30.05.2012 21620

Российская бюрократия XVIII – начала XX в. (диплом)

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

Введение

Глава I. Российская и «идеальная» бюрократия XVIII – начала XX в.

1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции

1.2. Русский и «идеальный» чиновник М.Вебера. Сравнительный анализ

1.3. Эволюция российской бюрократии в XVIII - конце XIX в.

Глава II. Российское чиновничество в конце XIX – начале XX в.

2.1. Социальный состав и структура

2.2. Социальный облик российской бюрократии в период первой мировой войны. Кадровая политика Николая II

Глава III. Характер и степень эффективности функционирования российской бюрократии

3.1. Эффективность российского чиновничества в контексте модернизации

3.2. Образ российской бюрократии конца XIX– начала XX вв.

Заключение

Список источников и литературы

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность темы исследования обусловлена развивающимся противоречивым процессом модернизации нашего государства и, как следствие этого, потребностью в создании соответствующей ему системы государственного управления. В конце ХХ века Россия оказалась в ситуации системного кризиса, который еще не преодолен окончательно. Этот кризис отразился и на организации управления, что и вызывает необходимость обратиться к российскому историческому опыту формирования системы государственной власти.

Одной из ключевых фигур в системе государственного управления любого государства является профессионал-чиновник. На создание его во многом отрицательного образа в большей степени оказала влияние как либеральная, так и революционно-демократическая общественно-политическая мысль, а также российская литература XIX–XX в. в целом. И этот облик российского бюрократа, облик во многом отрицательный, со временем наложил негативный отпечаток и на многие исторические изыскания. Опыт управления, профессиональные качества отечественного чиновника во многом воспринимаются именно сквозь призму литературы и политики. Придание российскому чиновничеству сугубо негативных черт имеет место и в настоящее время. Только на смену крайне неприятному облику советского бюрократа, приходит бюрократ российский, всячески препятствующий процессу реформ в России. Вместе с тем, нельзя не отметить и появившееся в постсоветской исторической литературе и публицистике стремление и к идеализации дореволюционной бюрократии. Все это, безусловно, делает тему нашего квалификационного исследования актуальной.

Хронологические рамки исследования охватывают период с начала XVIII века по начало XX в. - время формирования и функционирования российской бюрократии имперского типа. Начальная грань периода связана со складыванием российского чиновничества «служебного» типа в период петровских преобразований. Верхняя грань – с Октябрьской революцией 1917 г., когда начинает формироваться новый, уже советский бюрократический аппарат.

В исследовании внимание акцентировано на процессах, происходящих в системе государственного управления в начале ХХ века.

Степень изученности темы. Существующий объем информации и исследовательских материалов, накопленных к настоящему времени в историографии по данной теме, делает актуальным ее более детальный анализ на основе современных подходов в политологии и исторической науке.

В настоящее время при анализе общих проблем бюрократии можно выделить два основных направления. К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса (К. Маркс, В.И. Ленин, М. Джилас, Д. Бернхем). В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства.

Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями (М. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, М. Дюверже). Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии.

Историография данной проблемы включает в себя три основных этапа: дореволюционный, советский и постсоветский. Первые работы в осмыслении роли места российской бюрократии имперского периода принадлежат таким дореволюционным исследователям либерального направления как А.А. Корнилов, В.О. Ключевский, Е.П. Карнович, П.Н. Милюков и др. Особое внимание в исследованиях второй половины XIX – начала XX в. сосредоточено на правовых аспектах в оценке положения и статуса различных категорий российского чиновничества.

В историографии советского периода проведен достаточно подробный анализ структуры российского чиновничества и деятельности центральных и местных органов управления в контексте марксистской методологии истории. Наиболее значительными работами в контексте изучаемой нами темы следует признать труды таких советских историков как В.С. Дякин, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, А.П. Корелин, С.В. Мироненко и др. Заслугой советской историографии в изучении данной темы, безусловно, накопление и характеристика огромного количества источников, изучение структуры и состава российского чиновничества, системы органов государственного управления. Вместе с тем следует отметить, что анализ исторического материала зачастую реализовывался в рамках марксистской схемы исторического исследования, что делает необходимым пересмотр целого ряда положений советских историков.

Современная историография российской бюрократии включает в себя ряд исследований, в которых основное внимание уделяется проблеме формирования элит в императорской России, характеристике особенностей социального состава российского чиновничества. Значительный интерес представляет также в историографическом плане, и исследование американского советолога Р. Пайпса «Россия при старом режиме», в которой процесс формирования российской бюрократии рассматривается в контексте функционирования в России институтов власти деспотических по своей внутренней сущности.

Вместе с тем следует отметить, что еще малоизученной остается проблема уяснения причин неэффективности российского чиновничества в условиях общественного кризиса начала XX в., не осуществлен историко-сравнительный анализ «идеального» типа чиновника и российского бюрократа. Все это делает необходимым обратиться к изучению означенной темы.

Целью исследования является оценка места и роли отечественной бюрократии XIX – XX вв. в системе государственного управления.

Основные задачи исследования:

1. Провести сравнительный анализ российской бюрократии с «идеальным» типом бюрократии М. Вебера.

2. Определить социальный облик и структуру отечественной бюрократии XIX – XX в.

3. Исследовать особенности эволюции высшей российской бюрократии в годы первой мировой войны.

4. Исследовать причины неэффективности российской бюрократии конца XIX – XX в.

В источниковую базу исследования положен анализ комплекса опубликованных источников, содержащих информацию о российской бюрократии имперского периода.

Во-первых, основной массив источников являются источник личного происхождения: мемуары, дневники, переписка, воспоминания. В них нашли отражения личностные оценки политических деятелей, а также представителей управленческой элиты и российской общественности применительно к оценке функционирования бюрократического аппарата в России в XIX – начале XX в.

Вторым видом источников является периодическая печать и публицистика. В работе были использованы некоторые материалы периодической печати, позволяющие делать выводы об оценке деятельности российского чиновничества.

Методологическую базу исследования составляет совокупность общенаучных (анализ, синтез, интерпретация) и конкретно-исторических методов исследования, таких как сравнительно-исторический и проблемно-хронологический. Автор работы исходил также при выполнении работы из принципов историзма и научной объективности. В теоретическом отношении квалификационная работа ориентирована на идеи теории модернизации, так как социокультурные преобразования всех сторон общественной жизни конца XIX–XX вв., безусловно, отразились и на облике российской бюрократии, призванной решать встающие перед страной задачи. Выяснение степени восприимчивости российского чиновничества к решению вопросов формирующегося индустриального общества, а также взаимоотношений в рамках складывания институтов правомерной монархии возможно только в контексте данной теории.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе впервые предпринята попытка комплексного сравнения российского чиновничества с так называемой «идеальной» бюрократией. На обширном историческом материале показана степень неэффективности отечественного бюрократического аппарата в условиях формирования правомерной монархии. В работе предпринята попытка объективного анализа роли российской бюрократии без ее идеализации и придания ей заведомо негативных черт.

Практическое значение исследования заключается в том, что его материалы могут быть использованы при разработке общих и специальных курсов по социальной истории России, истории системы управления и государственных учреждений как в звене средней школы, так и в системе высшей школы.

Структура работы в соответствии с обозначенной целью и задачами исследования состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы.

 

ГЛАВА I. РОССИЙСКАЯ И «ИДЕАЛЬНАЯ» БЮРОКРАТИЯ XVIII– НАЧАЛА XX В.

 

1.1. Понятие «бюрократии» и ее основные концепции

 

В настоящее время при анализе проблем бюрократии можно выделить два основных направления. В рамках одного из двух направлений возник и сам термин «бюрократия». Автор понятия – француз – Винсент де Гурне. Бюрократия понималась им как новая форма государственного правления. Сущность и значение ее состоит в том, что работа правительства оказывается в руках правителей по профессии.

К первому направлению следует отнести классовые теории, определяющие бюрократию в качестве нового класса. В этом случае речь ведется также о господстве «профессиональных чиновников», но делается это в терминах собственности на средства производства. Исходя из названного основного тезиса, развиваются положения о бюрократии как об особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия являясь господствующим классом, безраздельно владеет двумя присущими ей основными функциями – управления и собственности, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Основные вопросы здесь: кто правит? В чьих интересах?

Второе течение по вопросу бюрократии представлено формально-правовыми теориями. Основные проблемы, рассматриваемые данными теориями: функционирование власти; структура бюрократии; внутриорганизационные законы; интересы; связь со средой; способы и формы ограничения бюрократии.

В этой группе теорий особое место принадлежит М. Веберу. Для Вебера политика – совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими. Господство есть узаконенное насилие. Вебер рассматривал господство не только как прямое насилие, а как деятельность связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для представителей сферы управления, которые реализуют господство, но для всех членов общества.

Источник роста бюрократии во всех сферах жизни общества Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе сопровождавшихся отделением производителя от используемых им средств производства, большинства видов продуктивной деятельности. Сфера бюрократии в соответствии с позицией Вебера расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом общей культуры, растущей взаимозависимостью различных отраслей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливается с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональной власти. Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в XX в., он предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии как таинство, иерархия, формализм.

Идеальный вариант бюрократии европейского типа, по Веберу, соединяет в себе следующие качества: это – разделение труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который является иерархией ниже и вышестоящих лиц, находившихся на службе у общества и государства; публичный офис (канцелярия или бюро) – наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры; официальная процедура подготовки должностных лиц в социальной организации; штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с профессией; правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организации; лояльность работников по отношению к организации; необходимость следовать установленным правилам и процедурам.

Следует отметить, что концепция М. Вебера имеет далеко не бесспорный характер. Теория М. Вебера представляет собой защиту и апологию бюрократии. Несомненно, она дает адекватный анализ того, как функционируют бюрократические аппараты. Но вместе с тем необходимо отметить, что правление, основанное на дисциплине и правление, основанное на компетенции не всегда совпадают. На самом деле они могут вступать в конфликт друг с другом. Бюрократические аппараты не действуют в социальном вакууме. То, что является рациональным и эффективным для одного социального класса или группы, может быть совершенно противоположным по отношению к другим.

Кроме того, по Веберу эффективное управление требует, чтобы общественность оказывала минимальное воздействие на государственную бюрократию. Следует обратить внимание на то, что такая позиция несовместима ни с каким определением демократии.

Но наряду с этими недостатками следует обратить внимание еще на один в нашем представлении более глобальный. Вебер утверждает, что бюрократическое управление по сути своей является рациональным. А это не так.

Бюрократическое управление подразумевает комбинацию частичной рациональности и глобальной иррациональности, что в точности соответствует такому же сочетанию в рыночной экономике и всеобщем товарном производстве, то есть в самом капитализме, с историческим подъемом которого бюрократические системы тесно связаны. Оно выражает необходимость в более рационально функционирующем государстве, которое для защиты интересов собственников обеспечивало бы правовую безопасность, непроизвольное использование денежных систем, меры против экономической политики препятствующей свободному потоку товаров и так далее.

Все эти увеличения рациональности для каждого лица, фирмы или государства, взятые в отдельности приводят к исторически возрастающей иррациональности системы (мира) в их совокупности.

Крайняя степень рациональности, внедренная внутри организации одной фирмы, взрывается иррациональностью кризисов перепроизводства. Крайняя рациональность в администрации наций-государств и их вооруженных силах приводит к крайней иррациональности диктаторских систем, совершенно игнорирующих растущее число граждан. Крайняя рациональность в обеспечении внутригосударственного «полицейского регулирования» незначительных конфликтов приводит к потенциально тотальной иррациональности физического уничтожения человечества в новой мировой войне, экологической катастрофе или во взрывном кризисе производства продовольствия.

Эти противоречия не являются результатом каких-либо ошибок со стороны бюрократии, экспертов или правителей. Они суть внутренних противоречий буржуазного общества и товарного производства, на котором оно зиждется. Все эти противоречия отражаются на бюрократических подсистемах большого бизнеса и государственной администрации. Если мы оставим в стороне посткапиталистические бюрократии, которые также подпадают под общую теорию Вебера, верно ли, что все крупные фирмы управляются высокопоставленными экспертами? Разве они управляются не финансистами? Становятся ли они все более и более эффективными? Нельзя сбрасывать со счетов и растущее расточительство в отношение материальных и человеческих ресурсов, что также является следствием роста бюрократии? Вопрос также и в том, что рациональное слепое повиновение приказам, которые могут являться беспечными или варварскими или неэффективными в техническом смысле. Этот перечень вопросов можно продолжить и далее.

Теория бюрократии Вебера в значительной степени представляет собой обоснование роста экспансии Прусского государства с его специфическими и противоречивыми связями с абсолютизмом с одной стороны, и либеральной буржуазией, с другой стороны.

Еще одним важным теоретическим направлением в современной социологии и политологии, в рамках которого предпринимаются попытки интерпретации сущности и структуры управления стала элитология. Почти все существующие теории элит имеют своим предметом так или иначе понимаемую систему властных отношений в обществе. При этом все концепции допускают временное или постоянное неравенство между элитой и остальным социумом.

Первые научно разработанные концепции элит были предложены в конце ХIХ – начале ХХ века Г. Моска, В. Парето и Р. Михельсом. В их произведениях были охарактеризованы основные качества элиты, критерии и формы отбора, взаимоотношения внутри элиты и отношения элиты с массами, роль элиты в обществе. Они подчеркивали элитарность любого общества, его неизбежное деление на управляющее меньшинство и управляемое большинство. Власть принадлежит элите потому, она отличается особыми качествами.

