Проблемы государственного социального страхования в системе социальной защиты населения России
За 100 лет своего становления и развития социальное страхование в России прошло долгий и трудный путь. Исторически возникновению обязательного социального страхования предшествовали различные формы добровольного (индивидуального или коллективного) страхования в страховых или других аналогичных обществах.
Во второй половине XIX в. фиксируются первые случаи страхования рабочих, это было во многом обусловлено развитием промышленного производства России. Росла численность фабрик и заводов, а вместе с ними увеличивалась армия рабочих и служащих. Эпоха подъема промышленного производства, первая волна индустриализации в дореволюционной России сопровождались стремительным ростом фабрик и заводов, увеличивалась и численность рабочих. «Промышленный бум» 90-х гг. XIX в. привел не только к позитивным изменениям, например, к росту выпускаемой продукции, наращиванию производственных мощностей, но и к такому явлению как увеличение промышленного травматизма среди рабочих, заболеваемости, вызванной тем или иным родом производственной деятельности. Однако набирающий темпы капитализм был неразрывно связан с ростом эксплуатации рабочих. Бесправность рабочих сочеталась с отсутствием каких-либо ощутимых социальных гарантий. В то же время такое положение дел не могло продолжаться долго.
Известно, что на определённом этапе эксплуатация рабочих достигает своей критической точки и выливается в массовые выступления протеста. В этой ситуации дальнейшее развитие производственных отношений становится невозможным без решительных перемен в положении эксплуатируемого класса. Одним из таких решений было обеспечение социальной защиты. В частности - введение обязательного государственного страхования.
В истории становления и развития социального страхования в России можно выделить четыре основных этапа:
Возникновение социального страхования (1903-1917);
Социальное страхование после Октябрьской революции (1917-1933);
Социальное страхование и профсоюзы (1933-1990);
Социальное страхование в условиях перехода к рыночным отношениям (с 1991 г. по настоящее время).
Появление социального страхования в дореволюционной России имеет несколько точек отсчета. Прежде всего, существует предыстория государственной системы соцстраха. По словам Ю.А. Косарева (1999), именно «...ее значимость подчеркивали буржуазно-либеральные теоретики социального страхования и умаляли большевики...» (Косарев, 1999).
Еще в 1741 г. появился государственный документ «Работные регулы на суконных и каразейных фабриках», согласно которому владельцы фабрик были обязаны устраивать госпитали для больных рабочих, т. е. потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным образом -кормлением, лечением, уходом. Выполнялся этот документ неудовлетворительно. Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало процессу бурного развития капиталистических отношений. Массы крестьян начали заполнять города, становясь дешевой рабочей силой. Практически таким же бесправным, как при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим классом, защищало себя стихийными бунтами.
Отличительной чертой российских рабочих является их тесная связь с землей или, точнее, с деревней. На этой связи, строились все расчеты как низкой оплаты труда, при продолжительном рабочем дне, так и отсутствие планомерного обеспечения на случаи невзгод. По этому поводу И. Чистяков констатировал, что «с этой, экономической, точки зрения для России можно ждать скорее социального страхования, - почва для него богатая, чем страхования рабочих. Вместе с тем первоначально активно проявились инициативы страхового обеспечения рабочих».
Так И. Чистяков (1912) отмечал, что рабочий из заработной платы «покрывает требований своего как материального, так и морального существования». Однако «получение заработной платы очень часто соединяется с перерывами, вызываемыми той или иной болезнью и промежуточной безработицей» (Чистяков, 1912).
