуальную несовместимость с Конституцией и другими федеральными законами Российской Федерации. Поэтому была начата подготовка нового законопроекта, устраняющего отмеченные недостатки. На заседании Координационного совета по делам казачества при полномочном представителе Президента России в Южном федеральном округе (Ставрополь, 24 апреля 2001 г.) начальник Управления Президента Российской Федерации по вопросам казачества П.С. Дейнекин докладывал, что новый законопроект «согласован на совете атаманов. Готовили его на Дону, он будет, безусловно, подвергаться изменениям, потому что будут самые видные юристы и Государственной Думы, и Совета Федерации, и Правового управления Президента над ним работать.

У нас есть надежда, что при активном нашем участии этот закон может быть принят уже в этом году». Однако до настоящего времени новый проект закона о казачестве Государственной Думой Российской Федерации не рассматривался.

Количество нормативно-правовых документов, принятых Президентом и Правительством России, Верховным Советом РСФСР, Государственной Думой Российской Федерации для обеспечения социально-правовой институционализации российского казачества.

Анализ показывает, что формирование нормативно-правовой базы возрождения казачества велось с разной степенью активности, с переменной динамикой. Так, в 1991-1994 гг. федеральные органы издали 12 правовых актов о казачестве, в том числе 6 указов и распоряжений Президента России, за 1995- 1998 гг. - 62 и 42 соответствующих документа, а за 1999-2003 гг. - 29 государственно-правовых актов.

С 1998 г. наблюдается резкое снижение количества законодательных актов, принимаемых федеральными органами в отношении казачества.

В пределах своей компетенции формированием нормативной базы для решения проблем привлечения казачества к государственной и иной службе занимались федеральные министерства и ведомства.

Во исполнение указов Президента России, постановлений правительства РФ и по собственной инициативе они издавали ведомственные приказы, постановления и распоряжения, рекомендации, направленные на создание предпосылок и факторов организации государственной и иной службы членов казачьих обществ. В частности, Федеральная пограничная служба РФ разработала пакет документов о проведении экспериментов по привлечению казачьих обществ к охране Государственной границы России.

Министерство внутренних дел России стало активно развивать взаимодействие с казачеством в связи с указом Президента России «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной или иной службе». В нем участие казаков в охране общественного порядка приравнивалось к государственной службе и определялись основные направления сотрудничества органов внутренних дел с казачьими обществами, внесенными в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Организуя выполнение указа Президента России, МВД России подготовило и в июне 1994 г. направило министерствам внутренних дел республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев и областей, управлениям внутренних дел на транспорте письмо «Об участии казачества в обеспечении общественного порядка». В нем признавалось, что «потенциал казачества в охране общественного порядка и борьбе с преступностью используется не в полной мере. Нередко работа органов внутренних дел в этом направлении проводится лишь эпизодически. Самостоятельные же действия казачества по обеспечению правопорядка зачастую носят элементы самоуправства, приводящие к нарушениям законности, ущемлению прав и свобод граждан».

До принятия федеральных законов, регламентирующих участие граждан в охране правопорядка и борьбе с преступностью, органам внутренних дел предписывалось при взаимодействии с казачеством руководствоваться исключительно действующим федеральным законодательством, а любые казачьи формирования к охране правопорядка привлекать лишь на основании решений местных органов власти. Категорически запрещалось оснащать казачьи формирования оружием и специальными средствами, не предусмотренными законодательством.

МВД России поручало МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации совместно с органами казачьего самоуправления разработать и внести на утверждение соответствующих органов государственной власти проекты нормативных документов о формировании и деятельности добровольных казачьих дружин, отрядов содействия милиции, работающих на безвозмездной или договорной основе. На руководителей служб милиции общественной безопасности соответствующего уровня возлагалась персональная ответственность за привлечение казачьих обществ к охране общественного порядка, подготовку необходимых предложений по совершенствованию форм их участия в правоохранительной деятельности.