В настоящее время существуют различные направления элитарных теорий: ценностные теории элиты, теории демократического элитизма, концепции плюрализма элит, леволиберальные теории. Они отражают те или иные аспекты реальной действительности. При всем многообразии подходов и оценок существующей в этом плане отметим, что для нашего исследования выяснение социологических параметров российской управленческой элиты конца XIX – начала XX будет иметь первостепенное значение.

 

1.2. Русский и «идеальный» чиновник М.Вебера. Сравнительный анализ

 

Становление просвещенной бюрократии является необходимым условием для утверждения легального господства в обществе и для превращения государства в правовое независимо от того, является оно республиканским, аристократическим или монархическим. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, считал М. Вебер, - и в этом состоит его специфический рациональный характер». В этом отношении представляет весьма значительный интерес выяснение того факта, насколько российские чиновники соответствовали тому типу идеального чиновника, который согласно воззрениям выдающегося немецкого социолога отвечал следующим требованиям: 1) он лично свободен и подчиняется только служебному долгу; 2) входит необходимым звеном в устойчивую служебную иерархию; 3) имеет определенную служебную компетенцию; 4) работает по контракту на основе свободного выбора; 5) работает в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждается постоянным денежным окладом; 7) рассматривает свою службу как единственную профессию; 8) продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника; 9) не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как свою собственность; 10) подлежит строгой единой служебной дисциплине; 11) осуществляет свои функции по строго определенным процедурам; 12) поддерживает «безличностый» или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы.

В течении XVIII в. условия государственной службы и сама бюрократия заметно изменились, что нашло отражение в следующем.

1. При Петре I в текст присяги чиновников был внесен пункт, обязывающий их действовать только в соответствии с инструкциями, регламентами и указами. Это требование постепенно становилось профессиональной нормой деятельности чиновника.

2. После введения Табели о рангах возникла устойчивая служебная иерархия для всех лиц, находившихся на государственной службе. Данный документ по наблюдениям А.Н. Медушевского, способствовал важным позитивным изменениям в составе чиновников, совершенствованию порядка управления и служил предпосылкой для формирования эффективной бюрократии и рациональной организации власти.

3. Генеральный регламент 1720 г. и регламенты отдельных коллегий установили четкое разделение дел и бюрократическую соподчиненность между чиновниками, а также единообразие организационного устройства и порядок деятельности коронных учреждений, что наделило каждую должность определенной служебной компетенцией.

4. После Манифеста о даровании вольности российскому дворянству от 1762 г. российские чиновники-дворяне, то есть все классные чиновники – как минимум 30% всех чиновников в 1762 г. и около 50% на рубеже XVIII – XIX вв., имевшие по чину дворянство, а также канцеляристы из дворян стали лично свободными и могли служить на основе свободного выбора. Сама государственная служба из обязанности стала привилегией.

Однако служба канцеляристов разночинного происхождения по-прежнему являлась своего рода формой крепостной зависимости. Подобно крепостным они были привязаны к месту службы и не могли по своему желанию перейти в другое состояние, на работу в другое учреждение. Естественно, что лично несвободные канцеляристы не могли подчиняться только служебному долгу. Однако и классные чиновники в XVIII в. не могли действовать невзирая на лица.

5. В XVIII в. немногие чиновники получали специальное образование в учебных заведениях. В большинстве случаев практический служебный опыт являлся главным и единственным источником их компетентности, большинство чиновников приходили на гражданскую службу после военной.

6. С 1764 г. все чиновники стали получать денежное жалованье, которое для многих было главным или единственным источником дохода. Однако в течение всего XVIII в. сохранилась раздача чиновникам населенных государственных земель и удерживалась многовековая традиция брать за услуги с просителей дополнительную плату, так называемые взятки.

Для высших должностных лиц на местах – воевод до 1760-х гг. повсеместно практиковался и хорошо сохранился обычай древнего кормления, который осуществлялся следующим образом. От трех до четырех раз в год (Рождество, Пасха, Петров день и масленица) крестьянские общины, проживавшие на подвластной воеводе территории, по очереди приносили корм или взятки, которые определялись традицией.

7. Чиновники рассматривали свою службу как единственную профессию и условия службы этому способствовали. В 1739 г. был установлен рабочий режим: ежедневно, кроме субботы, воскресенья и праздничных дней, они были обязаны находиться в присутствии с 7 утра до 14 пополудни, а в необходимых случаях – дополнительно от 4 до 7 часов вечера; срочная работа выполнялась по ночам в присутственном месте или дома. Прокуроры или секретари вели учет посещаемости, а также опозданий. В Петербурге императоры Павел I и Николай I, любили приходить в присутствия к началу рабочего дня.

8. Табель о рангах отменила наследственную передачу служебных мест, узаконила замещение должностей по личным заслугам, способностям и опыту, обязала всех не исключая выходцев из знатных родов, начинать службу с низших чинов. Фактически продвижение по служебной лестнице зависело не только от образования, стажа работы, заслуг и способностей, но также от социального происхождения, усмотрения начальства, и от связей – от силы того патронажного клана, в который входил чиновник.

В 1708 г. был уничтожен старый принцип назначения на должность «как государево пожалование», что превратило всех должностных лиц местного коронного управления в чиновников, которые стали назначаться на должности без всякого челобитья, и находились на них бессрочно. Это привело, в конечном счете, к тому, что чиновники оторвались от своих служебных мест в том смысле, что не стали рассматривать их как свою собственность, ни как бенефиций, пожалованный им для извлечения доходов.

10. Генеральный регламент 1720 г. установил единые нормы служебного поведения для всех коронных чиновников, которые отныне подлежали строгой и суровой служебной дисциплине. В 1765 г. был издан указ «О существенных обязанностях чиновников» имеющий характер общих правил поведения в присутственных местах.

11. Указанные выше нормативные акты установили определенные процедуры, в соответствии с которыми чиновники должны были осуществлять свои обязанности.

12. Чиновники переходили от личностного к формально-рациональному характеру межличностных отношений с коллегами, просителями и истцами.

Исходя из вышесказанного от идеального типа чиновника российский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать, не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.

В течении XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также в основном изжит, включая отношения в высшем и низшем эшелоне управления.

Повышение профессионализма чиновников происходило неуклонно не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом процессе играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течении XIX – начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице-губернаторов, послов и посланников), число которых к 1853 г. достигло 372, а накануне февральской революции 1917 г. – 761. С 1853 по 1917 гг. доля военных среди них снизилась почти в два раза – с 35.5 до 16.4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 гг. с 4 до 83% - в 20 раз. Доля лиц с недвижимым имуществом за 1853-1917 гг. упала более чем в два раза – с 80.9 до 38.4%. Это означало, что к 1917 г. служба почти двух третьих представителей высшей бюрократии стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня.

Российские чиновники не могли в полной мере действовать, не взирая на лица. Помехой к этому служила опасность быть уволенным по так называемому третьему пункту. Дело в том, на основании статьи 838 пункта 3 устава о службе гражданской (введена в 1850 г.) чиновник, который по убеждению начальства, не справлялся с обязанностями, не являлся благонадежным или совершал такой проступок, который был известен начальству, но который нельзя доказать фактами, мог быть уволен без объяснения причин. Эта практика могла вынуждать чиновников действовать «взирая на лица», так как увольнение по третьему пункту было равносильно выдаче «волчьего паспорта», закрывая навсегда возможность возвращения на государственную службу. Впрочем, третий пункт применялся не очень часто и главным образом в отношении лиц, уличенных в злоупотреблениях служебным положением. С первого ноября 1894 г. по 1 июля 1895 г., по всем ведомствам империи были уволены по третьему пункту 56 человек – 0.04% от общего числа чиновников. Несмотря на существование третьего пункта, начальники были озабочены тем, как уволить элементарно недобросовестных чиновников. Юристы конца XIX в. часто указывали на беспомощность начальства в отношении недисциплинированных чиновников и считали актуальной задачу административной юстиции «надлежащую организацию дисциплинарной ответственности» по образцу германского законодательства.

В первой половине XIX в. патронажные связи между чиновниками сильно ослабли по сравнению с предшествующим столетием, однако не были полностью изжиты и также препятствовали торжеству принципа – действовать невзирая на лица. Но и в контексте данного пункта успехи были достаточно ощутимыми. Е.М. Феоктистов, начальник Главного управления по делам печати, отмечает в своих воспоминаниях о том, что крупные государственные чиновники в эпоху Александра II, не уступали давлению даже родственников княгини Юрьевской, фаворитки императора, стремившихся получить выгодные концессии на строительство железных дорог. Что касается взяток в смысле незаконных поборов или подкупа должностного лица, то этот недостаток бюрократии не исчез, хотя его распространенность со временем, вероятно, уменьшалась, особенно во второй половине XIX в., когда общественность и пресса начали контролировать деятельность коронной администрации.

Принципиальные изменения в системе государственного управления четко проявлялись во взаимоотношениях государя с сановниками. Фаворитизм XVIII в. как система в следующем столетии уступил место формальным, официальным отношениям. Петр I мог лично побить своего фаворита А.Д. Меньшикова и в то же время простить ему государственные преступления – казнокрадство и взятки. Николай I должен был тайно помогать декабристам, чтобы не дискредитировать государственную власть. Александр III не хотел наказывать своего любимого министра С.Ю. Витте за нарушение служебной дисциплины, но не мог не сделать этого и выбрал самую мягкую форму наказания – посадил на месяц на гауптвахту, куда С.Ю. Витте отправлялся каждый день после окончания службы.

Показателем качества работы бюрократического аппарата является периодичность нарушения закона и инструкций со стороны чиновников. Действительно число должностных нарушений вряд ли может быть известно, но определенное представление об этом дают данные о числе чиновников, а также лиц находившихся на общественной службе по выборам и имевших статус государственных служащих, которые привлекались к уголовной ответственности за должностные преступления различными судебными учреждениями. Такие данные имеется за 1834-1859 гг. по всей стране в ежегодных отчетах Министерства юстиции, за 1874-1894 гг. по 33 губерниям и за 1899-1913 гг. по всей России, где были введены новые судебные учреждения по судебным уставам 1864 г., в ежегодниках «Свод статистических сведений по делам уголовным». Дореформенные и пореформенные сведения несопоставимы, поскольку они охватывают разную территорию, но дают возможность получить представление о размерах и динамике служебных преступлений (как в коронной, так и в общественной службе) и борьбе с ними. В 1830-1840-х гг. к уголовной ответственности в среднем в год привлекалось по всей стране более 6 тыс. лиц, находившихся на государственной и общественной службе, или примерно 4% от их общего числа, 1840-е гг. – 4.8 тыс., или 3.4%, в 1850-е гг. – около 5 тыс., или 2.2%. Всего к ответственности было привлечено 78 496 чиновников.

Данные цифры показывают, что численность чиновников привлекаемых к уголовной ответственности за должностные преступления было достаточно значительным, но относительно числа лиц находившихся на государственной службе оно постепенно уменьшалось. Исходя из этого можно сделать вывод, что российская бюрократия во второй трети XIX в. все больше подчинялась закону.

Таким образом, на примере развития российского чиновничества имперского периода мы можем говорить о том, что степень приближенности его к так называемому идеальному типу достаточно динамична. Но в то же время тип идеального чиновника, сконструированный М. Вебером на примере прусской бюрократии, не совпадает и никогда не будет совпадать с российским бюрократом, во-первых, потому что первый является все-таки идеалом, а стремление к его достижению процесс вечный. Во-вторых, несовпадение это, безусловно, будет иметь в качестве своей основополагающей причину ментальные основания и причины политического характера.

 

1.3. Эволюция российской бюрократии в XVIII - конце XIX вв.

 

В течение императорского периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно видоизменило ментальный образ русской бюрократии. Характерные черты русского чиновничества и те перемены, и те перемены, которые оно претерпело за данный период можно свести к следующим моментам.

Чиновничество было всегда ориентировано, прежде всего, на интересы государства, как оно их понимало, и корпоративные интересы бюрократии. Каждый чиновник был ответственен главным образом перед другим вышестоящим чиновником, подчинялся ему и в своей службе руководствовался преимущественно бюрократическими правилами. Иерархическая организация чиновничества, строгая регламентация и полная зависимость от государства превратили бюрократию в могущественное и в то же время послушное орудие верховной власти, предназначенное для достижения ее целей. Однако нельзя не видеть и других тенденций. Во-первых, в течении XVIII – начала XX в. коронное управление все более ставилось в рамки закона и четкой инструкции, подчинялось бюрократической дисциплине: формальности – плохи ли, хороши ли – ограничивали произвол чиновников. Компетенция, или специализация, государственного учреждения, конкуренция различных ведомств за влияние ставила пределы могуществу отдельных ведомств. Во-вторых, начиная с конца XVIII в. бюрократия попала под воздействие общественного мнения, которое выражалось различными способами, в том числе и через прессу. Со второй половины 1850-х гг. и в особенности после введения земств и городских дум, можно говорить о том, что деятельность и центральной и местной коронной администрации находилась под наблюдением со стороны общества и органов общественного самоуправления. С 1906 г. коронная бюрократия попала под контроль Государственной Думы.

На протяжении XVIII – начала XX в. высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после отмены крепостного права стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%.

Важно также отметить и то обстоятельство, что наблюдалось и обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало существенных размеров, потому что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. В пореформенный период процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков. Возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того, что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении компаниями. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Часты были случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной службы на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях.

