Разработка законодательства о языках в Союзе ССР и в союзных республиках (статья)
Изменения, произошедшие в сфере национальных отношений со времени апрельского Пленума ЦК КПСС (1985 г.) и до момента распада СССР, наиболее ярко сказались на развитии национально-языковых отношений: здесь начался настоящий законодательный бум. В 11 союзных республиках в течение одного года - с января 1989 по январь 1990 года, были приняты законы о языке (или о языках). И это произошло при укоренившейся тогда законодательной практике принимай, правовые акты, сообразуясь с уже существующими общесоюзными, а на тот момент союзный закон о языках ещё не существовал. Их появление было во многом предопределено тем, что национально-языковые отношения воспринимались в тот период как единственный канал проведения национальных интересов. Это было связано со стремлением радикальным образом повлиять на состояние национальной структуры общества и тем самым изменить развитие национальных и национально-государственных отношений. То обстоятельство, что названные республиканские законы появились до принятия общесоюзного акта, свидетельствовало о появлении первой глубокой трещины в монолитном законодательном основании советской федерации.
При анализе законодательства союзных республик о языках не следует упускать из вида две вещи: первое - оно начало развиваться ещё во время существования единого союзного государства и то, что с позиций сегодняшнего дня воспринимается как вполне приемлемые правовые нормы, в тот период расценивалось как нечто ломающее сложившиеся устои. И второе - последствия этого законодательного процесса для современной России до сих пор остаются значимыми.
Принятые республиканские законы о языках «взорвали» всю систему национально-государственных отношений, частью которой было и положение национальных языков в сфере их официального использования. Если прежде сама возможность введения государственного языка в республиках расценивалась как явление негативного характера, противоречащее принципам взаимоотношений между социалистическими нациями, нарушающее их равноправное положение, то в этот период вместо безликого «языка союзной республики» в республиканском законодательстве появилось указание конкретных национальных языков в качестве государственных языков. Ими стали национальные языки народов, давших название соответствующей республике. До этого времени государственный язык был закреплен в конституциях только трех союзных республик - Грузии, Азербайджана и Армении. Введение государственного языка в союзных республиках оформлялось по-разному. Порой этому предшествовало закрепление государственного языка в республиканской конституции, но, как правило, конституционная норма появлялась одновременно или после принятия закона о языках. Форма конституционного закрепления государственного языка также в разных республиках была различной: либо просто констатировался сам факт введения государственного языка, либо давалось развёрнутая формула о его введении, о сферах его использования, содержащая также гарантии прав иноязычных граждан.
При введении государственного языка в ряде союзных республик поступали предложения (порой многочисленные) одновременно придать аналогичный статус и русскому языку как языку-посреднику в многонациональном сообществе. Однако за русским языком, как правило, закреплялось положение языка межнационального общения с совершенно неопределенным правовым режимом. Так, в Законе Украинской ССР «О языках в Украинской ССР» «языками межнационального общения в Украинской ССР» являлись украинский, русский и другие языки, кроме того, государство обеспечивало «свободное пользование русским языком как языком межнационального общения народов Союза ССР» (ст. 4 Закона). Таким образом, республиканское законодательство использовало сразу два понятия - язык межнационального в республике и язык межнационального общения народов СССР, не проводя между ними каких-либо отличий. Закон Молдавской ССР закреплял положения русского языка как языка межнационального общения в СССР (Преамбула Закона), а, например, правовые акты Литвы и Эстонии вообще не использовали указанного понятия.
Если a priori исходить из нерушимости советской федерации и слияния социалистических наций в единый советский народ, то термин «язык межнационального общения» должен был восприниматься как язык общегосударственный со всеми вытекающими последствиями материального и организационного характера. Но, если смотреть с точки зрения приобретения (или восстановления) национальной независимости от «советской империи» и принимать во внимание содержание республиканских правовых актов, можно с уверенностью констатировать обратное - русскому языку отводилась роль языка нежелательного для использования. Динамика развития законодательного регулирования в этом направлении весьма показательна на следующем примере. В марте 1992 года в Закон Латвийской Республики о языках были внесены изменения. В соответствии в новой редакцией закона в государстве, где русские составляли более 40%% населения, общение в органах государственной власти и государственного управления могло производиться теперь на латышском, английском, немецком и русском языках (ч. 3 ст. 8 Закона) вместо прежних латышского и русского языков.
