Комплексная система социальных и экономических мер по предупреждению коррупции (статья)

У большинства ученых, занимавшихся различными аспектами проблемы борьбы с коррупцией, сложилось достаточно обоснованное мнение, что только средствами уголовного законодательства, т.е. путем ужесточения санкций за преступления и иные правонарушения, эффективно решить задачи борьбы и предупреждения коррупции невозможно. Наиболее точно эта мысль выражена у профессора В.В. Лунеева, который в одной из своих работ писал: «…ключ к минимизации преступности, особенно коррупционной и организованной, лежит не столько в направлении преступников в тюрьму (что недостаточно эффективно), сколько в четкой правовой организации всех сфер жизни и деятельности в стране средствами различных отраслей права, что является более эффективным средством социально-правового контроля преступности».

Соглашаясь с данной точкой зрения, полагаем, что предупредительное воздействие на детерминанты коррупции должно стать основным направлением борьбы с нею. Практика показала, что коррупцию легче предупредить, чем устранять ее последствия. Превентивные, антикоррупционные меры должны повышать трудности и риск коррупционного поведения, снижать выгодность коррупции любым ее бенефициариям. Недаром мерам предупреждения коррупции в Конвенция ООН против коррупции отведена целая глава (Глава II «Меры по предупреждению коррупции»), состоящая из 10 статей. Согласно статье 5 этой Конвенции «1. Каждое Государство – участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

Каждое государство – участник стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции…».

Говоря об общем (общесоциальном) предупреждении коррупции, следует исходить из того, что позитивные изменения в обществе и государстве, ликвидация последствий непродуманных реформ в экономике и политике, преодоление макроэкономических диспропорций (отклонения от устойчивого состояния системы), совершенствование политических, социальных и иных институтов объективно будут способствовать этому. Напомним, что общей профилактике обычно присущи признаки масштабности, всеохватности и разносторонности, комплексности и взаимозависимости, непрерывности и радикальности, в силу которых она в итоге становится хорошей основой для специального предупреждения тех или иных негативных явлений.

Общим условием должен стать отказ от использования коррупции как средства формирования, становления и развития новых общественных отношений, создания социальной опоры рыночных отношений.

Исходя из того, что общесоциальное предупреждение охватывает крупные, имеющие долговременный характер, виды социальной практики, полагаем возможным предложить следующие меры общего предупреждения коррупции, затрагивающие различные сферы деятельности общества.

В сфере экономики это, прежде всего, обеспечение экономического роста, увеличение валового внутреннего продукта. При этом во главу проводимых экономических реформ должны быть поставлены интересы отечественных производителей и потребителей. Во многом эти задачи могут быть решены за счет изменения экономической политики в целях структурной перестройки и модификации национальной экономики и развития ее реального сектора (отраслей материального производства, в том числе высокотехнологичных и наукоемких), создания надежной финансовой и банковской систем, стабилизации отношений собственности и устранения дефектов управления государственной и муниципальной собственностью, защиты конкурентного пространства, совершенствования налоговой политики. Реализация перечисленных мероприятий невозможна без усиления роли государства в экономике. Однако государственное регулирование экономики не должно быть повсеместным, всепроникающим и всеобъемлющим.

Экономика нуждается в сложном комплексе государственных мер, именуемых «экономической политикой», т.е. в совокупности мер, направленных на упорядочение хода экономических процессов, оказание влияния на них или непосредственное предопределение их протекания. Государственное регулирование должно проводится не только в отношении естественных монополий, стратегически важных отраслей и объектов экономики, но и других экономических субъектов, в том числе путем принятия ясных, прозрачных правил их деятельности. Государство должно обеспечивать конкуренцию везде, где возможно его регулирующее воздействие и оно необходимо. Уровень правовой регуляции экономических отношений должен обеспечиваться через принятие федеральных законов, а также базовых кодифицированных нормативных правовых актов.

Известно, что государственное регулирование не существует без налаженной системы контроля исполнения субъектами экономики действующих правил и других предписаний, т.е. комплекс первоочередных мер должен включать в себя не только создание, но и организацию деятельности такой системы.