Можно сделать вывод о том, что и до отмены крепостного права и после него бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.

В течение императорского периода происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. В XVII в. чиновники, работавшие в приказах, приобретали профессиональные навыки от родителей и через ученичество. Лишь при Петре I возникли первые училища, дававшие специальное образование. Второй переломный момент на этом пути приходится на конец XVIII – начало XIX в., что было связано со следующими обстоятельствами: а) в 1809 г. был введен образовательный ценз для гражданских чиновников; б) роль семейных связей при поступлении на гражданскую службу и продвижении по служебной лестнице существенно уменьшилась; в) произошло обособление гражданских чиновников от офицерского корпуса; переходы с военной службы на гражданскую, очень распространенные в XVIII в., стали случаться в XIX в. значительно реже. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX – начале XX в. – чиновником-юристом. Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал их постепенной консолидации в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой.

Принадлежность «к чиновному званию» определялось и регулировалось государственным законом («Табель о рангах»), принятым еще при Петре I в 1722 году и установившим порядок прохождения службы. В XVIII и XIX вв. эти законы дополнялись и видоизменялись, но основополагающие принципы петровского закона оставались неизменными.

«Табель о рангах» должна была упорядочить организацию государственного аппарата и ввести строгую системность и постепенность движения чиновника по служебной лестнице. Право на чин (должность) напрямую теперь зависела не от знатности рода, а от выслуги лет («старшинства чина»), благодаря которой происходил переход из чина в чин. Эти же преимущества давали и награждения орденами, каждый из которых соотносился с определенным чиновным званием и соответствующим титулом.

Получение чина соответствовала определенной должности и в штатных расписаниях всех ведомств указывалось, какому чину принадлежит та или иная должность. Обычно должность министра соответствовала II классу, товарища министра III классу, директора департамента, губернатора и градоначальника IV классу, вице-директора департамента и вице-губернатора – V классу, делопроизводителя в центральных учреждениях – VI, а столоначальника – VII классу. Волей императора на должности могли назначаться и люди, не имеющие соответствующего чина.

Жесткой привязки между чином и должностью в обычной жизни не существовало. Награждение чинами в XIX в. стало одной из форм государственного поощрения, и высокие чины получали люди, не имеющие к делам управления какого-либо отношения. В результате количество классных чиновников высших разрядов значительно превышало количество соответствующих должностей в государственном аппарате.

Имперская бюрократия была призвана в качестве политической элиты в первой половине XIX в. решить ключевую задачу социально-экономической модернизации страны – крестьянскую: «Русская дореволюционная бюрократия была создана Императором Николаем Первым в качестве опорной точки для освобождения крестьян: не было никакой физической возможности реализовать освобождение крестьян, опираясь исключительно на дворянский государственный аппарат».

Собственно бюрократия родилась не в XIX в., а много раньше: формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства – служилого, численность которого к середине XVIII в. составила более половины дворян – 148 685 из 253 068 человек. Однако, только в период правления Александра I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений, что дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией».

Собственно бюрократия родилась не в XIX в., а много раньше: формирование особой категории лиц, профессионально занятой делопроизводством, относится к XVI в. Бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах: учреждение последней приводит к образованию нового типа потомственного дворянства – служилого, численность которого к середине XVIII в. составила более половины дворян – 148 685 из 253 068 человек. Однако только в период правления Александра I бюрократия постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений, что дало основание В.О. Ключевскому констатировать: в XIX в. «Россия управлялась не аристократией, а бюрократией».

Русская бюрократия – это новый служилый класс, который создает империя: пытаясь заменить им слишком вольное, охладевшее к службе дворянство… бюрократия была «инобытием» дворянства: новой, упорядоченной формой его службы». Имперская бюрократия в своем развитии прошла три фазы эволюции: 1825–1855 гг. – период правления Николая I, когда бюрократия в качестве «инобытия дворянства» становится новым правящим классом; 1855–1881 гг. – период преимущественного положения либеральной бюрократии в качестве субъекта реформ 1860–1870-х гг., 1881–1917 гг. – период медленного упадка бюрократии, неэффективность которой стала одной из главных причин крушения Российской империи.

Однако даже при этих параметрах роста управленческого аппарата отношение его численности к численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств: в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек, в 1851 г. – на 929 человек; в 1903 г. – на 335 человек.

В связи со значительным ростом численности управленческого аппарата правительство принимало меры по ограничению числа лиц, имевших право претендовать по службе на потомственное дворянство, то есть на вхождение в элитарный круг. В 1845 г. Манифест «О порядке приобретения дворянства службой» ограничил порог приобретения потомственного дворянства пятью высшими классами, а закон 1856 г. «О сроках производства в чины по гражданской службе» - четырьмя высшими классами. Другой мерой направленной на ограничение числа лиц, претендовавших на получение потомственного дворянства, была фактическая отмена права на получение потомственного дворянства на основании присвоения орденов.

К категории политической элиты следует отнести именно пять высших классов, численность которых в середине XIX в. составляла около полутора тысяч человек. Удельный вес высших четырех классов в структуре чиновничества на протяжении XIX в. был практически стабильным, составляя около 1% (в 1847 г. – 1,1%, в 1857 г. – 1% - 857 человек при общей численности чиновничества 86 066 чел.; в 1903 г. также около 1% - 3756 имели чины высших четырех классов).

Нежелание высших слоев русского общества нести службу государству обусловило устойчивое снижение удельного веса дворян в составе среднего и низшего звена управленческого аппарата на протяжении всего XIX в. (согласно данным А. Корелина, в XIX в. удельный вес потомственных дворян среди низших и средних классов составлял не более 20-40%). Однако в среде высшего чиновничества процент потомственных дворян в XIX в. оставался высоким и даже на исходе XIX в. не падал ниже 70%.

Подлинная элита империи рекрутировалась почти исключительно из дворян: в Комитете министров они составляли 100%, в Государственном Совете – 98,2%, в Сенате – 95,4%. Согласно изысканиям П.А. Зайончковского, состав высшей губернской администрации также рекрутировался прежде всего из дворян: 100% губернаторов, 88,2% вице-губернаторов, 81,6% председателей казенных палат и 66,6% прокуроров в губерниях были дворянами. При этом значительная часть дворян являлась землевладельцами. Аналогичные данные о том, что высшие чины рекрутировались, как правило, из дворян приводит и С.М. Троицкий.

Более того анализ состава высшей бюрократии николаевской России (члены Государственного Совета, Комитета министров и Сената) показал. что преобладающая часть ее принадлежала к узкому и немногочисленному в составе дворянства слою крупнейших земельных собственников (владельцы свыше 1 тысячи душ в середине XIX в. 1,4% крепостников России). Процент владельцев имений, насчитывавших свыше 1 тысячи душ, составлял для Кабинета министров 77,7%, для государственного совета – 70,9%, для сенаторов 26,2%. В целом же помещики в составе высшей бюрократии составляли в Кабинете министров 94,4%, в Государственном Совете – 92%, среди сенаторов 72,7%. Тот факт, что в составе высшего эшелона власти в империи – подлинной управленческой элиты – преобладали крупные земельные собственники, свидетельствует о том, что землевладение по-прежнему оставалось важным средством вознаграждения управленческих функций, хотя процент помещиков в составе в течение второй половины XIX в. неуклонно снижался. Именно землевладение в качестве вознаграждения за службу стало фактором двойственности в положении бюрократии (будучи служилым классом, она в то же время представляла узкий слой земельных собственников). Мы считаем, что это обстоятельство стало важнейшим фактором неэффективности государственной элиты. Наиболее наглядно это явление проявилось в ходе участия высшей бюрократии в решении центральной проблемы экономической и политической модернизации в первой половине XIX в. – крестьянской.

Землевладение было главным, но не единственным фактором неэффективности николаевской бюрократии. Сыграли роль и иные причины. Прежде всего, необходимо отметить негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты посредством службы имел огромное значение, выступая в качестве основополагающего критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся со времен Екатерины II практика применения этого принципа в России извратила его сущность и существенно снизила эффективность ротации элиты, так как главным основанием карьерного роста стала выслуга лет.

Еще одной существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье ряда низших категорий государственных служащих было ниже чем доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 рублей, в то время как лакей получал 183 рубля, камер-лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб-лакей – 463 рубля в год.

Высшая бюрократия в отличие от низших классов была высокооплачиваемой категорией. Необходимо отметить существенную разницу в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. По штатам 1800 г. губернатор получал 3000 рублей в год, что в 15 и более раз превышало жалованье канцелярского служителя. В соответствии со штатами министерств 1802 г., параметры которого сохранились до середины XIX в., содержание министра составляло 12 тысяч рублей в год плюс казенная квартира или квартирные в сумме 1200 рублей.

Однако, несмотря на это обстоятельство, коррупция не обошла стороной и высшие бюрократические сферы. К середине XIX в. взяточничество охватило все звенья государственного аппарата, став повсеместным явлением.

Масштабы злоупотреблений в середине XIX в. вынудили правительство в атмосфере общественных ожиданий прогрессивных преобразований конца 1850-х гг. принять меры по пресечению этого зла. В ходе ревизий деятельности губернских учреждений были вскрыты столь многочисленные злоупотребления, что в некоторых учреждениях были отстранены от службы от половины до трех четвертей служащих. Косвенным свидетельством результативности данных мер стало резкое сокращение числа недвижимых имений, приобретенных семьями чиновников: если в 1850 г. имения приобрели 622 чиновника, то в 1857 г. лишь 105.

Таким образом, анализ особенностей становления имперской бюрократии в качестве элиты демонстрирует, что, несмотря на существенное изменение конкретного содержания задач развития общества и государства в первой половине XIX в., именно сформированный по принципу службы правящий класс был призван стать субъектом развития общества и государства. Неэффективность имперской бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты (бюрократия рекрутировалась по служебному принципу, но способом оплаты ее управленческих функций выступала населенная земля) в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Крымская война выявила не только техническую отсталость России – она вскрыла нечто худшее – «коррупцию тыла…здесь дала трещину созданная М.М. Сперанским бюрократия».

Подготовка и поведение реформ оказались знаковым моментом в истории бюрократии, следующим шагом в процессе рационализации. Никогда еще перед правящей элитой не стояли задачи такого масштаба. Темп жизни убыстрился, государственные занятия интенсифицировались, и стало невозможно ссылаться «на другие поручения и неоднократные отъезды» и «непредвиденные обстоятельства».

Процесс рационализации не мог не затронуть представления чиновничества об обществе. Однако бюрократический панэтатизм не исчез, а видоизменился. Иерархичность и статичность остались определяющими свойствами этих воззрений. Выстраивающая сила государства как руководитель общественного развития – высказанное или невысказанное убеждение чиновников разных направлений.

Вторая половина века изменила условия существования бюрократии. Были созданы новые учреждения небюрократического типа – от местных органов самоуправления (земств) до различных общественных благотворительных организаций. Общественное мнение играло здесь роль средства контроля. Меняется и уровень квалификации бюрократии. К концу XIX в. заметным становится движение в профессиональной подготовке чиновников. Людей с домашним образованием среди всех категорий служащих насчитывалось единицы. Из 4339 вступивших на службу с 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г. высшее образование имели 32,5%, среднее – 15,1%, низшее – 52,4%. В Сенате преобладали лица с высшим образованием: в 1879 г. 84,5%; в 1903 г. – 138 из 146. здесь особенно ощутим контраст по отношению к 1853 г. и видны результаты реформирования Сената. Большинство членов Государственного Совета в 1903 г. составляли люди с высшим образованием, причем 30 из 83 – со специальным юридическим. На уровне среднего звена бюрократии в 1903 г. во всех категориях высшее образование стало нормой, и заметна тенденция к росту чиновников, получивших высшую юридическую подготовку. Например, из 44 губернаторов в 1903 г. высшее образование получили 29 человек, из них высшее юридическое, по крайней мере, 15. К концу века наметился переход на новую ступень в подготовке администраторов: появились служащие, имевшие опыт работы на коммерческих предприятиях.

Итак, на протяжении XIX в. бюрократия и как механизм управления, и как социальная группа проделала значительную эволюцию. В начале века бюрократия получает функционально обусловленную структуру. Гражданская служба постепенно отделяется от военной. Происходит переориентация с обучения в ходе деятельности на получение предварительного образования. Создается государственно-юридический язык, способный обслуживать общегосударственную деятельность административной элиты. Возникает ведомственная система сбора информации об управляемом обществе.

Реформы 1860-1870-х гг. стали рубежом в развитии бюрократии. Бюрократия теряет безусловную монополию на функцию управления. Общественная активность и общественное мнение отныне существуют как постоянный фактор жизнедеятельности общества. Возникает система информации, независимая от ведомственных структур. Администрация и управление медленно, но неуклонно превращаются в политику. Развитие культуры второй половины XIX – начала XIX в. требует профессионализации всех видов деятельности. В этих условиях растет ценность профессиональных знаний и опыта администраторов и падает значение происхождения и чина. В конце века допускается рекрутирование чиновников из служащих частных предприятий. При этом бюрократическая «социология» - система воззрений на общество, связанные с ним стереотипы и полуосознанные представления – эволюционирует значительно медленнее, догоняя объективные процессы. Сутью этой эволюции был поворот от идеологических построений к реалиям окружающей среды, к учету возможностей управления и воздействия на общество. Практицизм очень медленно и неуверенно отвоевывал себе пространство.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что тот тип российского чиновника, вырисовывающийся на основе исследования почти двухвекового периода его существования, в определенной мере отличается от идеала бюрократа, созданного знаменитым германским социологом М. Вебером. И это вполне закономерно, так как действительность всегда отличается от идеала, и являет собой лишь степень приближения к нему.