Рабочий, благодаря заработку, содержал семью, как правило, остававшуюся ни с чем в случае его смерти. С названными невзгодами в жизни рабочего приходится бороться во имя как физического, так и морального самосохранения. Борьба в этой плоскости, какова бы она ни была, сводится к поддержанию или обеспечению рабочего и его семьи при наступлении невзгод. Забота о борьбе или наступает в момент появления невзгод, или же имеет место заблаговременно. Борьба принимает форму или индивидуальную, или коллективную, причем разновидности той и другой в историческом ходе вещей не устраняют друг друга, а параллельно существуют и взаимно дополняют одна другую. Означенная борьба индивидуально осуществляется самим рабочим, когда у него есть сбережения того или иного вида на черный день. Индивидуальный характер она сохраняет и в том случае, когда предприниматель берет заботу о рабочем на себя из человеколюбия в чистом виде или, чаше, с примесью расчета, или под давлением норм объективного права (ответственность предпринимателей гражданская и специальная, превращаемая ими иногда, по воле их, в коллективное несение риска путем страхования рабочих в частных и взаимных страховых обществах). Наконец, этот индивидуализм, хотя и безличный, часто можно видеть отчасти в помощи обездоленному рабочему наравне с нищими путем подачи милостыни. Коллективная форма борьбы получает на первых порах характер общественного призрения. Но неудовлетворительная конструкция последнего, как акта административного соизволения, а не судебно-искового притязания и как вида помощи, связанного с ограничением политико-гражданских прав, а главное чрезвычайный сирое на помощь со стороны беспочвенного, подвижного, сконцентрированного и проводящего жизнь при неблагоприятных условиях, как на работе, так и дома пролетариата указывают, в конце концов, на явную недостаточность, а часто и неприменимость этого метода борьбы. Тогда вырабатываются жизнью другие формы коллективной борьбы с невзгодами в жизни пролетария». Одна из них имеет в своей основе страховое начало, а другая состоит, а обеспечении исключительно за государственный счет».
Первая форма слагается по следующим двум основным типам; англороманскому и германскому. При первом типе коллективность страхового обеспечения рабочих осуществляется добровольно, т. е. при отсутствии публичного понуждения, почти исключительно за счет самих рабочих и часто без их участия в управлении соответствующими учреждениями.
При втором типе коллективность имеет легально-принудительный и сложный характер, вытекающий из того обстоятельства, что в управлении и, особенно, в раскладке средств участвуют и рабочие, и предприниматели, а также, до известной степени, и государство. В этом случае обеспечение рабочих осуществляется на основании страхования рабочих.
По мнению Г.П. Дегтярева (2001), данный процесс, поскольку он выражался не в окончательном переходе средних классов в разряд рабочих, а лишь в колебании и подрыве их экономической самостоятельности и устойчивости, носил в германский тип страхования рабочих особый элемент. Страхование рабочих не только эволюционно развивалось, но и расширялось, распространяя свое действие и на часть среднего класса, постепенно превращающегося в пролетариат. В результате страхование рабочих стало видоизменяться «в народное страхование или в социальное, при условии сохранения последним типичных черт первого, т. е. принудительного характера и складки средств, соединенной с участием в управлении. Таким образом, этот вид страхования имеет своими клиентами не только рабочих, как страхование рабочих, но и тех из средних классов, которые близки по своему положению к рабочим» (Дегтярев, 2001).
Важным движущим моментом, обусловившим воплощение в жизнь страхования рабочих, стало предшествовавшее страхованию обеспечение в соответствии с законом о специальной ответственности предпринимателей.
Данный закон уменьшил тяжесть ответственности по отдельным случаям увечий по сравнению с общегражданской ответственностью. Но в то же время значительно расширил возможность требовать вознаграждения со стороны потерпевших, что могло привести к увеличению издержек промышленного производства, так как верность предварительных расчетов, с одной стороны, нарушалась тем, что заранее не было известно, когда наступят несчастные случаи. С другой стороны, эти расчеты могли быть совершенно не верны при массовом характере несчастного случая. Последнее обстоятельство могло привести к несостоятельности или даже банкротству предприятия, неожиданно увеличив его издержки, к тому же нарушив условия равенства конкуренции на рынке.
Добровольное страхование ответственности в частных страховых обществах или в обществах взаимного страхования, хотя и позволяло в какой-то мере устранить возможность такого нарушения, но не исключало неравенства конкуренции между предприятиями, которые страховали себя от риска увечий, и теми, что не прибегали к этому способу гарантий.
Закон о специальной ответственности предпринимателей носил индивидуальный характер в том смысле, что при каждом несчастном случае ставил лицом к лицу предпринимателя и рабочих, не только увечных, но и всех остальных. Это вынуждало предпринимателей или соглашаться на убыточную ликвидацию последствий несчастных случаев, или стремиться решить вопрос более дешевым способом.