Ведомственные приказы МВД России переводили инициативы отдельных руководителей местных органов внутренних дел по привлечению казаков к охране общественного порядка в русло целенаправленно организованной и одобряемой государством деятельности.

В совместных документах Главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации и МВД России отмечалось, что, несмотря на положительные тенденции сотрудничества казачьих обществ и милиции, не преодолены противоречия в представлении модели конкретных форм участия казаков в охране общественного порядка. По данным ВНИИ МВД России, восемь из десяти опрошенных казаков выразили желание участвовать в охране общественного порядка независимо от милиции.

Учитывая сложившуюся практику, МВД России предлагало министерствам внутренних дел республик в составе Российской Федерации, ГУВД и УВД краев и областей, УВДТ, наряду с мерами привлечения казачьих обществ к охране общественного порядка, незамедлительно реагировать в предусмотренном законодательством порядке на все факты самоуправства казаков, нарушения прав населения, другие нарушения законности казаками или против них.

Вопросами организации государственной и иной службы казаков занимались также Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, другие министерства и ведомства.

В связи с несовершенством федерального законодательства, его отставанием от актуальных запросов казачества разработку нормативной правовой базы в пределах собственной компетенции осуществляли республиканские, краевые, областные органы государственной власти и управления, действующие в местах компактного проживания казаков. По сведениям Правительства Российской Федерации, к середине 1999 г. в субъектах Российской Федерации было издано 140 нормативно-правовых актов по проблемам казачества. Однако по подсчетам Т.В. Таболиной, этот процесс велся более интенсивно, и с 1991 по 1998 г. органы государственной власти 53 субъектов Российской Федерации приняли 275 нормативно-правовых актов о казачестве.

По полученным нами данным, в последующие годы в субъектах Российской Федерации продолжалась разработка нормативно-правовых актов. Были приняты: закон Карачаево-Черкесской Республики «О реабилитации Баталпашинского казачества Кубанского казачьего войска» (октябрь 2000 г.), закон Волгоградской области «О казачьих обществах, принявших обязательства по несению государственной и иной службы на территории Волгоградской области» (май 2000 г.), закон Ставропольского края «О казачестве в Ставропольском крае» (август 2003 г.) и другие правовые акты субъектов Федерации.

Анализ выявил зависимость нормотворческой активности в сфере институционализации казачества от общественных потребностей в стабилизации социально-политической ситуации в конкретном регионе или субъекте Федерации. Показателем общественного одобрения запросов казачества на государственно-правовое обеспечение процесса его институционализации может служить количество политико-правовых актов о казачестве, принятых законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Так, общественно-политическая потребность в возрождении казачества на Северном Кавказе во многом обусловлена необходимостью выдвижения в гражданском обществе таких общественных формирований, которые, подобно традиционному российскому казачеству, консолидируют социально-территориальные общности. Например, в Терское войсковое казачье общество входят казачьи общества, действующие на территории семи субъектов Российской Федерации: Дагестана, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Ингушетии, Северной Осетии-Алании, Чечни, Ставропольского края.

Казачьи общества способны оперативно и эффективно реагировать на реальную угрозу интересам, правам и свободам законопослушного населения, независимо от его национальности и вероисповедания. При условиях внешней агрессии, внутриполитических беспорядков, социальных кризисов и конфликтов движение за возрождение казачества получает значительную поддержку со стороны конструктивно настроенных органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений «неказачьего» населения.

Отмечаются разные темпы нормотворчества в субъектах северокавказского региона. Как показал анализ, в 1990-1996 гг. государственные органы Ставропольского края активно разрабатывали правовые основы деятельности казачьих организаций с учетом местных условий. В пределах своих полномочий они восполняли недостатки правового поля посредством разработки краевых законов и положений, постановлений главы администрации (губернатора).