Российская бюрократия постепенно эволюционирует от бюрократии малограмотной, некомпетентной, крепостной, предназначенной только для выполнения указаний начальства к бюрократии профессиональной, в значительной мере образованной, вольнонаемной, действующей в пределах полномочий, определенных законом и ведомственными инструкциями, в интересах государства. И это имеет очень большое значение.

Но вместе с тем, несмотря на то общее, что объединяет идеальный, а точнее прусский тип чиновника М. Вебера и российского бюрократа, необходимо выделить и весьма существенные различия. Это и достаточно низкий уровень доходов чиновника, порождающий значительное развитие коррупционных процессов на разных уровнях управления. Кроме того, российский чиновник не перешел еще полностью к формальному характеру служебных отношений, и что самое важное, был связан в своих действиях начальником. Его деятельность не имела полностью формализованного характера, а зависела от воли вышестоящего лица или лиц, что имело определяющее влияние на процесс реализации управленческих решений.

 

ГЛАВА II. РОССИЙСКОЕ ЧИНОВНИЧЕСТВО В КОНЦЕ XIX – НАЧАЛЕ XX ВВ.

 

2.1. Социальный состав и структура отечественной бюрократии конца XIX – начала XX вв.

 

В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С.Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената – так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета. В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901-1902 гг. можно встретить хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г. дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение дворянской по своему составу общественности, а ее вовлеченность в предпринимательство приводило к тому, что она знала о стремлениях новой буржуазной элиты. Можно сделать вывод о том, что и до отмены крепостного права и после него бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.

Особая ответственность лежала на имперской бюрократии, призванной быть стержнем государственного порядка. Бюрократический аппарат в начале XX в. представлял собой внушительную силу. Общая численность гражданских и военных чинов в России в этот период составляла 1,45 млн. чел. Из них почти сто тысяч получали оклады свыше 1000 руб. в год. Численность высокооплачиваемых чиновников превышало количество лиц имевших такой же доход из любого другого изолированного источника. Из них примерно две тысячи получали оклады более 5 тыс. рублей.

В начале XX в. численность чиновников, имевших классные чины по гражданской службе, составляла 385 тыс., а к 1917 г. в России имелось до 500 тыс. гражданских чиновников различных рангов включая канцелярских служителей. Ушли в прошлое те времена, когда расходы на содержание управленческого аппарата были скудными: на содержание управленческого аппарата в начале XX в. уходило 14% государственного бюджета (в Англии – 3%, Франции – 5%, Италии и Германии по 7%. Однако эта огромная армия была крайне неэффективной и не оправдывала затрачиваемых на ее содержание средств.

На наш взгляд подобная ситуация обусловлена особенностями эволюции российской бюрократии, в частности падением качества ротации высшего управленческого аппарата, снижением темпов вертикальной мобильности элиты в целом. В свое время Петр I предпринял радикальные шаги, чтобы обновить правящий слой, однако даже его усилия не смогли обеспечить успех.

Удельный вес дворянства в начале XX в. составлял около 1% населения; в таком же соотношении находились и высшие классы к общей численности государственных служащих. И хотя к началу XX в. основная масса чиновничества была разночинной по происхождению, правящий же слой – высшие четыре класса были представлены исключительно дворянскими фамилиями. Это означало, что контингент, из которого рекрутировалась правящая элита, практически не обновлялся. П.А. Зайончковский отмечал, что и в начале XX в. процент дворян в высшем управленческом слое оставался высоким (более 95% членов Государственного Совета и Комитета министров, 87% сенаторов принадлежали к потомственному дворянству.

В данном случае не имеет значения, что связь с землей дворянства в значительной степени оказалась утраченной и жалованье являлось основным источником существования этой категории (в 1901 г. 70% чинов 1-4 классов либо не имели земли, либо владели поместьями менее 100 десятин, что не могло являться источником самостоятельного дохода). В Госсовете землевладельцы составляли в 1903 г. 56,8% (в 1853 – 92,7%), в Комитете министров 58,8% (в 1853 – 94%), в Сенате 48% (в 1853 – 72,7). Падение землевладельцев в общем числе дворян отражало процесс дворянского оскудения и явилось косвенным показателем эффективности этого класса в целом. И именно из этого падающего сословия набирался высший управленческий слой империи.

Все вышеуказанные факты привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем старалась найти искупление своим грехам – внешний порядок и формальная работоспособность». Таким образом, неэффективность бюрократии во многом предопределила падение Российской империи.

Либеральные оппоненты царского режима постоянно говорили о «засилье бюрократии», препятствовавшей «свободному развитию творческих сил народа». Консервативные критики же указывали на «средоточение» (нарост) из «служилого люда», образовавшийся якобы на теле государства после петровских реформ и «отдаливший царя от народа». Злоупотребления должностных лиц – непременная тема отечественной публицистики и литературы.

Чиновничество являлось важным элементом монархической авторитарной системы. Велика была и его роль в повседневной жизни людей. Существовавшая разрешительная процедура практически на все виды общественных занятий порой придавала разрешениям вид концессионного права. (К примеру: учреждение устава акционерной компании, требовало резолюции самого царя, перед взором которого устав представал после длительной процедуры согласований и утверждений различных ведомств и должностных лиц.) В силу этого власть чиновника могла приобретать (особенно в провинции) всеобъемлющий и довлеющий характер.

Однако со второй половины XIX в. она таковой по сути уже не являлась. Подданные царя имели право обжалования решения учреждений и конкретных должностных лиц в других инстанциях вплоть до Сената, и подавать жалобы «на Высочайшее имя».

Власть чиновника нередко открывала ему большие возможности для личного обогащения. Естественно, что пользовались этим лишь некоторые, но коррупция («подношения», «подарки», «услуги»), если и не являлись вещью обыденной, то, во всяком случае, «имела распространение». Ничего уникального в этом отношении Россия не представляла и, хотя скандалы, связанные с взятками должностных лиц случались, но грандиозных масштабов, наподобие пресловутой «Панамы», они никогда не достигали.

В отличие от распространенных представлений количество чиновников в России не было столь велико, как принято считать. Согласно официальным данным на государственной службе в 1900 г. состояло 159 тыс. 476 лиц (через десять лет их количество возросло до 193 тыс. 15). Если соотнести число жителей империи по переписи 1897 г. (129 млн. человек) с количеством госслужащих на тот же год, то один чиновник приходился в среднем на 800 жителей.

В начале века по количеству чиновников Россия уступала другим мировым державам. В Германии число чиновников составляло 714 860 человек (население 56,4 млн.), Великобритании – 505 530 (42,5 млн.), во Франции – 700 000 (39 млн.), США – 864 740 (76 млн.). Поэтому сделанный в 1903 г. В.И. Лениным вывод о том, что «ни в одной стране нет такого множества чиновников как в России» является исторически недостоверным.

Понятия «чиновник» и «государственный служащий» в условиях России не совпадали. К разряду «госслужащих» относились все, кто «кормился от казны», в то время как к собственно чиновничеству принадлежали лишь те, кто имел чин в Табели о рангах.

Писарь в губернском правлении, делопроизводитель в земской управе, посыльный в министерстве и другие категории мелких служащих к чиновничеству как таковому в принципе, не принадлежали, хотя и они «состояли на коронной службе». Не входили сюда и военные чины. С учетом отмеченных обстоятельств указанную выше цифру (159 476 человек) следует увеличить, по крайней мере, вдвое, лишь тогда можно получить действенное представление о численном контингенте госслужащих в Российской империи.

В научной и публицистической литературе принято считать, что в начале века в России насчитывалось более 400 тысяч чиновников. Однако даже при таких «свободных корреляциях» по числу «государственных людей» Россия явно уступала другим странам. В России, в отличие от ряда других стран, понятие «государственный служащий» включало не только собственно лиц, назначавшихся на посты государством и получавших содержание от казны. Как писал министр финансов С.Ю. Витте, «изящные искусства, литература, наука, прикладные знания, промышленность, торговля, сельское хозяйство, общественное управление, благотворительность – все это состоит у нас на государственной службе, если не целиком, то, во всяком случае, в значительной своей части». Подобная констатация не являлась преувеличением.

Вся социальная деятельность была включена в систему чинопроизводства. На многие должности в городских и земских управлениях, в благотворительных ассоциациях и даже на некоторые посты в акционерных компаниях (с участием государства) распространялась система чинопроизводства. Крупный предприниматель мог всю жизнь провести на должности члена наблюдательного совета какого-нибудь общественного «попечения о бедных», но и он считался чиновником и регулярно «по выслуге лет» получал очередной классный чин.

Профессора университетов, члены Петербургской Академии наук, ведущие актеры императорских театров и некоторые другие лица творческих профессий тоже формально относились к чиновничеству, хотя никаких управленческих функций не исполняли. Закон не устанавливал четкого правового разграничения категорий «чиновник» и «государственный служащий».

Известный русский правовед М.Н. Коркунов считал, что под государственной службой следует понимать «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».

Производство в чины первых трех классов законодательством не регламентировалось и зависело всецело от усмотрения императора. Аналогичный порядок существовал и для военной службы, хотя там в некоторых классах требовалось прослужить большее количество лет.

Получение чина соответствовала определенной должности и в штатных расписаниях всех ведомств указывалось, какому чину принадлежит та или иная должность. Обычно должность министра соответствовала II классу, товарища министра III классу, директора департамента, губернатора и градоначальника IV классу, вице-директора департамента и вице-губернатора – V классу, делопроизводителя в центральных учреждениях – VI, а столоначальника – VII классу. Волей императора на должности могли назначаться и люди, не имеющие соответствующего чина.

Жесткой привязки между чином и должностью в обычной жизни не существовало. Награждение чинами в XIX в. стало одной из форм государственного поощрения, и высокие чины получали люди, не имеющие к делам управления какого-либо отношения. В результате количество классных чиновников высших разрядов значительно превышало количество соответствующих должностей в государственном аппарате. В начале XX в. только действительных статских советников было в три раза больше чем должностей этого класса.

В 1897 г. в России насчитывалось 101,5 тысячи гражданских чиновников, занимавших классные должности. Из них к первым четырем классам принадлежало примерно 1,5%. Около половины чиновников (49%) имели чины V–VIII классов, а 49,5% принадлежало к IX–XIV классам.

К концу XIX в. содержание высшей бюрократии еще больше увеличилось и по сравнению с началом века возросло почти в два раза. В целом же оклады высшей бюрократии были таковы, что в условиях значительного снижения числа крупных помещиков в составе высшей бюрократии большие денежные оклады были важным фактором привлекательности государственной службы.

К концу XIX в. заметным становится движение в профессиональной подготовке чиновников. Людей с домашним образованием среди всех категорий служащих насчитывалось единицы. Из 4339 вступивших на службу с 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г. высшее образование имели 32,5%, среднее – 15,1%, низшее – 52,4%. В сенате преобладали лица с высшим образованием: в 1879 г. 84,5%; в 1903 г. – 138 из 146. здесь особенно ощутим контраст по отношению к 1853 г. и видны результаты реформирования Сената. Большинство членов Государственного Совета в 1903 г. составляли люди с высшим образованием, причем 30 из 83 – со специальным юридическим. На уровне среднего звена бюрократии в 1903 г. во всех категориях высшее образование стало нормой, и заметна тенденция к росту чиновников, получивших высшую юридическую подготовку. Например, из 44 губернаторов в 1903 г. высшее образование получили 29 человек, из них высшее юридическое по крайней мере 15. К концу века наметился переход на новую ступень в подготовке администраторов: появились служащие, имевшие опыт работы на коммерческих предприятиях.

Наиболее ярким и талантливым представителем этой новой бюрократии был С.Ю. Витте. При чем ни он сам, ни те сотрудники, которых он пригласил в Министерство финансов, не имели необходимого чина, некоторые вообще не имели чинов или даже права вступать на государственную службу. С 1889 по 1895 гг. С.Ю. Витте в порядке исключения изменяет порядок приема на службу в департамент железнодорожных дел, затем по всему министерству. Он мотивирует это ценностью специального образования и знания местных условий. Министерство финансов оказалось лидером в процессе профессионализации бюрократической деятельности. И если попытки реформирования архаичной и громоздкой системы соответствия должностей и чинов потерпели провал, то создание исключительного положения для ведомств, наиболее тесно связанных с экономикой, шло без особого сопротивления административной элиты.

Конечно, удельный вес и влияние бюрократии нового типа были более чем скромными. Однако важен сам факт ее появления. Кроме высокого образовательного ценза и знания местных условий чиновничество отличалось более высокой степенью рационализации и относительно большей свободой от бюрократических стереотипов. Сам С.Ю. Витте отличался практическим подходом к правительственным мероприятиям: он признавал ограниченность бюрократического творчества той объективной реальностью, с которой имеет дело.