В подобных условиях для промышленности и предпринимателей стало выгодным введение страхования рабочих. Выгода проявилась в том, что остающиеся в тех же пределах расходы по применению ответственности предпринимателей получили бы упорядоченный характер и заранее определенную величину. Это обстоятельство очень ценно для капиталистических предприятий: расходы по ликвидации несчастных случаев стали бы вполне определенным элементом издержек производства.
Следует отметить, что в России система социального страхования развивалась с некоторым отставанием от других стран. Первоначально, во время реформ 60-х годов XIX в. стали организовываться горнозаводские товарищества, деятельность которых предполагала «разбор возникающих между рабочими несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости, прочих домашних ненастьях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабочего населения и иные меры, полезные для его благосостояния» (Косарев, 1999). К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ.
Россия значительно позже многих западных стран ввела обязательное социальное страхование наемных работников.
К началу XX в. вопросы о социальной защите рабочих входили в число актуальных вопросов того времени. Публичное обсуждение проблемы активизировало разработку государственных мер по социальному страхованию фабрично-заводских, горных, горнозаводских рабочих в начале XX в. После длительного периода дискуссий и разработки проектов (предлагавших разные варианты социального обеспечения) вышел в свет ряд законов о вознаграждении предпринимателями рабочих.
Как писал один из современников, горный инженер А.А. Пресс (1891), «зло достигло таких размеров, что заставило обратить на себя внимание всех заинтересованных сторон» (Пресс, 1891).
Кроме промышленников активное участие в обсуждении страховых вопросов приняли специалисты-производственники, врачи, а также представители научной интеллигенции, вступившие на страницах периодических изданий в дискуссию. Среди обсуждаемых в прессе вопросов первостепенными были такие, как необходимость страхования рабочих в России, выбор образца ведения страхового дела, виды и формы, а также средства социального обеспечения нетрудоспособных рабочих и членов их семей.
Дискуссия в обществе во многом стимулировала деятельность министерств и ведомств в направлении разработки соответствующих норм. В результате работы комиссий и комитетов при Министерстве финансов появились проекты будущего страхования нетрудоспособных рабочих в России, которые нашли отражение в делопроизводственной документации. Итогом работы над проектами явились первые законодательные акты, регулировавшие социальную сферу взаимоотношений между предпринимателями и рабочими.
Так, первоначальными импульсами, стимулировавшими законотворчество, были ходатайства и мнения, высказанные на местах, в регионах. В представительные торгово-промышленные организации со стороны администраций, владельцев промышленных предприятий поступали предложения относительно введения социального страхования рабочих в российской промышленности. На уровне отдельных предприятий происходило накопление материала, статистики, отражавшей состояние дел с несчастными случаями и соответствующими по ним «вознаграждениям». Данные сведения сосредотачивались в фабричной инспекции, у окружных инженеров (в пределах вверенных им округов). На основе данных материалов составлялись отчеты, следовали выводы относительно предоставляемой промышленниками помощи рабочим.
Инспекцией и инженерами сведения передавались периодически проводимым съездам промышленников (горнопромышленников Юга России, Урала, Царства Польского и др.), где и происходил собственно обмен информацией. Съезды 90-х гг. XIX в. - 1902 г. играли видную роль в обсуждении вопросов о страховании рабочих. В данном случае можно говорить о наличии первого информационного поля, в рамках которого шел обмен данными между представителями заводских администраций, инженерами, инспекторами. На съездах присутствовали и представители из министерств, курировавших различные отрасли производства. Они выступали, как правило, в качестве наблюдателей, фиксировавших отношение промышленников к рассматриваемой проблеме и знакомя их с официальной позицией того или иного министерства. Носителем информации о работе съездов являются их многочисленные труды.