29 апреля 1993 г. малый Совет Ставропольского краевого Совета народных депутатов принял решение о пакете нормативно-правовых документов, регламентирующих организацию и деятельность казачества в Ставропольском крае. Этот пакет включал Типовой устав казачьего общества, Временное положение о наделении казачьих обществ землей, Временное положение о местном референдуме по установлению казачьего местного самоуправления в населенных пунктах Ставропольского края, решение об освобождении казачьих обществ от налога в краевой бюджет.

Постановлением главы администрации Ставропольского края от 11 ноября 1993 г. «О наименовании органов местного самоуправления в сельских населенных пунктах на территории компактного проживания казачества» предусматривалось, что в населенных пунктах, до 1917 г. являвшихся казачьими станицами и хуторами, органы местного самоуправления переименовываются в станичные (хуторские) круги, а главы органов местного самоуправления называются атаманами. Указанное постановление не было выполнено, как противоречащее федеральному законодательству.

Для финансовой поддержки казачьего движения Государственная Дума Ставропольского края в сентябре 1994 г. учредила краевой внебюджетный фонд «Возрождение казачества», который пока не смог привлечь значительные инвестиции в казачью экономику и не оказал заметную финансово-экономическую поддержку казачьему движению на Ставрополье.

С учетом запросов казачьих обществ и предложений краевых министерств и ведомств, Государственная Дума Ставропольского края разработала и в мае 1996 г. утвердила Положение о казачестве в Ставропольском крае. По содержанию этот нормативно-правовой акт подобен законам о казачестве, принятым в последующие годы в других субъектах Федерации.

В Положении даны определения понятий «казачество», «казак» и других основных терминов. Положение предусмотрело возможность создания на территории Ставропольского края системы казачьих обществ, внесенных в государственный реестр и взявших на себя обязательства по несению различных видов государственной службы, для самоорганизации и восстановления этнических связей, обеспечения условий для реализации государственной политики по отношению к казачеству.

В Положении дано определение государственной службы казачества: профессиональная деятельность членов казачьих обществ по обеспечению полномочий государственных органов, осуществляемая в рамках взаимоотношений органов государственной власти Ставропольского края и казачьих обществ.

Политико-правовые предпосылки для более активного привлечения казаков к государственной и иной службе, созданные Положением о казачестве в Ставропольском крае, не были реализованы в полном объеме из-за их недостаточного административно-управленческого, материального обеспечения краевыми и местными органами государственной власти и отсутствия единого организационно-политического механизма разработки и реализации государственной политики в отношении казачества.

В целях создания дополнительных политико-правовых, экономических и иных условий для социально-политической институционализации казачества на Ставрополье было принято специальное постановление Государственной Думы Ставропольского края «О порядке предоставления земельных участков казачьим обществам в Ставропольском крае», постановление главы администрации Ставропольского края «О мерах по формированию целевого земельного фонда» и постановление губернатора Ставропольского края «О государственной поддержке казачьих обществ Ставропольского края, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации».

Для реализации запросов казачества на возрождение традиционных форм местного самоуправления было разработано Временное положение о местном референдуме по установлению местного казачьего самоуправления в населенных пунктах края. Его основные положения соответствуют краевым законам «О территориальном общественном самоуправлении в Ставропольском крае» и «О местном самоуправлении в Ставропольском крае». С учетом особенностей местных социально-территориальных общностей они предоставили населению возможность формирования казачьих органов территориального общественного и местного самоуправления в населенных пунктах с компактным проживанием казаков.

Согласно указанным краевым законам готовились «Рекомендации по основным направлениям реформирования структуры органов местного самоуправления с учетом традиций казачества». В них предусматривались возможности совмещения традиционных для казаков форм самоуправления и требований современного российского законодательства; разрабатывались условия формирования казачьих органов самоуправления в муниципальных образованиях, станицах, поселках и хуторах; определялись формы органов самоуправления и должностные лица: глава казачьего самоуправления - атаман, представительный орган местного казачьего самоуправления - круг, местная администрация - атаманское правление; рекомендовались способы образования руководящих органов и выборов должностных лиц; предлагались основы взаимоотношений между органами государственной власти Ставропольского края и органов местного казачьего самоуправления. Но эти рекомендации также не выполнены, вследствие чего запросы казаков на восстановление традиционных форм местного казачьего самоуправления не реализованы.