 

2.2. Социальный облик российской бюрократии в период Первой мировой войны. Кадровая политика Николая II

 

Изменения в личном составе высшей царской бюрократии, вызванные процессом ее социальной эволюции, неоднократно попадали в поле зрения как отечественных, так и зарубежных исследователей. Здесь можно отметить, в первую очередь, работы таких исследователей как П.А. Зайончковский, С.В. Куликов Б.Н. Миронов, Д.И. Раскин, Л.Е. Шепелев, Р. Пайпс. До сих пор, однако, совсем не разрабатывался целый ряд аспектов указанной темы, относящихся к заключительному этапу этого процесса - периоду Первой мировой войны (июль 1914 - февраль 1917).

Одним из них является, прежде всего, вопрос о влиянии на темпы, характер и итоги социальной эволюции высшей царской бюрократии центрального факта последнего этапа ее истории так называемой «министерской чехарды».

Выяснению масштабов и роли этого влияния и посвящена настоящая глава, в хронологических рамках которой (19 июля 1914 - 23 февраля 1917) развернутому историко-социологическому анализу, с точки зрения традиционной для отечественной историографии номенклатуры социально-значимых показателей, будут подвергнуты следующие главные категории бюрократической элиты Российской империи: 1) министры и главноуправляющие (члены Совета министров и лица равного с ними статуса); 2) представители высшего ведомственного чиновничества (товарищи министров (т.е. их заместители), начальники главных управлений и директора департаментов); 3) члены Государственного совета по назначению (в т.ч. «неприсутствующие»); 4) сенаторы (в т.ч. «неприсутствующие»).

Как представляется, для адекватного освещения темы необходимо понять, что «министерская чехарда» была не случайным нагромождением случайных событий, а сложным историческим явлением, имевшим самое непосредственное отношение к личному составу не только собственно высшей исполнительной власти (Совет министров), но и остальных категорий бюрократической элиты. Каждое проявление кадровой нестабильности на уровне правительства моментально, хотя и не одинаково, отзывалось, по «принципу домино», на других уровнях иерархии власти.

Жесткая детерминация личного состава различных этажей этой иерархии переменами в личном составе Совета министров имела место по причине подчиненности процесса ротации кадров, подчиненности, весьма характерной для всякой бюрократической системы, и царской в особенности, целому комплексу зачастую неписаных традиций, вне русла которых ротация если иногда и протекала, то только в виде исключения из освященных давними обычаями правил.

Так, почти всегда отставленный министр назначался членом Государственного совета, если таковым он еще не состоял. Новый министр обыкновенно проводил на ключевые посты вверенного ему ведомства собственных креатур, одновременно обеспечивая ушедшим с этих постов чиновникам назначение в Правительствующий сенат или в тот же Государственный совет.

В этом отношении Государственный Совет при всем признании минувших заслуг вышеозначенной категории лиц в значительной степени может восприниматься как место почетной ссылки отставленных чиновников.

Иногда при обновлении руководящего персонала министерства его глава находил подходящих кандидатов не только среди своих подчиненных, но, также, и в другом ведомстве. Таким образом, «министерская чехарда» была совокупностью перекрещивающихся процессов как вертикальной, так и горизонтальной мобильности, вообще характерной не только для периода Первой мировой войны, но именно в это время достигшей, по сравнению с периодами предыдущими, беспрецедентного уровня интенсивности.

В самом деле, в течение июля 1914 - февраля 1917 г. личный состав министров и главноуправляющих обновился на три пятых, а высшей ведомственной бюрократии почти наполовину. За тот же временной отрезок назначения на министерские посты имели место 31, увольнения с них 29 раз. Всего же в аппарате центральной исполнительной власти произошли около 300 крупных кадровых перемен (назначений, утверждений в должности, перемещений и увольнений).

Количество членов Государственного совета (в т.ч. «неприсутствующих» в его Общем собрании) в течение июля 1914 - февраля 1917 г. выросло на 34, а Правительствующего сената на 64 человека. В результате, к началу Февральской революции личный состав назначенной части Совета и Сената более чем на треть (на 36 и 34,5%) состоял из чиновников, попавших в эти высшие государственные учреждения за два с половиной года войны. Как же повлияло на качество перечисленных категорий бюрократической элиты столь масштабное обновление их личного состава?

За анализируемый период количество военных в их составе увеличилось незначительно - на 4%, составив накануне Февральской революции одну четверть (военный министр генерал от инфантерии М.А. Беляев, морской министр адмирал И.К. Григорович, министр статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского генерал-лейтенант В.И. Марков, главноуправляющий государственным коннозаводством генерал-лейтенант П.А. Стахович, министр Императорского двора генерал от кавалерии граф В.Б. Фредерике). Несмотря на военное время, Николай II не считал возможным идти на милитаризацию органа высшей исполнительной власти. Это нашло свое выражение, в частности, в том, что в рассматриваемый период назначение военного на чисто гражданский пост имело место лишь в одном случае и было связано с появлением во главе отдельного ведомства П.А. Стаховича.

Практически на одном и том же уровне, половина от общего числа начальников ведомств, осталось количество придворных, т.е. лиц, имевших придворные чины и звания, причем не только гражданские, но и военные.

Количество потомственных дворян в составе руководителей ведомств уменьшилось на 20%, прослойка же выходцев из других сословий возросла, соответственно, в 3 раза, равняясь, накануне революции, почти одной трети.

Для характеристики интеллектуального уровня личного состава министров и главноуправляющих накануне революции достаточно упомянуть о том, что в их число входили: один из лучших русских инженеров Э.Б. Войновский-Кригер (управляющий Министерством путей сообщения), выдающийся правовед-практик С.Е. Крыжановский (государственный секретарь), признанный авторитет по части гистологии заслуженный профессор Н.К. Кульчицкий (управляющий Министерством народного просвещения), крупный специалист в области финансовой науки Н.Н. Покровский (министр иностранных дел), основатель и руководитель Вольного женского университета Н.П. Раев (обер-прокурор Святейшего Синода), академик Военно-медицинской академии Г.Е. Рейн (главноуправляющий государственным здравоохранением), автор фундаментальных работ по проблемам крестьянского землеустройства и землевладения А.А. Риттих (министр земледелия), композитор и почетный член Академии наук А.С. Танеев (главноуправляющий Собственной его императорского величества канцелярией).

Еще более значительные изменения претерпело за рассматриваемый период имущественное положение министров и главноуправляющих. Доля тех из них, кто обладал недвижимой собственностью, уменьшилась на 15%, а землевладельцев на 20%.

Число лиц без недвижимости возросло за рассматриваемый период почти в полтора раза и составило к его концу более 60%. Таким образом, накануне революции три пятых от общего числа царских министров имели в содержании главный источник своего существования.

Если обратиться к следующей категории бюрократической элиты, представителям высшего ведомственного чиновничества, то здесь, как и в случае с министрами, можно, прежде всего, констатировать, что, несмотря на военное время, на всем протяжении рассматриваемого периода степень милитаризации этой категории была крайне незначительной, так и не поднявшись выше одной пятой.

Число лиц без недвижимости возросло за рассматриваемый период почти в полтора раза и составило к его концу более 60%. Таким образом, накануне революции три пятых от общего числа царских министров имели в содержании главный источник своего существования.

В остальных министерствах случаи нахождения придворных во главе крупных ведомственных подразделений были единичными. В главных управлениях государственного здравоохранения и государственного коннозаводства, Государственном контроле, министерствах путей сообщения и юстиции и Статс-секретариате по делам Великого княжества Финляндского придворные ключевых постов не занимали.

За два с половиной года войны конфессиональный состав представителей высшей ведомственной бюрократии изменился незначительно - накануне Февральской революции по-прежнему доля приверженцев инославных исповеданий (в основном лютеран) не превышала одной десятой. В противность этому представительство потомственных дворян среди товарищей министров и директоров департаментов уменьшилось на 12%, а доля титулованных дворян - почти в 2 раза.

В результате, накануне революции выходцы из других сословий составляли одну треть от общей численности данной категории бюрократической элиты.

Накануне Февральской революции с точки зрения абсолютного цифрового показателя наибольшее количество сановников, по своему сословному происхождению не принадлежавших к потомственному дворянству, насчитывалось в составе руководящего персонала Министерства путей сообщения.

Второе место разделяли министерства внутренних дел, народного просвещения и финансов, третье ведомство Святейшего Синода, министерства военное, морское, земледелия, торговли и промышленности, четвертое Главное управление государственного здравоохранения, пятое ведомство Государственного контроля и Министерство иностранных дел.

Сановники, по своему сословному происхождению не принадлежавшие к потомственному дворянству, отсутствовали в составе руководящего персонала министерств Императорского двора и юстиции, Собственной его императорского величества канцелярии, Канцелярии по принятию прошений. Собственной его императорского величества канцелярии по учреждениям императрицы Марии, Государственной канцелярии, Статс-секретариата по делам Великого княжества Финляндского и Главного управления государственного коннозаводства.

Образовательный уровень высшего ведомственного чиновничества за рассматриваемый период поднялся на 3,5 и достиг 90% за счет уменьшения доли лиц со средним образованием на 2%, а с домашним на 1,5.

В отличие от министров за годы войны личный состав руководящего персонала министерств и ведомств не только не помолодел, но, наоборот, заметно состарился: доля лиц от 41 года до 50 лет понизилась на 10%, доли же лиц от 51 года до 60 лет и от 61 года до 70 лет увеличились, соответственно, на 5 и 3%. Накануне Февральской революции средний возраст представителей высшего ведомственного чиновничества равнялся 53 годам.

Вместе с тем необходимо учитывать, что молодость бюрократического контингента не есть залог эффективности его функционирования. Фактор опыта также нельзя недооценивать.

Имущественное положение данной категории бюрократической элиты за анализируемый период изменилось незначительно: количество лиц, обладавших недвижимостью, как и землевладельцев, уменьшилось на 2%, вследствие чего прослойка лиц без недвижимости, т.е. живших, главным образом, за счет получаемого на службе содержания, накануне революции составляла почти три четверти.

Следующая интересующая нас категория бюрократической элиты - члены Государственного совета по назначению (как присутствующие, так и «неприсутствующие»).

За период Первой мировой войны степень милитаризации назначенной части Совета уменьшилась на 2% и составила к концу этого периода одну четверть. В свою очередь, за тот же период доля придворных увеличилась на 2% до двух пятых. За годы войны доля инославных среди назначенных членов Государственного совета уменьшилась на 2%, достигнув уровня одной восьмой.

За то же время прослойка сановников, по своему сословному происхождению не принадлежавших к потомственному дворянству, выросла сразу на 4% - до одной шестой.

В конце учитываемого периода, как и в его начале, сенаторы по-прежнему оставались наименее милитаризованной категорией высшей царской бюрократии военным среди них являлся лишь каждый 25-й. Количество сенаторов с придворными чинами и званиями за годы войны выросло на 3%, достигнув одной пятой. Доля представителей инославных исповеданий (и, прежде всего, лютеран) за это время не изменилась, оставаясь, опять-таки, на уровне одной пятой.

Количество сенаторов с высшим образованием уменьшилось на 4%, за счет увеличения в 2 раза числа лиц со средним образованием. За рассматриваемый период личный состав сенаторов сильно помолодел: доля лиц от 41 года до 50 лет увеличилась в 3 раза, от 51 года до 60 лет на 7%, в то время как доля лиц от 61 года до 70 лет уменьшилась на 10%, а от 71 года до 80 лет на 3%. Средний возраст сенаторов накануне революции равнялся 62 годам.

Что же касается представителей потомственного дворянства, то она не претерпела сколько-нибудь значительных изменений в структуре высшей российской бюрократии в последние годы существования Российской империи. Отмечая значимость фактора сословности в контексте изучения высшего российского чиновничества следует учитывать и менталитет отечественной бюрократии, специфику принятия управленческих решений, которая, как нам представляется, не всегда зависит от происхождения.

Подводя итоги, необходимо, во-первых, подчеркнуть, что, несмотря на военное время, по сравнению с началом рассматриваемого периода к его концу степень милитаризации основных категорий бюрократической элиты либо осталась на прежнем уровне (представители высшего ведомственного чиновничества и сенаторы), либо уменьшилась (члены Государственного совета), а если и увеличилась то крайне незначительно (министры). Данное обстоятельство говорит о том, что на проанализированном уровне иерархии власти формировавшаяся в течение всего предыдущего столетия граница между военной и гражданской службой, один из важнейших признаков буржуазной государственности, стала практически непроницаемой. За тот же период прослойка придворных либо увеличилась (члены Государственного совета и сенаторы), либо уменьшилась (министры и представители высшего ведомственного чиновничества).

В целом связь бюрократической элиты с Императорским двором имела тенденцию к упрочению, что вело, однако, вследствие увеличения штата «Высочайшего двора», к девальвации придворных чинов и званий, превращению их из исключительных в очередные, хотя и не рядовые, служебные отличия. За учитывавшийся период доля инославных (в основном лютеран) либо увеличилась (министры и члены Государственного совета), либо осталась без изменений (представители высшего ведомственного чиновничества и сенаторы).

Это значит, что развернувшаяся в годы Первой мировой войны и затронувшая многие ключевые сферы государственной жизни борьба с проявлениями так называемого «немецкого засилья» сколько-нибудь заметного влияния на личный состав бюрократической элиты так и не оказала. В течение 1914-1917 гг. количество сановников, по своему сословному происхождению принадлежавших к потомственному дворянству, внутри всех проанализированных категорий царской бюрократии (кроме сенаторов) сильно уменьшилось.

Доля титулованных дворян либо упала (представители высшего ведомственного чиновничества и члены Государственного совета), либо осталась на прежнем уровне (сенаторы), либо незначительно увеличилась (министры). Накануне революции демократизация личного состава бюрократической элиты Российской империи бурно прогрессировала.