Почти все республиканские законы о языках имели много общего по своему содержанию и структуре. Они включали разделы о рабочем языке государственных органов, организаций, учреждений и предприятий, о языке судопроизводства, о языке образования, науки и культуры, о языке информации, о государственной защите государственного языка, о.праве граждан на свободный выбор языка общения в сфере официальных взаимоотношений.
Законы о языках вводили обязательное употребление государственного языка. Сроки, отпускавшиеся республиканским законодательством на его введение, колебались от двух - трех до пяти - восьми лет. Как правило, в качестве рабочего языка организаций, учреждений и предприятий, находящихся на территории республики, указывался один язык государственный. Причем на выбор рабочего языка не оказывали влияние ни их ведомственная подчиненность, ни принадлежность их к союзной собственности, ни национальный состав их работников. Надо отметить, что если в функции определенного органа власти или учреждения, предприятия, организации входили функции обслуживания многонационального населения, то этот фактор всё же принимался во внимание. Так, в Законе Эстонской ССР о языке в связи с тем, что в республике после эстонского «наиболее часто пользуются как родным» русским языком, частному лицу гарантировалась возможность ведения дел и общения на эстонском и русском языках (ст. 11 Закона). Однако требование об обязательном знании языка национального меньшинства при этом не вводилось. В отличие от Эстонии в Латвии при закрепление в законе аналогичной нормы было внесено требование владения чиновником и латышским, и русским языком. Но после внесения изменений в закон в марте 1992 г. эта норма трансформировалась - необходимо стало знать, и употреблять государственный язык и другие языки (ст. 4 Закона).
В квалификационные требования для занятия соответствующих должностей (или в перечень должностных обязанностей) включалось только знание государственного языка. Оно предъявлялось к гражданам вне зависимости от их национальной и языковой принадлежности и потому чрезвычайно остро стоял вопрос о том, с какого времени это требование становилось обязательным. Очевидно, что при резком переходе с одного рабочего языка на другой нарушались конституционные права иноязычного населения и, как следствие, возрастала межнациональная напряженность в обществе. Может быть наиболее взвешенным подходом отличалось здесь законодательство Украинской ССР. Попытка закрепить принцип недопустимости дискриминации по языковому. признаку была сделана в законе «О языках в Украинской ССР». В нём содержалось положение о том, что незнание гражданином украинского или русского языка не может являться основанием для отказа в приеме на работу, но после заключения трудового договора работник был обязан в установленный срок овладеть рабочим языком органа или организации (ст.6 Закона). Сроки введения в действие положений статьи 6 Закона устанавливались от трех до пяти лет. К сожалению, последующий дрейф в сторону выдавливания русского языка из всех сфер использования, превратил эту правовую норму в фикцию.
Между тем практически в каждой союзной республике складывалась ситуация, когда значительной части населения предоставлялись минимальные сроки, за пределами которых граждане должны были быть готовы нести новые обязанности - использовать в качестве рабочего языка государственный язык. Законодательством республик не была предусмотрена возможность изучения языка, например, на курсах с отрывом от производства или посредством аналогичных форм обучения. Переход на государственный язык не был подкреплен со стороны государства полноценным исполнением собственных обязательств по созданию условий для изучения языка инонациональным (или иноязычным) населением. Для осуществления программы перехода на государственный язык с соблюдением прав граждан, для которых он не являлся родным, необходима была большая предварительная работа по созданию учебников, словарей, подготовки преподавательских кадров. Однако ни финансовых, ни материальных, ни организационных ресурсов в республиках для этого не хватало. Реалистично подходя к данной проблеме, Закон «О государственном языке Киргизской ССР», принятый в сентябре 1989 г., отложил окончательный перевод делопроизводства на государственный язык до 1 января 1999 г. В прибалтийских же республиках основное внимание было уделено нормативно-правовой стороне этого перехода: разрабатывались и принимались постановления об установлении категорий владения государственным языком, порядка аттестации на знание государственного языка и т.д..