Не менее важным условием экономического подъема и предупреждения коррупции является преодоление оставшегося от централизованной экономики слияния экономики и власти, при котором органы управления экономикой были ее крупнейшими субъектами. Следует воплотить в жизнь принцип естественного разделения труда между властными институтами, призванными создавать условия для нормального функционирования экономики, и экономическими субъектами. Рассматриваемое разделение может быть достигнуто путем запрета на участие государственных служащих в деятельности коммерческих организаций различной формы собственности, в том числе в их органах управления. Давно назрел запрет на любую инсайдерскую информацию.

Между тем, многочисленные исследования, проводимые в том числе и в Академии управления МВД России, свидетельствуют, что в крупных корпорациях, где все еще остаются доли государства в акционерном капитале, распространено непосредственное участие чиновников высшего уровня в работе руководящих органов этих корпораций.

Создание благоприятных условий для конкуренции невозможно без стройной и прозрачной административной системы регулирования рыночных механизмов, в том числе путем:

а) резкого сужения широких дискреционных полномочий должностных лиц, занимающихся аккредитацией, сертификацией, лицензированием, регистрацией, разрешительной или иной подобной деятельностью от имени государства в сфере экономики, а также сведения этих полномочий, имеющих в своей основе оценочный, субъективный характер, к техническим функциям;

б) введение, где возможно, принципов:

- уведомительной регистрации предпринимательских структур взамен разрешительной;

- «одного окна», когда все основные инстанции, необходимые для ведения бизнеса сосредоточены в одном месте, что сводит к минимуму время принятия решения и контактов государственных или муниципальных служащих с заявителями;

- «позитивного административного молчания» - ситуации, при которой отсутствие отрицательного ответа или запроса дополнительной информации на заявление и обращение в государственный или муниципальный орган оценивается как положительный ответ;

в) установления «прозрачности» процедуры принятия решения о выделении льгот и преференций, иных преимуществ участникам экономических отношений в условиях строго контроля за деятельностью чиновников.

Сегодня Россия нуждается в формировании благоприятного инвестиционного климата, т.е. объективных условий для производства и субъективных условий для вложений капитала и получения прибыли. Ввиду недостаточно привлекательных объективных условий упор целесообразно перенести на создание благоприятных субъективных условий. Это может быть осуществимо при следующих условиях. Полностью должны быть исключено предоставление неоправданных льгот и преференций экономическим субъектам. Обязательным условием размещения контрактов или иных заказов от имени государства должна стать прозрачность проводимых конкурсов с жестко установленными условиями и ясными конкурсными параметрами, а также последующий контроль за исполнением победителем условий конкурса и соблюдением им международного и российского законодательства. Это вполне реализуемо в случае принятия единых, предельно ясных правовых основ конкурсного распределения бюджетных средств, государственных заказов, обеспечивающих процесс «прозрачности» (транспарентности). Именно необходимости установления системы мер обеспечения прозрачности, конкуренции и объективности государственных закупок посвящена статья 9 «Публичные закупки и управление публичными финансами» Конвенции ООН против коррупции.

Как отмечалось выше, в сфере экономики общее предупреждение коррупции имеет и другое направление. Это - упорядочение и стабилизация отношений собственности и налаживание механизмов использования и управления государственной и муниципальными собственностью и другими активами. Начать следует с инвентаризации всей собственности и активов, а также пассивов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, их полный аудит с реальной оценкой экономической эффективности использования. Итогом этой деятельности должно стать повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью в любых ее формах и видах. В числе возможных путей можно отметить:

- неукоснительное соблюдение законодательства, в том числе и предусмотренное пунктом «г» части 1 статьи 114 Конституции РФ положение о том, что именно Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью»;

- четкое законодательное установление оснований и порядка управления государственными пакетами акций в акционерных обществах и иными государственными активами, а также внедрение системы действенного контроля над их использованием;

- создание механизма реальной ответственности за результаты деятельности по распоряжению общественными активами.