За рассмотренный период доля сановников с высшим образованием либо увеличилась (министры и начальники ведомственных подразделений), либо крайне незначительно уменьшилась (члены Государственного совета и сенаторы). Среди лиц, окончивших вузы, лидировали выпускники гуманитарных факультетов университетов, и, прежде всего Санкт-Петербургского.

В течение рассмотренного периода все проанализированные категории бюрократической элиты (за исключением начальников министерских подразделений) заметно помолодели, что свидетельствует о сокращении в годы войны стандартного срока достижения высших государственных должностей. Наконец, во время войны внутри всех без исключения категорий бюрократической элиты количество лиц, обладавших недвижимостью, и, прежде всего, помещиков, заметно уменьшилось.

Накануне Февральской революции, на фоне общей численности высшей царской бюрократии, сановники, жившие, главным образом, за счет собственного жалованья, составляли подавляющее большинство более трех пятых. В это время на олимпе власти ключевой фигурой делается профессиональный бюрократ, вся будущность которого связана исключительно с его служебной карьерой.

Из изложенного с очевидностью следует, что гипертрофированная кадровая нестабильность периода Первой мировой войны, несмотря на относительную краткость этого периода, повлекла за собой не только значительные количественные, но и, бесспорно, еще более значительные качественные изменения, в той или иной мере затронувшие личный состав всех основных категорий бюрократической элиты Российской империи.

Характер установленных изменений позволяет говорить о завершении накануне Февральской революции длительного процесса социального перерождения правящей верхушки. Завершение упомянутого процесса нашло свое самое яркое выражение в утере помещиками доминирующего положения внутри всех четырех рассматривавшихся групп высшего чиновничества.

Как представляется, именно в годы войны бюрократическая элита Империи, в лице подавляющего большинства входивших в нее царских сановников, окончательно стала составной частью одной из категорий буржуазного класса служилой интеллигенции (прослойками которой давно уже было среднее и низшее чиновничество).

Нарождение нового по своей социальной сути имперского истеблишмента, связанного с правящей верхушкой предыдущих десятилетий не столько генетически, сколько хронологически, а значит лишь формально, означало, также, что к моменту свержения самодержавия его эволюционный потенциал не был израсходован до конца, что путь мирного реформирования российской монархии по-прежнему оставался открытым.

Конечно, все проанализированные качественные изменения в одних случаях закрепили, в других еще более развили те тенденции, которыми был отмечен процесс социальной эволюции бюрократической элиты Российской империи задолго до начала Первой мировой войны. Однако именно в годы войны в результате «министерской чехарды» течение данного процесса чрезвычайно убыстрилось.

 

ГЛАВА III. ХАРАКТЕР И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

 

3.1. Эффективность российского чиновничества в контексте модернизации

 

Анализируя проблемы эволюции российской бюрократии в период правления Николая II, необходимо обратить внимание не только на собственно параметры количественного плана, как то сословная принадлежность, возраст, характер и качество образования российских чиновников, что имеет, безусловно, важное значение для их изучения как социальной группы. Прежде всего, необходимо задаться вопросом и о том, почему в контексте модернизации конца XIX– начала XX века отечественная управленческая элита показала свою несостоятельность, продемонстрировав узкокорпоративный, а иногда даже и иррациональный характер мышления. В чем причины неадекватного поведения российской бюрократии на вызовы модернизации.

Ответить на поставленные вопросы невозможно без обращения к анализу качественных характеристик высшего и среднего звена российского чиновничества.

Причины ухудшения качественных характеристик управленческого слоя были обусловлены тенденцией к превращению в закрытую касту вследствие того, что обладание властью в России было предпосылкой богатства, а не наоборот. Поэтому в течение десятилетий в списках высших чиновников империи встречались одни и те же фамилии: Танеевы, Дурново, Мордвиновы, Мосоловы, Бобринские, Игнатьевы, Набоковы, Треповы и т.д.

Одним из наглядных примеров негативных последствий династичности российской бюрократии может служить семья Танеевых, в которой на протяжении ста лет передавалась от отца к сыну должность управляющего канцелярией Его Императорского Величества. Последний представитель данного семейства в бюрократическом аппарате Российской империи А. Танеев, выдающийся музыкант, вырос при дворе и достиг высшей ступени иерархической лестницы, наследовав должность главноуправляющего канцелярией Его Императорского Величества от своего отца. Кроме того, он был статс-секретарем, обер-гофмейстером высочайшего двора, членом Госсовета, и, по мнению М. Палеолога «одной из главных опор Распутина», а дочь Танеева в замужестве Вырубова – была одной из главных действующих лиц «камарильи» и активнейшей почитательницей Распутина.

Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный механизм ротации – негибкая, косная система чинопроизводства; как указывалось выше, многократные попытки верховной власти отменить систему чинов в целях обеспечения эффективной ротации правящего слоя успеха не имели.

Широким дефектом механизма ротации бюрократии стало широкое распространение протекции в бюрократической среде, которая захватывала не только высшие этажи иерархии, но также средние и низшие.

Генерал Мосолов вспоминал, что при вступлении в должность в 1900 г. он пережил немало затруднений с персоналом канцелярии, так как большинство чиновников были сыновьями камердинеров великих князей, людьми без высшего образования и необходимого для службы воспитания, попавших в министерство по протекции великих князей. «Благодаря высокому заступничеству молодые люди считали себя неуязвимыми со стороны начальства».

Среди причин неэффективности бюрократии следует также отметить проявившийся и в этот период традиционный порок российского служилого класса – его низкую сплоченность. В этой связи весьма характерной будет реакция С.Ю. Витте на гибель своего коллеги по правительству, министра внутренних дел В. Плеве: Витте не скрывал радости по поводу смерти Плеве. И это не единственный пример подобного рода. М. Палеолог рассуждая о причинах «снарядного кризиса» 1915 г. и неэффективности военного руководства в целом, считал, что объяснение этому следует искать наряду с другими причинами в той ненависти, который испытывал военный министр Сухомлинов к главнокомандующему великому князю Николаю Николаевичу, так как Сухомлинов сам рассчитывал занять эту должность.

Все вышеуказанные факты привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем старалась найти искупление своим грехам – внешний порядок и формальная работоспособность». Таким образом, неэффективность бюрократии во многом предопределила падение Российской империи.

Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стала очевидной уже в начале XIX в. Однако ни тогда, ни в будущем система чинов отменена не была и просуществовала до 1917 г. Следует при этом отметить, что вопрос этот все же неоднократно рассматривался и при Николае I, Александре II и Александре III.

В числе причин неэффективности бюрократии императорского периода следует отметить и низкий образовательный уровень подавляющей части чиновничества. В XVIII в. причиной этого являлось практически полное отсутствие учебных заведений готовивших специалистов в деле государственного управления, однако и создание в царствование Александра I системы образования, включавшей низшие, средние и высшие учебные заведения, мало изменило ситуацию в связи с нехваткой учебных заведений. Изыскания П.А. Зайончковского наглядно демонстрируют ситуацию, в контексте которой среди принятых на службу в 1894 г. лица с высшим образованием составляли 32,5%, со средним примерно 15% и с низшим чуть больше 52 %.

Еще одним условием неэффективной ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его рамках потомственные дворяне при равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед разночинцем: «Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки».

Сословные привилегии дворянства в чинопроизводстве были отменены лишь в период буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. – согласно закону 1906 г. производство в первый классный чин отныне не зависело от сословной принадлежности.

Существенно снижало эффективность бюрократии и незначительная ее численность в соотношении с численностью населения. Это соотношение было характерно для управленческого аппарата Российской империи вплоть до конца XIX в. Несмотря на то, что в обыденном сознании существует представление о времени правлении Николая I, как эпохе засилья бюрократии, ее численность и в пореформенный период оставалась незначительной по отношению к общей численности населения в сравнении с ведущими западноевропейскими державами.

Еще одной существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Жалованье ряда низших категорий государственных служащих было ниже чем доход лакея (в начале XIX в. жалованье канцелярского служителя не превышало 200 рублей, в то время как лакей получал 183 рубля, камер-лакей и швейцар – 203, кучер – 401, лейб-лакей – 463 рубля в год.

Естественным следствием подобного состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования самого эффективного из мер контроля – системы штрафов. И, конечно же, неизбежным следствием низкого уровня оплаты труда управленцев была коррупция.

Такой же неэффективной, как и центральная, была и провинциальная администрация. Генерал-губернаторы московский А. Закревский, киевский Д. Бибиков, его брат виленский генерал-губернатор И. Бибиков, прибалтийский А. Суворов, восточносибирский В. Руперт, западносибирский И. Пестель снискали славу некомпетентных и коррумпированных чиновников. От перечисленных генерал-губернаторов выгодно отличался лишь наместник Кавказа и новороссийский генерал-губернатор св. кн. С. Воронцов и сменивший В. Руперта в Восточной Сибири гр. Н. Муравьев-Амурский.

Еще более удручающим был состав губернаторов. Своей некомпетентностью были известны калужский губернатор Е. Толстой, нижегородский кн. М. Урусов, тамбовский П. Булгаков. Именно в среде губернской администрации наибольшее распространение получило взяточничество и мздоимство (в этом деле прославились пензенский губернатор А. Панчулидзев, архангельский В. Фрибес, псковский Г. Бартоломей, херсонский Ф. Панкратьев). В соответствии с собранными в период правления Николая I данными III Отделения е.и.в. канцелярии о коррумпированности губернаторов, лишь два губернатора не были замешаны в злоупотреблениях – киевский И. Фундуклей и ковенский А. Радищев. «Что не берет взяток Фундуклей, - заметил Николай I, - это понятно, потому, что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит он чересчур уж честен».

Неэффективность имперской бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Крымская война выявила не только техническую отсталость России – она вскрыла нечто худшее – «коррупцию тыла… здесь дала трещину созданная М.М. Сперанским бюрократия». Характеристика, данная видным российским мыслителем может быть в полной мере экстраполирована и на события конца XIX– начала XX вв., к временам русско-японской и первой мировой войн, предвосхитившими масштабные социальные катаклизмы в России.

Низкий качественный уровень высшей и средней российской бюрократии наглядно проявился в кризисных ситуациях начала XX века – в первой российской революции 1905-1907 гг., но особенно явно во время русско-японской и первой мировой войн. Последняя война, когда кризис тыловой организации проявился во всем своем многообразии, привела в конечном итоге к крушению не только института российского самодержавия, но и к возникновению глубочайшего кризиса российской государственности вообще.

Ответственность за него несет, прежде всего, российская бюрократия, оказавшаяся неспособной дать ответ на вызовы времени. Ее во многом иррациональные действия, проявившиеся в период так называемой «правительственной чехарды», также являются следствием ее низкой эффективности как стержня системы государственного управления в России. Первая мировая война продемонстрировала недееспособность высшего и среднего чиновничества, которое не смогло организовать деятельность тыла в условиях чрезвычайного характера. Испытания на прочность войной российская бюрократия не прошла.

 

3.2. Образ российской бюрократии конца XIX– начала XX вв.

 

Определяя образ российской бюрократии конца XIX – начала XX вв. необходимо не только обозначить социокультурные характеристики (образование, уровень доходов, образ жизни и т.д.) представителей системы управления, но и охарактеризовать ее образ в общественном сознании.

К концу XIX в. содержание высшей бюрократии еще больше увеличилось и по сравнению с началом века возросло почти в два раза. В целом же оклады высшей бюрократии были таковы, что в условиях значительного снижения числа крупных помещиков в составе высшей бюрократии большие денежные оклады были важным фактором привлекательности государственной службы.

К концу XIX в. заметным становится движение в профессиональной подготовке чиновников. Людей с домашним образованием среди всех категорий служащих насчитывалось единицы. Из 4339 вступивших на службу с 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г. высшее образование имели 32,5%, среднее – 15,1%, низшее – 52,4%. В сенате преобладали лица с высшим образованием: в 1879 г. 84,5%; в 1903 г. – 138 из 146. здесь особенно ощутим контраст по отношению к 1853 г. и видны результаты реформирования Сената.

Большинство членов Государственного Совета в 1903 г. составляли люди с высшим образованием, причем 30 из 83 – со специальным юридическим. На уровне среднего звена бюрократии в 1903 г. во всех категориях высшее образование стало нормой, и заметна тенденция к росту чиновников, получивших высшую юридическую подготовку. Например, из 44 губернаторов в 1903 г. высшее образование получили 29 человек, из них высшее юридическое по крайней мере 15. К концу века наметился переход на новую ступень в подготовке администраторов: появились служащие, имевшие опыт работы на коммерческих предприятиях.

Образование, вытеснявшее сословность, все более облагораживало государственную службу. В начале XIX в. уровень образования чиновников был низким главным образом из-за отсутствия сети учебных заведений, возникшей только в 1804 г. (высшие, средние, низшие учебные заведения). Основным видом образования было домашнее. В середине XIX в. в обычной губернии Центра России насчитывалось 7,2% чиновников с высшим образованием, в Московской губернии – 28,8%. В это же время в правительственном аппарате с высшим образованием было сенаторов – 24,5%, губернаторов – 32,2%, председателей казенных палат – 22%. Из 4339 лиц, принятых на службу с ноября 1894 г. по август 1895 г., высшее образование имели 32,5%, среднее – 15,5%, низшее – 52,43%. В 1903 г. высшее образование в правительственном аппарате имели: губернаторы – 65,9%, вице-губернаторы – более 50 %, председатели казенных палат – 68, 5%. В 1897 г. среди чиновников I–IV классов (составивших 1,5% всех гражданских чиновников), получивших высшее образование было 87%; V–VIII классов (49% - 58%).