Краевые органы государственной власти также разрабатывали правовые документы, регламентирующие привлечение казаков к участию в правоохранительной деятельности.

Большое значение для вовлечения казаков Ставрополья в активную работу по охране общественного порядка имело Временное положение о добровольных казачьих дружинах. В мае 1994 г. его утвердил глава администрации Ставропольского края.

Временное положение обеспечивало преемственность правовых актов РСФСР и Российской Федерации, соответствовало действовавшему в то время Положению о добровольных народных дружинах. Оно послужило образцом, который главы администраций городов и районов края использовали для разработки местных положений о казачьих добровольных дружинах и муниципальных казачьих гвардиях.

Положение гарантировало меры социальной защиты казаков, участвующих в охране общественного порядка, в соответствии с федеральным законодательством, которое, однако, до настоящего времени не содержит гарантий государственной социальной защиты гражданских лиц, пострадавших при исполнении общественных правоохранительных функций, как это предусмотрено для лиц, состоящих на государственной службе. Поэтому казаки-дружинники реально оказывались социально незащищенными, что препятствует повсеместному развитию добровольных казачьих дружин и гвардий.

8 августа 1994 г. в райгоротделы внутренних дел края было направлено письмо УВД администрации Ставропольского края № 11/314 «Положение о добровольных казачьих дружинах в Ставропольском крае» и примерная программа обучения членов ДКД правовому минимуму.

Дополнительные возможности для участия казаков в обеспечении общественной безопасности создавало «Положение о резервных отрядах местной самообороны (общественной безопасности) в Ставропольском крае». Оно учло геополитические особенности края и предусмотрело меры для привлечения населения, организованного в отряды местной самообороны, к обеспечению региональной и местной безопасности, правопорядка.

Положение определило, что резервные отряды местной самообороны могут: содействовать силам безопасности в обеспечении обороны населенных пунктов от террористических актов и вооруженных нападений; участвовать в охране особо важных хозяйственных объектов по перечню, определенному государственными органами и органами местного самоуправления; оказывать неотложную помощь пострадавшим при совершении террористических актов и вооруженных нападений; участвовать в ликвидации реальных или потенциальных угроз объектам жизнедеятельности и другие.

Отряды самообороны имеют резервный характер, допускающий их привлечение к активным действиям по обеспечению обороны и безопасности в особых случаях. В обычных условиях отряды самообороны (безопасности) осуществляют специальную подготовку и переподготовку их членов. Допускается возможность использования отрядов самообороны для поддержания общественной безопасности в отдельных населенных пунктах или группе населенных пунктов по решению органов местного самоуправления.

При выполнении своих задач отряды самообороны должны взаимодействуют с правоохранительными и надзорными органами, работают под их непосредственным контролем. В этих целях Положение предписывает обязательное согласование вопросов создания отрядов с государственными органами, обеспечивающими общественную безопасность на соответствующей территории.

Учитывая специфику Ставропольского края, Положение предусмотрело, что в местах компактного проживания казаков отряды местной самообороны формируются на добровольной основе, с привлечением других жителей, годных по состоянию здоровья.

По усмотрению органов внутренних дел для пресечения нарушений общественного порядка и противоправных действий и для выполнения особых задач допускалась возможность вооружения отрядов.

Положение гарантировало социальную защиту членов отрядов самообороны, выполняющих основные задачи. Однако в число этих задач не включалось участие отрядов в повседневной охране общественного порядка. Поэтому действие краевого закона не распространяется на членов отрядов самообороны, занимающихся охраной общественного порядка в повседневных условиях. Члены отрядов самообороны не могут рассчитывать на получение обещанных краевым законом социальных гарантий даже в чрезвычайных ситуациях, внезапно возникающих при несении ими правоохранительной службы. Это обстоятельство снижает мотивацию участия населения в охране общественного порядка в составе отрядов местной самообороны и свидетельствует о недостаточной изученности законодателями проблем повседневной профилактической правоохранительной работы, которую в полном объеме милиция не может выполнять без сотрудничества с общественностью.