Стабильности отношений собственности, несомненно, будет способствовать принятие ряда федеральных законов. В их числе закон «Об аффилированных лицах», в котором необходимо предусмотреть запрет сделок между лицами данной категории, законодательный запрет перевода собственности и иных активов из предприятий и организаций с любой долей государственной собственности.

Как отмечалось ранее, другой, не менее значимый комплекс мер, связан со структурной перестройкой и модификацией российской национальной экономики, преодолением ее затратности и разбалансированности.

Среди предлагаемых мер следует выделить:

- перераспределение валового внутреннего продукта из сферы потребления в сферу материального производства, в основном высокотехнологичного, наукоемкого, в образование, науку, в том числе фундаментальную;

- перераспределение добавленной стоимости от экспортно-ориентированных отраслей экономики в пользу ее внутренне ориентированного сектора (к примеру, путем перераспределения природной ренты или путем передачи недр пользователям в концессии);

- надлежащее антимонопольное регулирование экономической деятельности со стороны государства, в том числе «естественных монополий», использование им наряду с антимонопольным законодательством и прав собственника;

- переориентация во внешнеторговой деятельности с импорта готовых товаров на ввоз производственных капиталов, технологий и оборудования для производства (в основном, массы промышленной продукции для широкого потребителя);

- открытость в принятии экономически важных решений.

В денежно-кредитной сфере необходимы сокращение инфляции, постепенное вытеснение из экономики страны иностранной валюты как средства платежа с одновременным созданием условий для укрепления и стабилизации национальной валюты.

Также целесообразны следующие меры:

а) сокращение наличного денежного оборота и перевод его в безналичную форму;

б) создание: системы гарантированного проведения безналичных платежей, в том числе осуществляемых государством; условий действительной, а не декларируемой свободы рынков и конкуренции в банковской сфере; «прозрачности» банковской деятельности;

в) сокращение доли финансово-спекулятивных и торгово-финансовых операций в банках;

г) снижение ставки рефинансирования до уровня ниже нормальной прибыльности в промышленности, транспорте, связи и т.д.;

д) строгое разделение депозитной и инвестиционной деятельности банков с категорическим запретом депозитным банкам приобретать собственность и инвестировать аккумулированные средства в рискованные проекты;

е) размещение государственных средств в коммерческих банках под залог, признаваемый государством абсолютно ликвидным, с оплатой в государственный бюджет средств за использование бюджетных денег.

ж) перечисление прибыли Центробанка в полном объеме в федеральный бюджет в течение отчетного периода.

Несомненно, должна претерпеть изменения финансовая политика государства, ее фискальная и бюджетная составляющие.

В сфере бюджетной политики это:

- направление дополнительно собранных денежных средств не в стабилизационный фонд, а на финансирование программ, призванных стимулировать спрос бюджетников, оборонной отрасли, науки и космической промышленности и т.д.;

- повышение уровня ежемесячных расходов, производимых экономикой в расчете на одного жителя на потребительском рынке;

- безусловное выполнение принципа гласности бюджетной системы, провозглашенного статьей 36 Бюджетного кодекса РФ, на всех стадиях: составления, исполнения и отчета, в том числе в отношении государственных централизованных и децентрализованных специализированных внебюджетных фондов федерального и регионального уровней;

В области фискальной политики общему предупреждению коррупции будет способствовать снижение ставки налогов до приемлемого уровня, в том числе в секторе малого и среднего бизнеса, возвращение прогрессивного налога на личные доходы, а также установление законом запрещенных схем ухода от налогов.

Кроме того, предупреждению коррупции способствует и сокращение во всех отраслях и секторах экономики масштабов ее теневой составляющей, в том числе скрытой или теневой, неформальной или неофициальной, а также нелегальной деятельности. Это может быть реализовано:

- через создание условий для развития легального оборота;

- выведение из нее первых двух составляющих, относимых к «нерегистрируемой экономике», в отличие от третьей, полностью незаконной деятельности в экономике и вне ее, приносящей субъектам, ее реализующим, реальный доход;

- создания жесткой границы между легальным и криминальным оборотами.