Введение государственного языка изменило отношение к организации образования на нём. Учитывая не совсем, а порой и совсем неблагополучное положение с национальными школами, средними специальными и высшими учебными заведениями с преподаванием на «языке союзной республики» в последние десятилетия советского периода, очевидно, что все финансовые и материальные ресурсы были направлены в первую очередь на восстановление или организацию системы образования на государственном языке. Сосредоточенность главным образом на этих проблемах, стала отчасти причиной того, что не было уделено должного внимания созданию системы изучения государственного языка иноязычным населением. Тем самым, были проигнорированы конституционные права лиц, принадлежавших к этой категории населения, прежде всего их право на труд и на получение образования на родном языке. А между тем в республиканских законах о языках декларировалось, что статус государственного языка не затрагивает конституционных прав граждан других национальностей пользоваться своим родным языком.
В законодательстве республик содержались гарантии граждан на получение образования на родном языке, а также сохранение и развитие культуры на языках народов, проживающих в республике. В большинстве союзных республик государственный язык потеснил позиции русского языка в названных сферах. Но пока ещё по-прежнему образование, в том числе среднее специальное и высшее, можно было получать и на русском языке. Однако, как показывает анализ текстов республиканских законов, признание свободного выбора языка обучения неотъемлемым правом граждан толковалось преимущественно как право получения ими образования на государственном языке. Государственный язык являлся приоритетным и сфере культуры. Весьма показательны статьи 19, 22, 24 Закона Эстонской ССР о языке. Республика обязана была обеспечить получение образования на эстонском языке; а граждане имели право на получение профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на эстонском языке, выпускникам русскоязычных школ возможность получения образования обеспечивалась в соответствии с потребностями и возможностями республики. Республика обеспечивала приоритет развития эстонско-язычной культуры, одновременно поддерживая культуру других национальных групп. Закон Украинской ССР «О языках в Украинской ССР» закреплял свободный выбор языка обучения в качестве неотъемлемого права граждан (ст. 25 Закона) и в то же время вводил украинский язык как обязательный для всей системы воспитания, обучения, и образования. Использование иного национального языка было возможно только в местах компактного проживания граждан других национальностей (статьи 25, 26, 27, 28 Закона). В Законе Белорусской ССР содержались аналогичные нормы, но они были несколько смягчены: государство гарантировало право граждан на воспитание, обучение и образование на белорусском либо на русском языках (ст. 22 Закона).
Республиканские законы о языках называли языком, используемым в сфере культуры, прежде всего государственный язык. Без каких-либо оговорок только в Законе Казахской ССР «О языках в Казахской ССР» устанавливалось равноправное функционирование казахского и русского языков (ст. 21 Закона). Иногда норму о языке, используемом в сфере культуры, расширяли за счет введения языков национальных меньшинств. Так, например, в соответствии со статьей 22 Закона Молдавской ССР «О функционировании языков на территории Молдавской ССР» республика брала на себя обязанность создавать условия для развития помимо молдавской ещё и гагаузской культуры и науки, а в Латвийской ССР гарантировалось сохранение и развитие культуры ливов на ливском языке (ч. 2 ст. 15 Закона о языках).
Права национальных меньшинств в области национально-языковых отношений в той или иной форме (с большей или меньшей полнотой) были урегулированы в республиканских законах о языках. Значение имело не только само существование инонационального населения, но желание законодателя отразить этот факт в правовых актах. В Указе Президиума Верховного Совета Литовской ССР гарантиях конституционных. прав иноязычного населения. В тексте Указа не упоминались конкретные национальные языки, а закреплялась возможность использования (или перевода) русского или других языков, приемлемых для обеих сторон. Следует отметить, в отличие от соседней Белоруссии, где в годы предшествовавшие принятию закона о языке, шло резкое сокращение числа средних школ с обучением на белорусском языке (особенно это касалось городских школ), в Литве положение было другим. В 1987/88 учебном году общеобразовательные школы с преподаванием на литовском языке составляли 88,6%, а количество учащихся в них - 82,5%; с преподаванием на русском языке - 5,4% и соответственно 15,5% учащихся и с преподаванием на польском языке - 2,2% и 2% учащихся. Напротив, в законе Молдавской ССР давался перечень языков обучения, воспитания, образования, В их число входили гагаузский, украинский, болгарский, иврит, идиш и др. (ст. 18 Закона). Закон Узбекской ССР содержал перечисление национальных групп - таджиков, казахов, киргизов, туркмен, татар, крымских татар, уйгуров, корейцев, турок, среднеазиатских евреев и др., которым республика обеспечивала права в сфере образования, культуры, информации на использование родного языка (ст. 29 Закона). В соответствии с законом Узбекской ССР русские не включались в число национальных меньшинств, а русский язык до определенного момента занимал место языка-посредника и, наряду с узбекским являлся основным языком в сфере образования и культуры. Однако, как показало дальнейшее развитие национально-государственных отношений, подобные уточнения не стали реальной гарантией соблюдения прав национальных меньшинств в сфере национально-языковых отношений.