В 60-90-х гг. российская высшая школа подготовила 85 тыс. человек, в 1898-1916 гг. – 152 тыс. При этом резко сократился процент дворян (особенно потомственных) в составе студентов. В 30-50-х гг. в университетах учились 65-67% детей дворян и чиновников. В конце XIX в. дворян насчитывалось 22,8%. В 1906 г. потомственные дворяне составляли 12%, а в 1916 г. – 5% всех универсантов. Кроме того, следует учитывать, что «сословная принадлежность к дворянству покрывала пеструю массу людей, различных по социальному положению, в том числе деклассированных дворян – фактических разночинцев. И наоборот, среди высших чиновников (вплоть до министров) все чаще появлялись разночинцы, выслужившие потомственное дворянство (Н.Х. Бунге, И.А. Вышнеградский, Д.М. Сольский, К.П. Победоносцев и др.).

В декабре 1894 г. министр финансов С.Ю. Витте получил право замещать все должности до V класса включительно «лицами, не имеющими соответствующих чинов, а равно и лицами, хотя вовсе чинов не имеющими и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими высшее образование».

Постоянно увеличивавшаяся потребность в новых кадрах служащих привела к тому, что в «Уставе о службе» пришлось сделать более 30 оговорок, изымающих из среды действовавшего законодательства целые отрасли управления. К концу XIX в. из 126177 штатных должностей в восьми наиболее многолюдных ведомствах (МВД, Министерстве финансов, Министерстве юстиции и др.) 73003 (т.е. около половины) разрешено было замещать лицами, вообще не имевшими этого права по происхождению, и, порой даже по образованию.

Высшая школа в начале XX в. способствовала и смягчению национального неравенства различных народов, в том числе и в госслужбе, т.к. сословно-табельные привилегии, связанные с высшим образованием, открывали путь в госаппарат (выпускники государственных университетов и учебных заведений университетского типа получали чины X и XII классов, эти выпускники недворяне пользовались правом причисления к личному почетному гражданству и др.).

В дореволюционной статистике национальная принадлежность чиновников подменялась религиозно-исповедальной: православной, католической, лютеранско-протестантской, магометанской и т.д. в чиновничестве на всем протяжении XVIII–XX вв. преобладали лица православного вероисповедания.

По переписи 1897 г. более 81% личных дворян и классных чиновников считали русский язык родным, как и 53% потомственных дворян. 47% «первенствующего сословия» составлял нобилитет национальных районов империи (28,6% - поляки, 5,9% - грузины, 3,4% - литовцы и латыши, 2,4% - немцы и т.д.), поэтому и в госаппарате на всех его уровнях помимо православных служили католики, лютеране и др.

Высшая школа в конце XIX - начале XX вв. подрывала и корни гражданского неравноправия женщин. Их «эмансипация» становилась фактом. Они занимали должности в различных ведомствах (медицинском, народного образования, почтово-телеграфном и др.). И круг этих должностей становился все шире. Диплом о высшем образовании давал женщинам те же права, что и выпускникам мужских высших учебных заведений, но кроме служебных и сословных они получали те же должности, что и мужчины, с тем же вознаграждением, пенсии и государственные пособия, могли стать магистрами и докторами с соответствующими правами. Однако законодательство не ставило служащих женщин вровень с чиновниками: ст. 156, 157, 756 Устава о службе гласили, что «женщины, хотя бы и занимающие на государственной службе штатные должности», к категории чиновников и канцелярских служащих «не могут быть относимы».

Возраст не играл такой сакраментальной роли на государственной службе, как пол, хотя поступить на нее можно было не ранее чем с 16 лет, далее возраст чиновника не имел особого значения для его карьеры. Достижение высокого чина всегда ставилось в зависимость от продолжительности службы в классных рангах. Даже в XX в. (август 1900 г.) было подчеркнуто, что получение чина действительного статского советника требует службы в классных чинах не менее 20 лет. Впрочем, чиновники высших рангов никогда не были цветущими юношами, а в Комитете министров, Государственном совете, Сенате, где средний возраст «присутствовавших» был за 60 лет, встречались и 80-летние старцы.

«Содержание» или оклады чиновникам выплачивались, в соответствии с законодательством, или по должностям, или по чинам. Служащие получали деньги 20 числа каждого месяца. Их содержание составляли: жалованье, столовые деньги, квартирные деньги (в том случае если чиновнику не предоставлялась квартира) выплачиваемые за несколько месяцев вперед. Сведения о материальной обеспеченности чиновников содержатся в штатных расписаниях отдельных групп чиновничества. Но они не раскрывают различные виды добавочного содержания, которые имеются в «Списках гражданских чинов». Никакой тайны из материального положения служащих не делалось, как и из (чиновников высокого ранга) привилегий.

В конце XIX и начале XX в. условия жизни основной массы служащих были довольно тяжелыми (исключения устанавливались законом в ст. 721-745). Не случайно, что чиновникам разрешалось совместительство. У Акакиев Акакиевичей всегда был соблазн «удариться» в частную службу, где нередко платили больше, чем на госслужбе, но правительство, блюдя «реноме» госслужбы, запрещало чиновникам «устраиваться» кучерами, лакеями и т.д. Большой разрыв в материальном обеспечении низших и высших чиновников существовал уже при Петре I. Наиболее высоко оплачиваемыми были иностранцы, оклад которых нередко вдвое превышал содержание их коллег, находившихся в таком же ранге. К тому же высшие и средние чиновники в первой половине XIX в. имели «пожалования» крепостными, землей, «арендой» и т.д.

Зарплата чиновников начала быстро расти со второй половины XIX в., увеличившись в середине 1880-х гг. примерно в два раза. Росла она и в последующие десятилетия. Но сохранились различия в оплате лиц, состоявших в одинаковых должностях в различных ведомствах, а порой и внутри одного министерства. «Чемпионом» стали акцизные чиновники, получавшие в два раза больше, чем их коллеги, что вполне объяснимо: удержать их от соблазна взяток. Из заработка чиновников удерживалось 2% пенсионных и 10% «инвалидных» (из дополнительных выплат).

Рост окладов в значительной степени был вызван увеличением численности государственных служащих, не имеющих собственности, оскудением дворянства, уже не избегавшим государственной службы, а стремившемся в нее в поисках средств к жизни.

Еще при Николае I прекратились пожалования крепостными. При Александре III монарх перестал награждать землями. При Николае II были отменены «аренды» (1906 г.). Попытка наделить землей часть чиновничества провалилась. «Дворянские гнезда» переходили в руки «новых людей». С 1898 г. первое место в покупках земли перешло к крестьянам. Дворянское землевладение с 1862 по 1905 г. уменьшилось на 41%. В центральных районах страны это землевладение сократилось на 56%. Имущественное неравенство среди помещиков было уже столь велико, что отчетливо выявились элементы социальной дифференциации. К 1902 г. уже более 70% высокопоставленных чиновников не были обеспечены землей. Вдвое сократилось число землевладельцев среди сановников II-IV классов. Жалованье стало основным средством к жизни для огромного большинства государственных служащих. Предпринимательство не привилось в их среде, да и законодательство (глава 6 Устава о службе) вводило весьма строгие ограничения на эту их деятельность.

Распорядиться же государственной собственностью как своей бюрократия не могла не только потому, что она находилась под контролем верховной власти, в начале XX в. отчасти и общественности – ее организаций, прессы; это исключалось и ее этикой, и наличием в стране собственнических классов. Мешало этому и то обстоятельство, что бюрократия представляла собой разнородный конгломерат.

Неоднородна она была и в политическом смысле. Несмотря на то, что «историческая власть» перманентно принимала законодательные меры к искоренению «политического разномыслия» в среде чиновничества, это различие проявлялось всегда и, усиливаясь со второй половины XIX в., привело к тому, что в XX столетии дух оппозиционности довольно глубоко проник даже во властные структуры. Можно сказать, что в начале XX в. чиновничество было парализовано основным противоречием: оно служило и развитию капитализма и старому порядку.

В Февральскую революцию недовольство бюрократии «этим царем» или самодержавием в целом вызвало ее сугубую пассивность, нежелание защищать Николая II, тем более что в условиях революционного вихря сделать это было непросто. Октябрьскую революцию высшее и среднее чиновничество в большинстве своем не приняло. Но то, что три революции в России произошли всего за 12 лет, свидетельствует о накоплении в стране революционной энергии большой разрушительной силы.

Возможность революционных потрясений предвидели такие умные представители бюрократии, как П.А. Валуев, А.В. Головнин, братья Милютины и др. главную причину такого развития исторического процесса в России они видели в запаздывании и недостаточности реформ.

В силу «нестыковки» модернизации, требовавшей глубокого обновления социально-экономической и политической жизни, с психологией традиционного «самодержавства» последних российских монархов, с социальным и политическим эгоизмом «верхних 10 тысяч» в стране создалась такая напряженная атмосфера, что когда самодержавие начало войны 1904 и 1914 гг. оно, по сути, само взорвало себя.

В идеале правительство хотело, чтобы гражданское чиновничество рекрутировалось бы в основном из дворянства и было бы оно сведущим, профессионально подготовленным к службе, образованным. Но жизнь разбивала эти мечты, правительство всегда стояло перед извечной и тягостной коллизией: выбирать между знанием и происхождением чиновников. Попытки правительства повысить образовательный ценз при поступлении на службу и в то же время оставить в неприкосновенности права дворянства потерпели неудачу. Оно было вынуждено признать, что дворянство не желало отказываться от «удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним лишь пребыванием и исчислением лет службы». Привилегии этого сословия, не стимулируя заинтересованность в получении образования, способствовали его культурному застою, сужали возможности пополнения государственных служащих из дворян. Колебания правительства, отразившиеся и в законодательстве (они во многом обусловили и социальный портрет чиновничества в XIX– начале XX вв.), закончились тем, что «верхи» сделали в 1906 г. окончательный выбор в пользу знаний и образования чиновников, а не их «породы». Правительство отнюдь не предало дворянство и не принесло его в жертву своим интересам, но дало ему возможность адаптироваться в быстро меняющемся российском обществе.

Изучение профессионального менталитета российского чиновника дает возможность лучше понять роль и специфику государственного управления в условиях трансформации российского общества. В современной социологии существуют разнообразные подходы к изучению менталитета чиновника.

Отношение чиновника к народу. На осознанном уровне у дореволюционного и идеального чиновников доминирует представление о некомпетентности народных масс, о том, что народ не знает, как ему самому будет лучше. Более того, в представлении дореволюционного российского чиновника «обыватель – враг, с которым нужно бороться». Для чиновников всех вышеперечисленных типов значимой стратегией поведения по отношению к народу является установление формальных отношений, отделение себя от народа, занятие конфронтационной позиции по отношению к народу и к любым проявлениям общественной деятельности. Такая форма отношений с народом закреплена на бессознательном уровне.

Отношение чиновника к сослуживцам. Дореволюционный российский чиновник и чиновник М. Вебера одинаково относятся к сослуживцам. На уровне представлений сослуживец всегда является партнером, имеющим схожие цели и устремления. Подобное отношение между чиновниками выражается в стремлении усилить закрытость статусной группы, монополизировать те или иные культурные ценности. Предрасположенность к корпоративным отношениям является неосознанной установкой в менталитете чиновника.

Отношение чиновника к государственной службе. Идеальный чиновник и российский чиновник дореволюционного периода считают, что они пригодны к службе в том случае, если их деятельность отвечает интересам государства, т.е. главной ценностью для них является продвижение курса государственной политики. Наблюдается полная самоидентификация сознания чиновника с государством, государственной властью, курсом государства.

Отношение чиновника к приказу. Идеальный чиновник М. Вебера, равно как и дореволюционный российский чиновник, не имеет права обсуждать приказ, не имеет права бороться. Получив приказ, идеальный чиновник М. Вебера и дореволюционный российский чиновник стремятся к полной самоотдаче.

Отношение чиновника к доходу. На бессознательном уровне для дореволюционного российского чиновника характерно заведомое стремление к обогащению всеми возможными способами, взяточничеству, а сознание идеального чиновника имеет установку на получение твердого денежного содержания. Для идеального чиновника постоянный доход является естественным вознаграждением за труд, при этом других источников дохода для него быть не может. Российский дореволюционный чиновник свой доход средством к существованию, а значит, рассматривает возможность и других источников дохода.

Отношение чиновника к профессиональной подготовке. В менталитете дореволюционного российского чиновника прочно укоренилось представление о том, что для получения должности профессиональная подготовка не нужна, а достаточно сословного происхождения и соответствующих связей с «нужными» людьми. Для идеального чиновника профессиональная подготовка и специальное образование являются ключевым фактором в получении поста. И если идеальный чиновник ориентирован на получение специальной квалификации, то для российского чиновника Салтыкова-Щедрина значимым является получение должности, а не соответствие ей индивида.

Отношение чиновника к решению служебных задач. Для дореволюционного и идеального чиновника характерно сходное отношение к специфике решаемых служебных задач. «На осознанном уровне для чиновника характерно представление о том, что каждая задача, проблемная ситуация решается посредством стандартного набора методов независимо от конкретных обстоятельств. И приоритетом в деятельности является не решение стоящей проблемы, а выполнение поставленной задачи».