Большая часть предлагаемых преобразований должна закрепляться в виде федеральных законов, а не иных нормативных правовых актов.

Преодоление коррупции связано не только с чисто экономическими мерами. Чрезвычайно велика роль и организационно-политических мер. Наиболее важными из них являются:

1. Усиление российской государственности, совершенствование политической системы государства и общества, поддержание реальных идеологического, политического многообразия и многопартийности, позволяющих представлять интересы различных слоев и групп населения.

2. Укрепление основ федерализма и демократических начал, в том числе путем развития и корректировки, конкретизации избирательного законодательства, обеспечения реального действительного участия общества в решении важнейших вопросов путем проведения свободных демократических выборов, референдумов, участия общественности в подготовке и обсуждении проектов важнейших законов, а также иными законными средствами выражения воли народа. Обеспечение обратной связи населения с государственными и муниципальными властями. Повышение правовой и политической культуры всех без исключения участников политического и избирательного процесса, решение проблемы финансирования кандидатов на выборные должности, политических партий.

3. Формирование и последующее развитие гражданского общества, под которым понимается как социальное пространство, благоприятствующее чувству солидарности между людьми и любви к своему обществу, так и общество граждан, обладающих не только определенным уровнем правосознания, но и чувством национальной гордости, любовью к своему отечеству. Налаживание контроля гражданского общества за деятельностью органов власти всех уровней и их должностных лиц, а также общественных организаций, политический партий, объединений и движений, других субъектов государственного и общественного управления. Именно участие общества рассматривается Организацией объединенных наций как эффективный и действенный метод предупреждения коррупции и борьбы с нею. Среди рекомендуемых Конвенцией ООН против коррупции мер участия общества в предупреждении коррупции и борьбы с нею (статья 13 «Участие общества») следует выделить такие как:

- усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;

- обеспечение для населения эффективного доступа к информации;

- проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществления программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах и др.

4. Укрепление всех ветвей государственной власти, реализация на практике принципов разделения и самостоятельности властей и, особенно, независимости судебной власти от иных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Разумное сочетание разделения всех ветвей власти с их четким взаимодействием, укрепление силы и авторитета взаимодействия судебной, законодательной и исполнительной систем.

5. Реализация политической воли противостояния социально негативным явлениям и процессам, включая коррупции во всех ее проявлениях, в условиях демократии и многопартийности.

По нашему мнению, среди иных мер возможна разработка и реализация программы по проверке законности приватизационных сделок крупнейших объектов промышленности, добывающих отраслей хозяйства, в числе прочих играющих важнейшую социальную роль, выполнения условий приватизации. В случае нарушения законодательства и условий сделок, рассмотреть возможные пути деприватизации.

Однако перечисленные меры не смогут достичь цели, если изменения не затронут социальную сферу. Широкое антикоррупционное значение имеют меры, определяющие социальную направленность проводимых преобразований:

- устранение глубокого и резкого расслоения общества;

- поддержка малоимущих и нуждающихся граждан;

- укрепление семейных устоев;

- обеспечение условий для социализации личности и преодоление ее социального отчуждения;

- ограничение негативных последствий безработицы, вынужденной миграции.

В духовной сфере необходимо возрождение и воспитание нравственности в людях, справедливости, сопереживания и ответственности, социальной активности и многих других качеств, помогающих противостоять криминогенным факторам, вести борьбу с коррупцией во всех ее проявлениях.

Организационные меры общесоциального предупреждения коррупции, по нашему мнению, включают:

1) совершенствование управленческих структур органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;

2) внедрение в деятельность государственного аппарата научно обоснованных принципов теории управления и организации управленческой деятельности, в том числе при выработке, принятии и реализации управленческих решений и контроля за их исполнением, а при необходимости – их корректировки с учетом достигнутых результатов

В правовой сфере общесоциальное предупреждение коррупции включает в себя совершенствование законодательных процессов и самого законодательства, регулирующих отношения иного характера, прямо не решающего цели предупреждения коррупции или иных видов преступности, а также близких к преступным иных видов противоправного и асоциального поведения. Именно отсутствие правового регулирования различных социальных отношений (экономических, семейных, гражданских, трудовых и др.), правовой хаос, наряду с иными факторами детерминируют коррупцию, ее противоправные (включая преступные) виды.