В условиях существования Союза ССР создание приоритетного положения государственного языка было ещё хоть как-то объяснимо. Союзные республики брали на себя государственную заботу о языке нации, давшей название республике, а о многочисленном национальном меньшинстве, для которого родным был русский язык, надлежало заботиться федеральному центру. По сути, это было перераспределение компетенции, произведенное «снизу» по инициативе республик. Между тем республиканское законодательство так и не разрешило одну из главных и, безусловно, острых проблем - о положении русского языка в Советском Союзе: являлся ли он языком межнационального общения, языком национального меньшинства или языком коренного населения? Если же он обладал всеми этими характеристиками сразу, то каковы должны были быть обязанности республик по созданию условий его развития и использования, а также по обеспечению реализации прав граждан, для которых этот язык был родным? Впоследствии, получив независимость, в бывших союзных республиках вместе с отказом от использования русского языка отказались и от полноценного учета прав русского и русскоязычного населения в области национально-языковых отношений.
Принятие законов о языках расценивалось в союзных республиках, прежде всего как экстренные меры по созданию благоприятных условий для всестороннего функционирования того или иного национального языка на его исторической территории и противодействие языковой ассимиляции и потери национальной самобытности, сиречь - независимости. Одним из направлений развития национально-языковых отношений декларировавшимся в республиках было освоение национального языка, ставшего государственным, всеми жителями республики для достижения его функционирования во всех сферах государственной и общественной жизни, фактически это означало полную смену приоритетов - замену русского языка государственным языком союзной республики.
Таким образом, накануне распада Союза русский язык был поставлен на территориях союзных республик в положение persona поп grata. Даже в том случае, если за ним законодательно закреплялась роль языка межнационального общения, фактически он методично низводился до положения языка национального меньшинства, поскольку практически во всех союзных республиках русские составляли наиболее многочисленную национальную группу в среде иноязычного населения. И хотя республики несли провозглашенные в их конституциях обязательства по соблюдению равноправия граждан вне зависимости от их национальной и языковой принадлежности защита прав этого национального меньшинства в сфере национально-языковых отношений воспринималась по большей части как защита языка центральной, федеральной администрации и сохранения преимущественно национально-русского типа двуязычия. Устойчивое противодействие повсеместному использованию русского языка стало отражением набиравшего силу центробежного процесса. Совершенно очевидно, что дело заключалось не только и не столько в потребностях развития национальных языков, сколько в сложившейся системе национально-государственных отношений и этнополитической ситуации. Об этом свидетельствует и то, что в ряде республик существовали законодательные предположения о введении требования знания государственного языка как условия получения или сохранения гражданства, порой в сочетании с цензом оседлости (что, как известно, и было реализовано в ряде бывших союзных республик после распада Союза ССР). Как отметил в своей работе М.Н.Губогло, анализируя этот период, «этнополитический, или даже чисто политический момент заслоняет момент социолингвистический... В действительности языковые законы нередко обходят язык и глубоко вторгаются в политику».
Принятый в апреле 1990 года Закон СССР «О языках народов СССР» отчасти воспроизводил структуру республиканских законов о языках. Общесоюзный закон закреплял в качестве официального языка СССР русский язык, гарантировал свободное развитие и использование языков народов СССР и связанные с этим права граждан, причем в преамбуле закона подчеркивалось, что он «не регулирует использование языков народов СССР в межличностных неофициальных взаимоотношениях».