По свидетельству В.Ф. Чеботарева, атамана Ставропольского окружного казачьего общества Терского войскового казачьего общества, заведующего Отделом по взаимодействию с казачеством аппарата правительства Ставропольского края, правовое управление Администрации Президента России обнаружило противоречия краевого «Положения о резервных отрядах местной самообороны» российскому законодательству и настаивало на его отмене. Несмотря на это, резервные отряды местной самообороны с 1996 г. используются для привлечения казачьих обществ к сотрудничеству с правоохранительными органами в обеспечении региональной и местной безопасности, правопорядка на территории Ставропольского края. Но эти отряды пока плохо экипированы. Вооруженные в основном охотничьим оружием, они не могут противостоять хорошо вооруженным бандитским формированиям. Только в 1999 г. после неоднократных вторжений чеченских экстремистов на территории Ставрополья и Дагестана Министерство обороны Российской Федерации передало ГУВД края для отрядов самообороны 1 тыс. карабинов СКС с незначительным запасом патронов. Но это оружие отрядам не выдавалось, и боеспособность, вооруженность бойцов не была приведена в соответствие с потребностями их личной и общественной безопасности, поэтому многие члены отрядов самообороны прекратили службу в них.

Государственные органы Ставропольского края в пределах своей компетенции создавали правовые основы деятельности добровольных казачьих дружин (гвардий), оставляя ряд не входящих в их компетенцию вопросов на рассмотрение федеральных органов. Но до настоящего времени отсутствуют федеральные законы, обеспечивающие реальную социальную защиту казаков, других членов добровольных правоохранительных формирований. Вследствие этого ссылки краевых законов и других нормативных актов на социальные гарантии, якобы предоставляемые в соответствии с федеральным законодательством, реальной государственно-правовой основы не имеют. В связи с таким положением атаман Терского войскового казачьего общества казачий генерал В.П. Бондарев отмечал, что «сегодня казаки, которые несут службу, практически ничем не защищены. Не дай Бог с ними что случится, семье никаких компенсаций, никакой социальной защиты нет Нужно более защищенное положение о казачестве».

Снижение активности федеральных органов государственной власти в развитии правовой базы решения проблем социально-политической институционализации казачества привело к снижению нормотворческой активности в этой сфере и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, на этот процесс влияли и локальные, местные причины. Так, среди причин снижения нормотворческой активности государственных органов Ставропольского края обнаруживались следующие: сокращение представительства казачьих депутатов в Государственной Думе Ставропольского края, недостаточная поддержка федеральными органами нормотворческих инициатив законодательных и исполнительных органов Ставропольского края, утрата заинтересованности руководителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления в развитии казачьего движения, а также спад инициативности и активности казачьих обществ и их лидеров.

В связи с этим примечательно замечание начальника Управления Президента России по вопросам казачества П.С. Дейнекина, высказанное им на заседании Координационного совета по делам казачества при полномочном представителе Президента России в Южном федеральном округе (Ставрополь, 24 апреля 2001 г.): «Там, где атаман и правление не занимаются демагогией, а занимаются делом, им хватает нормативно-правовой базы, которая содержит 120 нормативно-правовых актов и федерального масштаба, и министерств, и ведомств, и субъектов Федерации.

Так что вы сами не робейте и не ждите, когда федералы решат там чиновник не понимает ситуации, которая сложилась на передовой. Он не ползал здесь вдоль Терека, не хоронил казаков ни в Стодеревской, ни в Галюгаевской, не видел перерезанные горла у мирных жителей».