Повысить качество законодательства, законотворческой деятельности, на наш взгляд, возможно устранив следующие основные дефекты деятельности законодателя: бессистемность законодательства и его внутреннюю противоречивость, излишнюю множественность нормативных правовых актов.

Следует согласиться с коллективом Сектора общей теории и социологии права Института государства и права Российской академии наук, относящим указанные недостатки ко всем структурным частям действующего российского законодательства – иерархической (вертикальной), отраслевой (горизонтальной) и федеративной.

В настоящее время достаточно успешно реализуются меры приведения регионального законодательства в соответствие с Конституций РФ, в том числе договоров и соглашений субъектов РФ с федеральным центром о разграничении полномочий. Оснований сомневаться в успехе намеченных мер по повышению системности федеральной структуры российского законодательства нет.

В отраслевой (горизонтальной) структуре законодательства коллизии связывают с неупорядоченностью законодательных (комплексных) массивов, управление которыми невозможно с помощью одного, возглавляющего массив (комплекс) кодифицированного акта. В случае, если такой комплекс состоит из функционально связанных, смежных, но неоднородных по предметным характеристикам отраслей, связи управления между ними должны уступать место координационным связям. Когда же законодательный массив образуется на законах и подзаконных актах, связанных не только смежными, но и предметными связями, сведенные в один комплекс все нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованы независимо от того, кодифицированы они или нет.

Упорядочение иерархической структуры выражается и в правильном определении соотношения нормативных правовых актов, специфики регулируемых ими общественных отношений, а также процессов, происходящих на уровне нормативных правовых предписаний. С одной стороны, совершенно необходимым условием общего предупреждения коррупции является сокращение правомочий органов исполнительной власти всех уровней по изданию нормативных правовых актов, регулирующих важнейшие вопросы социально-политической, экономической жизнедеятельности общества, государства и граждан. Правовое регулирование на любом уровне (федеральном и региональном), основанное на законах, в том числе прямого действия, с минимальным количеством отсылочных и бланкетные норм, на наш взгляд, повысит устойчивость законодательной системы к влиянию коррупции. Нормативный правовой акт, издаваемый от лица органа исполнительной власти, является результатом единоличного решения руководителя этого властного органа, несмотря на то, что предварительно его проект может обсуждаться коллегиально или согласовываться с заинтересованными органами, опять же исполнительной власти. В силу этого данным способом легче принять решение в интересах отдельных лиц, групп лиц или иных носителей групповых или корпоративных интересов. Кроме того, властный орган, издающий нормативный правовой акт, регулирующий свою деятельность, заинтересован в создании наиболее благоприятных, комфортных условий своего функционирования с превалированием своих корпоративных интересов.

В то же время федеральные законы или законы, принимаемые органами законодательной власти в субъектах РФ, в силу того, что те, как правило, формируются из представителей отличных друг от друга слоев и групп общества, являются следствием компромисса между различными точками зрения, позициями и идеологиями. В этой ситуации сложнее добиться превалирования в принимаемом решении чьих–либо узкогрупповых или корпоративных интересов. Мы понимаем, что существуют различные способы достижения требуемого результата, к примеру, путем формирования однородного по составу законодательного органа, оказания давления на его членов (парламентариев, депутатов и т.п.) и др. Однако указанные методы являются, по существу, нарушениями закона, этики, наконец, не являются общественно одобряемыми и поэтому принятые таким способом нормативные правовые акты носят характер общественно нелегитимных.

Между тем, совершенно ясно, что урегулировать все виды деятельности с помощью законов не только нереально, но нецелесообразно. Сокращение правового пространства, регулируемого подзаконными нормативными правовыми актами, не должно, в свою очередь, повлечь попытки урегулировать все виды деятельности с помощью законов. Ряд вопросов, решение которых отнести к уровню оперативно-тактического управления, вполне может относиться к компетенции органов исполнительной власти.