Общесоюзный Закон СССР «О языках народов СССР» о языках в значительной мере опирался на уже сложившуюся в союзных республиках законодательную базу, исключая те крайности, которые были присущи некоторым республиканским законам. Также как и республиканские законы, он закрепил язык, обязательный к употреблению -официальный язык СССР (статья 4 Закона). Из нескольких возможных вариантов, которые обсуждались в ходе работы над законопроектом, был выбран на тот момент самый нейтральный термин. Непрочность советской федерации, в которой многие боялись себе признаться, не позволила использовать термин «государственный язык СССР», который вызывал резкое неприятие со стороны союзных и автономных республик. Но наметившиеся в общесоюзном государстве нестроения способствовали тому, что не был использован и аморфный термин «язык межнационального общения».
За союзными и автономными республиками было закреплено право, которое многие из них уже реализовали, «определять правовой статус языков республик, в том числе устанавливать их в качестве государственных языков» (ч. 1 ст. 4 Закона). Была разграничена компетенция Союза ССР, союзных и автономных республик в области законодательства о развитии и использовании языков народов СССР. В соответствии со статьей 2 Закона к ведению Союза было отнесено установление принципов и определение общих положений законодательства о языках народов СССР, а также определение правового статуса и сфер применения общегосударственного языка. Республикам предоставлялось право самостоятельно регулировать вопросы национально-языковых отношений на своей территории «с учетом интересов проживающих на ней народов».
Вопрос о гарантиях использования и развития языков был одним из центральных в союзном законе (ст. 5, ст. 6, ст. 8 Закона). В отличие от республиканских законов, где декларировалась свобода использования и развития языков народов, населяющих республику, в рассматриваемом правовом акте обязанности государства по обеспечению прав граждан в сфере национально-языковых отношений была переведена в плоскость относительно стройной системы их реализации. Союзное государство, союзные и автономные республики, автономные области и округа обязаны были создавать материальную базу для развития языков народов СССР, функционирующих на их территориях, и стимулировать их изучение. Обязанности государства по развитию языков народов СССР включали обеспечение обучения на этих языках и их изучение, подготовку преподавательских кадров, издание словарей, справочников, учебной литературы, развитие средств массовой информации, развитие литературы, науки и искусства. Принимаемые в этих целях программы развития языков народов СССР были нескольких уровней - общесоюзные, республиканские и местные. Финансировались они за счет средств соответствующих бюджетов. Для реализации программ развития языков малочисленных народов могли привлекаться также централизованные средства. На добровольной основе для реализации соответствующих программ могли привлекаться средства национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств.
Союзный закон предоставлял дополнительные гарантии трудовых прав граждан. Их ограничение в зависимости от владения языками народов СССР было возможно в случаях, предусмотренных общесоюзным и республиканским законодательством (ст. 8). Особо выделялось использование языков народов СССР в сфере обслуживания - торговли, медицинской помощи, транспорта, бытового обслуживания и др. (ст. 13 Закона). Её работники обязаны были применять избранный обслуживаемым гражданином язык в пределах предусмотренных общесоюзным и республиканским законодательством. Эта статья вводилась в действие в течение 5 лет с момента принятия перечня должностей, для занятия которых требовалось знание соответствующего национального языка или официального языка СССР.
Закон СССР подробно регламентировал использование языков в сфере официального общения. В его Преамбуле оговаривалось, что нормы закона направлены на установление правового режима официальных взаимоотношений в рамках советской федерации. Статья 18 вводила двуязычие - государственный язык соответствующей республики и официальный язык СССР, только для союзно-республиканских органов союзных республик и предприятий, организаций, учреждений союзного подчинения. Рабочий язык государственных органов республик, а также предприятий, организаций, учреждений республиканского и местного подчинения устанавливался республиканским законодательством «с соблюдением принципа неущемления прав граждан в использовании родного языка и языков народов СССР» (ч. 2 ст. 18 Закона). К компетенции республик относилось и установление порядка использования в работе государственных органов языков в местах компактного проживания иноязычного населения (ст. 19 Закона). Между тем, если права граждан при их обращении в государственные органы были защищены нормой, предусматривающей получение ответа на языке обращения (ч. 2 ст. 9 Закона), то в отношении языковых прав работников этих органов и учреждений не было сделано никаких оговорок. Эти вопросы регулировались только в упоминавшейся выше статье 8, носившей общий характер, но не вводившей принципы построения системы квалификационных требований для занятия соответствующих должностей. В отношении этих вопросов не было проведено разграничение компетенции между федерацией и её субъектами.