В связи со сложившейся обстановкой Государственная Дума Ставропольского края с апреля 2002 г. разрабатывала проект краевого закона «О казачестве в Ставропольском крае». Ведущим в его подготовке был определен Комитет по социальной политике, науке, курортам, работе с общественными организациями и казачеством (председатель В.И. Лозовой). Наряду с депутатами, в комиссию вошли работники краевого правительства, казаки, ученые.

Автор, как член научно-экспертного аналитического совета при Государственной Думе Ставропольского края, был в составе подготовительной комиссии, самостоятельно разработал и внес на ее рассмотрение первый вариант законопроекта, который использовался в качестве основы для дальнейшей работы. В проекте краевого закона учитывалось не только действующее федеральное законодательство, но и опыт подготовки и реализации подобных законов в других субъектах Федерации. Разработчики законопроекта исходили из того, что формирование нормативно-правовых основ возрождения российского казачества и его привлечения к выполнению государственной и иной службы должно соответствовать интересам как казаков, так и неказачьего населения, потребностям и возможностям государства в обеспечении региональной безопасности и общественного порядка, гарантировать защиту прав и свобод всех граждан.

С учетом запросов казачьих обществ и реальных возможностей государства законопроект определял основные направления решения проблем социально-политической институционализации казачества в крае.

В проекте краевого закона особое внимание уделялось правовому регулированию хозяйственной деятельности, землевладения и землепользования казачьих обществ, реализации ими предпосылок и фактов развития казачьей экономики, культуры, системы образования и военно-патриотического воспитания населения, особенно детей и молодежи, подготовки их к воинской службе. Однако после длительного обсуждения некоторые принципиальные положения были исключены из законопроекта под предлогом отсутствия для них государственно-правовых оснований в федеральном законодательстве. В окончательной редакции закон Ставропольского края «О казачестве в Ставропольском крае» был принят 1 августа 2003 г. Даже в таком виде, не полностью удовлетворяющем запросы казачьих обществ, он служит реальной правовой основой для дальнейшей институционализации казачества в крае. В соответствии с краевым законом разработана и утверждена Губернатором Ставропольского края целевая программа «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2003-2005 годы». Она предусматривает конкретные меры содействия казачьим обществам Ставропольского окружного казачьего общества Терского войскового казачьего общества, обеспечивающего институционализацию казачества в Ставропольском крае.

Но для более эффективного решения проблем дальнейшей социально-политической институционализации казачества и его привлечения к государственной и иной службе требуются соответствующий федеральный закон, оперативное дополнение и изменение действующих государственно-правовых актов с целью их приведения в соответствие с постоянно обновляемым федеральным законодательством и запросами казачьих обществ.

Формирование нормативно-правовых основ социально-политической институционализации казачества и его привлечения к выполнению государственной и иной службы должно учитывать запросы не только казаков, но и неказачьего населения, потребности и возможности государства в обеспечении региональной безопасности и общественного порядка, при гарантированной защите прав и свобод граждан.

Казаки стараются совершенствовать нормативно-правовую базу, приводить ее в соответствие с актуальными потребностями казачества. Так, на научной конференции «Казачество в России в XXI веке: место и роль в обществе и государстве» (Ростов-на-Дону, 14 апреля 2001 г.) обсуждались проекты федерального закона «О казачьих обществах и гарантиях обеспечения их деятельности на территории Российской Федерации» и Концепции государственной политики в отношении казачества на 2001-2005 гг., подготовленные правлением войскового казачьего общества «Всевеликое войско Донское» с участием ведущих ученых Ростовской области.

Анализ показывает, что государственно-правовая база социально-политической институционализации российского казачества ориентирована на взаимодействие государственных органов с казачьими обществами, внесенными в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. При этом на общественные объединения граждан, идентифицирующих себя с казачеством, но не вошедших в государственный реестр, распространяются не все правовые акты, касающиеся возрождения российского казачества. В порядке, установленном для общественных объединений, уставы казачьих организаций, не входящих в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, утверждаются соответствующими республиканскими, краевыми, областными управлениями Министерства юстиции Российской Федерации. Такое положение исключает «нереестровые» казачьи организации из процесса социально-политической институционализации казачества.