Проблема соотношения уровней правового регулирования может быть разрешена с помощью научно обоснованных критериев, которые позволят определить уровень органа по вертикали «орган государственной власти РФ – орган государственной власти субъекта РФ» и по горизонтали «орган законодательной власти – орган исполнительной власти». Иная возможность совершенствования российского законодательства связана с повышением роли общественного мнения, расширением форм участия граждан в законодательной деятельности и ее контроле.

Кроме того, в целях общего предупреждения коррупции следует неукоснительно реализовывать правило, согласно которому в системной иерархии нормативных правовых актов каждый последующий нормативный акт (т.е. такой акт, который расположен на более низком иерархическом уровне) не может противоречить правовым актам более высокого уровня.

К другому направлению совершенствования законотворческой деятельности относится работа с законодательными текстами. Текст закона, иного нормативного правового акта должен быть точным и ясным, доступным для уяснения, исключать многозначное толкование. Его положения должны отличаться конкретностью и четкостью, что исключит неопределенность и многовариантность предписываемого поведения.

На наш взгляд, также целесообразно в содержание нормативного правового акта включать механизм реализации правовых предписаний. Подобная конструкция не позволит интерпретировать содержание законодательного акта по усмотрению лиц, его применяющих. Того же результата можно добиться совершенствованием процессуального регулирования как путем повышения качества существующего процессуального законодательства, так и возникновения новых процессуальных отраслей и подотраслей материального права (арбитражного процесса, конституционно– и административно-процессуального права).

Совершенствование законодательной техники возможно и с помощью соблюдения ее основных правил: языковых (регулирующих использование лингвистических средств выражения текстов нормативных правовых актов), логических (регулирующих использование законов формальной логики при построении таких текстов) и гносеологических (регулирующих познавательные операции, необходимые для придания нормативному правовому акту наиболее адекватной формы).

К общесоциальному предупреждению коррупции относится создание сильной независимой судебной системы, гарантирующей, каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе от решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46 Конституции РФ), а также возмещение вреда государством, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (статья 53 Конституции РФ).

Указанные общесоциальные меры предупреждения коррупции, имея широкий диапазон, воздействуют на значительное число видов, групп и детерминант коррупции. В отличие от этого меры специального предупреждения имеют целенаправленный антикоррупционный характер. Их главная особенность - специальная предназначенность для выявления и нейтрализации (устранения, недопущения) причин, условий и других детерминант коррупции. Часть из мер специального предупреждения прямо предназначена для выявления, профилактики замышляемых и подготавливаемых актов коррупции, пресечения начатых противоправных коррупционных деяний.

В самом общем виде специальное предупреждение коррупции заключается в установлении контроля за властью, в повышении трудности и риска совершения коррупционных деяний и снижении выгодности коррупции для всех ее бенефициариев.

Необходим и целый ряд мер социально-экономического характера. В частности, необходимо сделать государственную службу привлекательной и ценной. В первую очередь, необходимо повышение размера оплаты труда указанной категории лиц в зависимости от сложности выполняемых ими функций, их квалификации и результатов деятельности. В качестве критерия достаточности денежного содержания следует опираться на следующие критерии, выработанные российской наукой еще до революции. Заработная плата государственных служащих и иных должностных лиц должна быть достаточной для:

- обеспечения семьи государственного служащего в соответствии с его должностным положением;

- воспитания детей, оказания им помощи при поступлении на службу или «вознаграждение» при выдаче замуж;

- обеспечения на определенный срок жены и детей в случае смерти кормильца - служащего.

Заработная плата должна повышаться при повышении в должности, при достижении положительных результатов без изменения должностного статуса (в качестве поощрения) и по выслуге лет. Также необходимо премирование в различных видах и формах за результаты, качество работы.

Следует иметь ввиду, что на практике, наряду с денежными, существуют косвенные выплаты, размер которых повышается с ростом должностного положения их получателя. В целях соблюдения принципа социальной справедливости и предупреждения институциональной коррупции, необходимо после инвентаризации существующих косвенных выплат преобразовать их под общественным контролем в прямые.