В целом союзный закон представлял собой комплексный, хорошо сбалансированный правовой акт, позволявший обеспечить на том этапе четкое и развернутое правовое регулирование в сфере национально-языковых отношений. Однако он обладал недостатком, который невозможно было исправить, - закон был принят с чудовищным опозданием. Общее состояние национальных отношений в Союзе ССР, на которое отчасти повлияло и запоздалое принятие рассматриваемого правового акта, сказалось впоследствии на реализации его положений.
В отличие от других бывших союзных республик в Российской Федерации закон о языках был принят лишь в октябре 1991 года. С одной стороны, это позволило учесть имевшийся опыт законодательной работы, но, с другой стороны, российский закон создавался в ситуации отчасти аналогичной той, в которой разрабатывался союзный закон. Во-первых, к моменту его принятия в России уже действовали о законы о языках в Калмыцкой ССР - Хальмг Тангч (январь 1991 г.), Тувинской АССР (декабрь 1990 г.), Чувашской ССР - Республики Чавашьен (октябрь 1990 г.), а, во-вторых, начался интенсивный процесс изменения государственно-правового статуса субъектов Российской Федерации, прежде всего ее автономных республик и автономных областей. Одним из следствий этих изменений стало принятие в большинстве республик законов о языке (языках).
Непростая экономическая ситуация в федерации в целом и во всех без исключения ее субъектах, а также устоявшаяся десятилетиями практика остаточного финансирования культуры создали сложные условия для развития материальной, финансовой и организационной базы реализации положений как федерального закона, так и законов субъектов федерации. Кроме того, в период создания республиканских законов затухающие центробежные тенденции давали рецидивы вследствие не только сложившейся тяжелой экономической ситуации, но и нерешённости ряда проблем национально-государственного строительства, в том числе и проблем совершенствования правового режима языков народов Российской Федерации. Между тем «неверное определение причины...мешает найти лекарство. Незнание прошлого не только вредит познанию настоящего, но ставит под угрозу всякую попытку действовать в настоящем».
Все предшествующее развитие правового регулирования использования языков народов России позволяет сделать вывод о том, что процессу нарастания национальной (этнической) неоднородности сопутствует его правовое отражение в правовых нормах. Принципы, заложенные в основу языковой политики во времена Российской империи и оформленные в единичных правовых актах, получили в последствии лишь частичное развитие в законодательстве последующих периодов.
В советский период, несмотря на первоначальные объективные достижения в языковом строительстве, потребности развития языков народов России не получили сколь ни будь целостного правового оформления. Конституционно-правовое закрепление получили лишь отдельные вопросы: использование языков при опубликовании законов и в судопроизводстве, право граждан на обучение в школе на родном языке, но какого либо полновесного развития в нормах соответствующих законов не последовало. Если на начальном этапе политическая целесообразность учета языковых интересов народов России находила отражение в нормативных правовых актах, то в конце советского периода политическая доминанта -»формирование новой исторической общности - советского народа», взгляд на язык как на нечто второстепенное в жизни нации привели к игнорированию роли конституционно-правового регулирования использования языков в развитии национальных отношений. Это во многом способствовало тому, что в союзных и автономных республиках были приняты законы о языках, которые по сути дела свели возможности правового регулирования национально-языковых отношений к политизированным декларациям.
Современный период позволяет говорить о преодолении подобного подхода в решении национально-языковых проблем, которые должны рассматриваться, прежде всего, исходя из реальных потребностей развития национальных языков и интересов их носителей, сместить акцент в правовом регулировании на охрану языков как национального, культурного достояния. Здесь очень важно сосредоточить внимание на дифференцированном подходе в правовом регулировании использования национальных языков (основы которого были заложены еще в Российской империи), позволяющем в ходе реформы федерации всесторонне учитывать как особенности языкового и культурно-исторического развития народов России, так и потребности развития единого федеративного государства.
АВТОР: Доровских Е.М.