Проведенный анализ представлений, ценностей и установок позволяет сравнить профессиональный менталитет дореволюционного чиновника с профессиональным менталитетом идеального чиновника.

Вместе с тем в последнее десятилетие XIX – начале XX в. мы также будем иметь дело и с новым типом профессионального управленца, который будет в определенном смысле контрастировать с описанным нами образом дореволюционного бюрократа.

Наиболее ярким и талантливым представителем этой новой бюрократии был С.Ю. Витте. Причем ни он сам, ни те сотрудники, которых он пригласил в Министерство финансов, не имели необходимого чина, некоторые вообще не имели чинов или даже права вступать на государственную службу. С 1889 по 1895 гг. С.Ю. Витте в порядке исключения изменяет порядок приема на службу в департамент железнодорожных дел, затем по всему министерству. Он мотивирует это ценностью специального образования и знания местных условий. Министерство финансов оказалось лидером в процессе профессионализации бюрократической деятельности. И если попытки реформирования архаичной и громоздкой системы соответствия должностей и чинов потерпели провал, то создание исключительного положения для ведомств, наиболее тесно связанных с экономикой, шло без особого сопротивления административной элиты.

Конечно, удельный вес и влияние бюрократии нового типа были более чем скромными. Однако важен сам факт ее появления. Кроме высокого образовательного ценза и знания местных условий чиновничество отличалось более высокой степенью рационализации и относительно большей свободой от бюрократических стереотипов. Сам С.Ю. Витте отличался практическим подходом к правительственным мероприятиям: он признавал ограниченность бюрократического творчества той объективной реальностью, с которой имеет дело.

В заключении необходимо отметить, что российская бюрократия при всем ее достаточно высоком общем уровне европеизированного образования оказалась в значительной степени несвободной от поведенческих стереотипов прошлых этапов развития российской государственности, сохраняя по отношению к ним своеобразный «сыновний пиетет». Это не даст ей в конечном итоге возможности для реализации рациональных управленческих действий. То есть рациональная в значительной мере бюрократия, в массе своей останется несвободной или связанной высшей государственной волей, пусть даже не ассоциированной чиновничеством с разумными началами.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Понятие «бюрократия» не несет в себе изначально негативного смысла и означает, во-первых, управленческий слой в обществах самого различного типа, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений согласно существующим, законам, правилам и инструкциям, упорядоченный «рутинный» характер деятельности. Оно одновременно совпадает с такими понятиями как «чиновничество», «государственный аппарат», «служащие». Негативный аспект несут сопутствующие бюрократии явления, выражаемые понятиями дисфункция, патология, мутация, бюрократизм и т.д. последние могут вызываться и формальными принципами, принципами организационной деятельности чиновничества и неформальной ее структурой.

В ходе проведенного исследования можно сделать вывод о том, что от «идеального» (прусского) типа чиновника российский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений; г) не мог всегда действовать не взирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги.

В течении XIX – начала XX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Вместе с тем нельзя согласиться с мнением М. Вебера о том, что деятельность чиновника имеет сугубо рациональный характер. Исторический опыт функционирования российского управленческого аппарата в условиях правомерной монархии и одновременно в условиях обострения общественных отношений в начале XX в. позволяет сделать вывод во многом об иррациональном характере деятельности отечественной бюрократии. Вместе с тем нельзя отрицать и тенденции к профессионализации российского чиновничества в исследуемый период.

Сыграли роль и иные причины. Прежде всего, необходимо отметить негибкую систему чинопроизводства. Безусловно, принцип вхождения в состав элиты посредством службы имел огромное значение, выступая в качестве основополагающего критерия отбора в элитарный круг. Однако сложившаяся еще со времен Екатерины II практика применения этого принципа в России извратила его сущность и существенно снизила эффективность ротации элиты, так как главным основанием карьерного роста стала выслуга лет.

Неэффективность имперской бюрократии по причине двойственности ее положения в качестве политической элиты в этом качестве должна была привести к основательным политическим кризисам. Это двойственность проявлялась во взаимозависимости ее с институтом российского самодержавия, которое катастрофически не поспевало за ходом модернизации.

Особенно ярко неэффективность российской бюрократии проявлялась в периоды ведения крупномасштабных военных действий. Их влияние проявилось, прежде всего, в том, что неудачные для России или затянувшиеся кровопролитные войны приводили к разрушению тыла. Одним из глобальных последствий этого разрушения являлись глобальные для государства социальные катаклизмы.

Причины ухудшения качественных характеристик управленческого слоя были обусловлены тенденцией к превращению в закрытую касту вследствие того, что обладание властью в России было предпосылкой богатства, а не наоборот. Поэтому в течение десятилетий в списках высших чиновников империи встречались одни и те же фамилии: Танеевы, Дурново, Мордвиновы, Мосоловы, Бобринские, Игнатьевы, Набоковы, Треповы и т.д.

Падению качества бюрократии способствовал и крайне неэффективный механизм ротации – негибкая, косная система чинопроизводства. Неэффективность сложившейся практики чинопроизводства и необходимость отмены системы чинов стала очевидной уже в начале XIX в. Однако ни тогда, ни в будущем система чинов отменена не была и просуществовала до 1917 г. Широким дефектом механизма ротации бюрократии стало и широкое распространение протекции в бюрократической среде, которая захватывала не только высшие этажи иерархии, но также средние и низшие.

Еще одним условием неэффективной ротации управленческой элиты было наличие сословного ценза. В его рамках потомственные дворяне при равных условиях имели преимущество при продвижении по службе перед разночинцем.

Одновременно с этим обстоятельством существенной проблемой определяющей в известной мере ментальность отечественной бюрократии является относительно небольшое количество средств выделяемых на ее содержание. Жалованье большинства чиновников в XIX в., особенно низших классов, было весьма низкими и часто не обеспечивало прожиточного минимума. Естественным следствием подобного состояния являлось низкое качество управления, что актуализировало проблему контроля исполнительской дисциплины. Однако осуществление контроля, в свою очередь, во многом упиралось в невозможность использования самого эффективного из мер контроля – системы штрафов. И, конечно же, неизбежным следствием низкого уровня оплаты труда управленцев была коррупция.

Все вышеуказанные факты привели к тому, что накануне Февраля 1917 г. обозреватели констатировали, что русская бюрократия «теряет то единственное, чем она гордилась и чем старалась найти искупление своим грехам – внешний порядок и формальная работоспособность. Таким образом, неэффективность высшей и средней бюрократии во многом предопределила падение Российской империи.

Одним из проявлений фатального для страны кризиса высшей российской бюрократии была так называемая «министерская чехарда» последних лет существования Российской империи. Она была не случайным нагромождением случайных событий, а сложным историческим явлением, имевшим самое непосредственное отношение к личному составу не только собственно высшей исполнительной власти (Совет министров), но и остальных категорий бюрократической элиты.

Каждое проявление кадровой нестабильности на уровне правительства моментально, хотя и не одинаково, отзывалось, по «принципу домино», на других уровнях иерархии власти.

Жесткая детерминация личного состава различных этажей этой иерархии переменами в личном составе Совета министров имела место по причине подчиненности процесса ротации кадров, подчиненности, весьма характерной для всякой бюрократической системы, и царской в особенности, целому комплексу зачастую неписаных традиций, вне русла которых ротация если иногда и протекала, то только в виде исключения из освященных давними обычаями правил.

Все эти обстоятельства, безусловно, накладывали неизгладимый отпечаток на сам образ российской бюрократии в общественном сознании и делали ее во многом несопоставимой по параметрам с типом «идеального», рационального чиновника, несмотря на ряд общих социологических характеристик.

 

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

Источники

  1. Витте С.Ю. Воспоминания. Т.1. – М., 1960.
  2. Гессен В.М. На рубеже. – СПб., 1906.
  3. Головин К.Ф. Мои воспоминания. – СПб., 1908. Т.1.
  4. Градовский Г.К. Столичная бюрократия в 70-х годах: (Из воспоминаний литератора) // Вестник знания 1909. №3. - С.328-335.
  5. Извольский А.П. Воспоминания. М., 1989.
  6. Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919. М.: Наука, 1992. Т.1,2.
  7. Курлов П.Г. Гибель императорской России. М., 1991.
  8. Милюков П.Н. Воспоминания. - М., 1991. Т.1,2.
  9. Мосолов А.А. При дворе последнего императора. - СПб., 1992.

Литература

  1. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. Государственная служба в России. XVIII – ХХ века: Учеб. пособие. М.: РГГУ, 2001.
  2. Боханов А.Н. Сумерки монархии. – М., 1993.
  3. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990.
  4. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. – М., 2006.
  5. Гиндин И.Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства: (1861-1892). – М., 1960.
  6. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах. // Вестник права. 1906. №4.
  7. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.
  8. Дмитриев М.А. Главы из воспоминаний моей жизни. – М., 1998.
  9. Дубенцов Б.Б. Высшее чиновничество России в конце XIX – начале ХХ в. // Крупные аграрии и промышленная буржуазия России и Германии в XIX – начале ХХ века: Сб. науч. тр. / АН СССР, Ин-т истории СССР, АН ГДР, Ин-т экономич. истории; Отв. ред. Корелин А.П. М.: Ин-т истории СССР, 1988 (1989). 1988.
  10. Дубенцов Б.Б. Самодержавие и чиновничество в 1881 – 1904 гг.
  11. Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты.
  12. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. – М., 1978.
  13. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево: Российские прокуроры. XVIII в. – М., 1994.
  14. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Тайные советники империи: Российские прокуроры XIX век. – М., 1995
  15. Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. – СПб, 1897.
  16. Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. М., 1987. Т.6.
  17. Куликов С.В. Социальная эволюция в высшей царской бюрократии во 2 половине 19 – начала 20 века // Проблемы социально-экономической истории России 19-20 вв. СПб., 1999.
  18. Куликов С.В. Социальный облик высшей бюрократии накануне Февральской революции // Островский А.В. (ред.). Из глубины времен. 1995. №5.
  19. Лесков Н.С. Собрание сочинений в 11 т. – М., 1957. Т.6.
  20. Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената // Журнал министерства юстиции. 1907. №1-2.
  21. Макаркин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 2000.
  22. Маклаков В.А. Законность в русской жизни // ВЕ. 1909. №5.
  23. Мартынов С.Д. Государство и экономика. Система С.Ю. Витте. – СПб, 2002.
  24. Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнительно-историческое исследование – М., 1994.
  25. Мизес Л. Бюрократия. М., 1993.
  26. Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. – М., 1989.
  27. Миронов Б.Н. Социальная история России. – СПб., Т.2.
  28. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (К истории вопроса) // и право. 1993. № 12.
  29. Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России / Ин-т государства и права РАН. Сектор «Банковское право». М., 1997.
  30. Ольденбург С.С. Царствование императора Николая II. – М., 1991.
  31. Павлов А.Е. Профессиональный менталитет российского чиновника: сравнительный анализ // Социально-гуманитарные знания. 2005. №4.
  32. Пайпс Р. Россия при старом режиме. – М., 1993.
  33. Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение 1974. №5.
  34. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России. (По материалам «секретной канцелярии кн. Голицыных первой половины XIX в.) // ОИ. 2002. №5.
  35. Правилова Е.А. Административная юстиция в пореформенной России // Шепелев Л.Е. (ред.). Ежегодник Санкт-Петербургского научного общества историков и архивистов – СПб., 1997.
  36. Раскин Д.И. Исторические реалии российской государственности и русского гражданского общества // Из истории русской культуры. Т.5. XIX век. – М., 1996.
  37. Раскин Д.И. Специализация высшей российской бюрократии XIX– начала XX в.: Образование, профессиональный опыт, продвижение по службе. // Островский А.В. (ред.). Из глубины времен. – 1994. №3.
  38. Российская бюрократия и абсолютизм: Сб. ст. в честь Н.Ф. Демидовой / Рос. гос. архив древ. Актов; Отв. ред. Преображенский А.А. М.; Новосибирск: Древлехранилище, 2000. М., Новосибирск: Древлехранилище, 2000.
  39. Россия в начале XX в. (ред. А.Н. Яковлев). – М., 2002.
  40. Соловьев Я.В. Бюрократический аппарат Министерства финансов в пореформенную эпоху. // Вопросы истории. 2006. №7.
  41. Тот Ю.В. Сергей Степанович Ланской: Вехи биографии // Островский А.В. (ред.). Из глубины времен. 1995. №5.
  42. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.
  43. Уортман Р.С. Властители и судьи: развитие правового сознания в России. – М., 2004.
  44. Федосов И.А., Долгих Е.В. Российский абсолютизм и бюрократия.// Очерки истории русской культуры. XIX в. – М., 1998. Т.2.
  45. Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы. 1846-1896. – М., 1991.
  46. Фисмер М. Этимологический словарь русского языка. – М., 1964. Т.1.
  47. Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л.: Наука, Ленингр. отд., 1977.
  48. Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия в 1904-1914 гг. – Л., 1987.
  49. Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века.
  50. Шепелев Л.Е. Чиновный мир России 18- н.20 век. СПб., 2001.
  51. Шумилов М.М. Губернаторские назначения в России 60-70-х годов XIX века // Фурсенко А.А. (ред.). Россия в XIX – XX вв. – СПб., 1998.
  52. Элиты в сравнительно-исторической перспективе: Сб. ст. / Ин-т сравнительной политологии РАН; Гл. ред. Пивоваров Ю.С. М., 1998.