Помимо достойного денежного содержания необходимо обеспечение государственных служащих и других лиц, относимых к категории публичных должностных лиц, правовой защитой, жильем, отвечающим современным требованиям медицинским, пенсионным обеспечением и другими социальными благами.

Между тем, только одно повышение материального благосостояния и социальной защищенности чиновников и иных категорий публичных должностных лиц не гарантирует успеха в борьбе с коррупцией. В числе комплекса антикоррупицонных мер в качестве основных следует выделить организационные и законодательные меры.

В числе организационных мер можно выделить:

1) связанные с организацией деятельности органов государственной власти и должностных лиц;

2) относящиеся к порядку прохождения государственной службы, подбору и расстановке кадров;

3) касающиеся организации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с коррупцией (в ее широком понимании).

Организационные меры, связанные с деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц:

1. Соблюдение принципов гласности, открытости и публичности в деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления, их должностных лиц, в том числе при разработке, принятии и реализации управленческих решений, а также принципа индивидуализации ответственности, не исключая и работу коллегиальных органов. Одним из вариантов обеспечения транспарентности государственного управления могло бы быть принятие закона, регламентирующего обязательное для российских органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления представление информации обо всех аспектах управленческой деятельности (за исключением случаев, попадающих под определение государственной тайны) по запросам неопределенного круга заинтересованных юридических и физических лиц. Принцип транспарентности законодательно закреплен в Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании, Нидерландах, Франции, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Австрии, Бельгии, Республике Корее и Японии. В России пионерами в этой области выступили законодатели Калининградской области, принявшие в 2002 г. закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области».

2. Разработка и внедрение системы государственного и общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, иных организаций, а также должностных лиц, иных категорий публичных должностных лиц. Этот контроль не должен иметь ничего общего с тоталитарным, репрессивным контролем. Безусловно прав профессор В.В. Лунеев, говоря, что « демократическое общество и рыночная экономика могут развиваться лишь в условиях строгого социально-правового контроля, построенного на научно обоснованных и четко прописанных законах, принятых демократическим путем». Такой контроль может осуществляться через:

а) законодательное расширение полномочий Счетной палаты РФ в части осуществления контрольных функций за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений, в состав учредителей которых входит Российская Федерация, определение точных механизма и сроков реагирования правоохранительных органов по вносимым Счетной палатой материалам, установление ответственности за непринятие мер по представлениям и предписаниям Счетной палаты;

б) создание федерального контрольного органа (по типу советских комитетов народного контроля, комитетов партийного контроля КПСС) за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц, исполнением ими должностных обязанностей и полномочий. В целях независимости формироваться такой орган может по подобию Счетной Палаты РФ пропорционально всеми ветвями государственной власти общегосударственного и регионального уровней, либо в ходе выборов. Аналогичным образом может обеспечиваться финансирование и ресурсное обеспечение этого органа.

Ряд авторов полагает, что речь может идти даже о формировании самостоятельной, контрольной государственной власти. На наш взгляд, доводы в пользу создания еще одной ветви власти недостаточно аргументированы, а сам вопрос имеет больше теоретическое, чем практическое значение.

Также возможно совершенствование системы внешнего контроля путем расширения форм и методов парламентского контроля, совершенствования его механизмов. Одной из важных форм такого контроля могло бы стать законодательное закрепление парламентского расследования;

в) учреждения федеральных и региональных реестров лиц, совершивших коррупционные проступки и правонарушения, а также на которых, согласно законам, по иным основаниям распространяются ограничения по замещению должностей государственной или муниципальной службы;

г) образования служб (подразделений) собственной безопасности в федеральных, региональных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления.

3. Ограничение дискреционных полномочий должностных лиц путем тщательного, научно-обоснованного установления объема полномочий и обязательной, детальной регламентации механизма их реализации.