Современное российское законодательство не обеспечивает корпоративную, социально-групповую реабилитацию казачества и индивидуальную реабилитацию потомственных казаков.

Не были восстановлены упраздненные советским государством традиционные для Российской империи области Донского, Кубанского, Терского и других казачьих войск. Не обеспечены ресурсами мероприятия, предусмотренные Концепцией государственной политики по отношению к казачеству. Поэтому процесс социально-политической институционализации казачества не имеет необходимого политико-правового обеспечения. Совместными усилиями государственных органов Российской Федерации, ее субъектов, казачьих обществ должны создаваться и развиваться политико-правовые основы социально-политической институционализации российского казачества, получения казачьими обществами достойного их высокого социального статуса, соответствующего ответственным задачам государственной и иной службы, обязанности выполнения которой казачьи общества, внесенные в государственный реестр Российской Федерации, приняли на себя.

Отсутствие единой идентификационной модели современного казачества сдерживает разработку и реализацию социальной политики государства в отношении этой социальной общности. Поэтому, как сообщил советник Президента России Г. Н. Трошев на Большом круге казачьих войск России (Ставрополь, 25 мая 2003 г.), начата подготовка новой Концепции государственной политики в отношении казачества, в которой предполагается уточнить определение современной сущности российского казачества.

Таким образом, проведенный анализ предпосылок и факторов институционализации российского казачества установил, что исторические предпосылки обусловлены генезисом казачества - его институционализацией в условиях Московской Руси и Российской империи, деинституционализацией в Советском государстве. Утратив системообразующие основания собственного институционального бытия, казачество не могло консолидированно артикулировать свои корпоративные интересы и добиваться государственной поддержки в их реализации. До 80-х гг. XX в. российское казачество представляло собой территориально разобщенную гетерогенную и поликонфессиональную социальную общность, не имевшую юридически определенных идентификационных признаков, а его группообразующим фактором служила исторически предопределенная общность культурных традиций. Вследствие этого восстановление института казачества являлось объективной социально-политической проблемой, которая не решалась Советским государством по идеологическим соображениям.

Социально-политическая институционализация казачества в условиях трансформации российского общества вызвана ростом самосознания граждан, объективными потребностями развития институтов гражданского общества, обеспечивающих артикуляцию, агрегацию и реализацию требований казаков на получение политико-правового статуса и функций, достаточных для удовлетворения основных корпоративных запросов, не противоречащих общегосударственным интересам и конституционным правам других граждан.

В республиках Федерации дополнительно формируются конфликтогенные факторы, вызывающие потребности социально-политической институционализации казачества для консолидированной защиты корпоративных интересов сохранения русскоязычного населения в местах традиционного проживания.

Государственно-правовыми основами социально-политической институционализации казачества служат законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативные документы казачьих объединений. Их количественные и качественные изменения соответствуют тенденциям политического процесса трансформации российского общества и совпадают с содержательно-хронологическими этапами институционализации казачества:

- до 1991 г. самоорганизация неполитических казачьих объединений проводилась на основе правовых актов СССР об общественных объединениях;

- в 1991-1994 гг. федеральные государственные органы принимали политико-правовые документы, способствовавшие развитию казачьих общественных объединений как преемников российского казачества, репрессированного советским государством;

- в 1995-1998 гг. развивалось федеральное законодательство, обеспечивавшее формирование системы казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

- в 1999-2003 гг. нормотворческая активность государства в отношении казачества резко снизилась.

Дальнейшее развитие государственно-правовых основ развития современного российского казачества как социально-политического института сдерживает отсутствие специального федерального закона о казачестве, правительственных программ содействия казачьим обществам, а также нарастающие противоречия между правовыми актами, принятыми до 1998 г. федеральными органами государства для нормативного обеспечения деятельности казачьих объединений, и государственно-правовыми документами последующего периода.

Автор: Масалов А.Г.