4. Осуществление организации работы с кадрами: по их подбору, обучению, расстановке в соответствии с демократическим, а не используемым зачастую в настоящее время корпоративным подходом, при котором комплектование органов государственной власти всех уровней происходит при помощи членов «своей команды, своего клана», независимо от уровня их подготовки, компетентности, иных параметров соответствия должности. Обеспечение возможности служебного роста в соответствии с квалификацией, опытом и результатами работы, обязательное использование результатов конкурса, аттестации, квалификационных экзаменов, тестов как основания для продвижения по службе, повышение престижа службы, воспитание чувства собственного достоинства и общественной ответственности у лиц, находящихся на государственной службе.

5. Проведение в рамках осуществляемой административной реформы научно-обоснованного сокращения излишних, а также дублирующих административных функций и численности чиновников, строгое разграничение компетенции между различными министерствами и ведомствами, их должностных лиц, сокращение чрезмерно возросшей в последние годы численности государственных и муниципальных служащих. Другим элементом административной реформы должно стать снижение объемов документооборота, в том числе за счет введения электронных форм документов. Высвободившиеся в результате денежные и материальные средства следует направить на увеличение ресурсного обеспечения служебной деятельности государственных и муниципальных служащих.

6. Повышение роли судов общей юрисдикции в обеспечении возможности обжалования гражданами актов, действия или бездействия органов государственных органов, местного самоуправления и их должностных лиц, а также развитие механизма такого обжалования в целях сокращения сроков и упрощения процедуры рассмотрения таких дел.

Совершенствование порядка прохождения государственной службы, обучение, подбор и расстановка кадров в первую очередь неразрывно связано с повышением качества федерального нормотворчества. Улучшение законодательной работы в этой сфере обеспечивает решение следующей двуединой задачи. Первое, это преодоление основного недостатка правового регулирования государственно-служебных отношений – его неполноты путем создание единой нормативной правовой базы государственной службы. В настоящее время правовые основы видов федеральной государственной службы, а также муниципальной службы урегулированы множеством законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, не совпадающих между собой содержательно и по правовой силе, а порой прямо противоречащих друг другу. Второе - детальная, научно и экономически обоснованная регламентация условий и порядка прохождения государственной службы всех видов, а также муниципальной службы.

Таким образом, проблема коррупции, существующая столько же, сколько и чиновничество, особенно обострилась в посткоммунистической России. Плохие условия и низкие по зарубежным меркам зарплаты отечественных чиновников являются важнейшей предпосылкой процветания коррупции. Отсутствие какой-либо единой и продуманной системы по борьбе с коррупцией в России лишь усугубляет проблему. Возможно, показатели коррупции не увеличиваются в последние годы, однако, здесь нет причин для радости. Россия по-прежнему одна из самых коррумпированных стран, в данный момент не способная значительно уменьшить волну захлестнувшего ее взяточничества и чиновничьего вымогательства. В течение большей части 90-х коррупция в России развивалась усиленными темпами, пока не распространилась практически на все сферы деятельности. Международный опыт борьбы с коррупцией далеко не всегда был удачен, и положение России в рейтинге коррумпированных стран не самое худшее.

Правительству РФ необходимо постоянно осуществлять широкомасштабную борьбу с коррупцией, используя не только удачные примеры зарубежных коллег, но и принимая во внимание российскую специфику. Коррупция не только и не столько опасна для общества сама по себе, как пагубны ее последствия. Несомненно, сама коррупция всегда вредила экономике, препятствовала эффективному распределению ресурсов, ухудшала условия предпринимательской деятельности. Однако негативное влияние коррупции ощущается и в ее следствиях. Массовая коррумпированность и отсутствие деловой этики является одной из ключевых причин экономической и финансовой нестабильности в России. Широкомасштабный отток капитала и «утечка мозгов» за границу – следствие этой самой экономической и политической нестабильности.

Коррупция и сопутствующее ей воровство способно отразится на экономике целым набором кризисов, крахом финансовой системы, массовым банкротством отечественных предприятий и, в итоге, глобальными политическими изменениями, которые способны отбросить страну на десятки лет назад. Таков наихудший вариант возможных событий в случае, если противодействие коррупции не будет поставлено в число приоритетных задач сегодняшнего дня.

Автор: Мешканцов В.Н.