Значительное приращение информации происходило при работе Всероссийских торгово-промышленных съездов. Применительно к рассматриваемой проблеме важную роль сыграл, в частности, третий Всероссийский торгово-промышленный съезд 1896 г. в Нижнем Новгороде, где присутствовало 500 участников и было заслушано 150 докладов. Одной из главных тем стало обсуждение различных вариантов социального страхования промышленных рабочих в России. Мнения сторон ились. В защиту ответственности предпринимателей за смерть и увечья с рабочими на съезде высказался ряд государственных чиновников, представители научной интеллигенции (в частности проф. В.Г. Яроцкий). Отличное мнение было изложено промышленниками, главным образом, петербургскими предпринимателями (от лица которых выступил П.П. Семенов). Последние настаивали на фиксации в законе добровольного взаимного страхования. От Московского биржевого комитета, при поддержке Советов и комитетов торговли и мануфактур, было высказано предложение о введении государственного страхования. Эта идея оказалась наиболее популярна в промышленных кругах.
Таким образом, в 1896 г. определилось несколько вариантов возможного страхования рабочих в России: это закрепление ответственности предпринимателей за происшествия с рабочими на промышленных предприятиях, введение обязательного государственного страхования и добровольного страхования через общества (в частности уже существовавшие страховые акционерные общества). За каждым из предложенных вариантов стояли определенные организации.
Более мощный поток информации и обмен мнениями проходил в рамках таких предпринимательских организаций как Московский биржевой комитет и Общество для содействия развитию русской промышленности и торговли. Первое объединяло московских предпринимателей, а второе отражало мнение петербургских торгово-промышленных кругов. Если Московский биржевой комитет с самого начала предполагал необходимым и возможным введение в России государственного страхования, то Общество для содействия развитию русской промышленности и торговли настаивало на добровольном страховании в акционерных обществах.
Если говорить о государственном регулировании данного вопроса, то необходимо отметить работу министерства финансов, где проводилась основная работа над проектами о страховании рабочих, поддерживалась идея петербургских предпринимателей и высказывалась точка зрения о невозможности государственного страхования в России в данный период времени, хотя в целом подобная перспектива не отрицалась. Министерство земледелия и государственных имуществ, связанное через Горный департамент с горной, горнозаводской промышленностью, сочло возможным (на что в немалой степени повлияла работа торгово-промышленного съезда 1896 г.) введение в России обязательного государственного страхования, если не во всех отраслях промышленности, то в пределах одной. Основным поставщиком травм, вследствие участившихся случаев массового травматизма среди рабочих, признавалась горнодобывающая промышленность. Министерством земледелия и государственных имуществ разрабатывался проект о государственном страховании рабочих в отдельно взятой отрасли производства. Проект блокировало Министерство финансов, мотивируя это тем, что необходимо принимать решение относительно всей промышленности, а не идти по пути лоскутного фабрично-заводского законодательства. Кроме того, Министерство финансов не видело возможности введения государственного страхования в сложившихся условиях.
Так, при Министре Финансов Н.Х. Бунге, в мае 1883 г. был составлен проект правил об ответственности владельцев промышленных заведений за увечье и смерть рабочих, который был рассмотрен особой комиссией и принят с известными изменениями. Но данный проект вызвал особое мнение Л.Э. Нобеля, который был против намечаемых правил, утверждая, что они значительно ухудшат взаимные отношения между хозяевами и рабочими. Он считал, что обеспечение пострадавших от несчастных случаев рабочих могло быть лучше достигнуто посредством учреждения общей для всех рабочих пенсионной кассы. В эту кассу каждый заводчик был бы обязан вносить известный процент с общей суммы, уплачиваемого им ежегодного заработка.
Затем, при И.А. Вышнеградском в Министерстве Финансов был выработан новый проект об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечья и смерть рабочих, представленный им на благоусмотрение Государственного Совета 25 февраля 1889 г. Этот проект вызвал возражения. В частности, было высказано мнение, что вместо предположенного узаконения надлежало бы ввести, по примеру Германии, обязательное страхование от болезней и несчастных случаев. Целесообразнее было бы устроить дело так, чтобы вознаграждение выдавалось не хозяевами предприятий, а из особых с этой целью устроенных касс, в которые и предъявлялись бы претензии пострадавших. Наиболее предпочтительным было бы обеспечение участи потерпевших рабочих посредством устройства страхования.
Наконец, при Министре Финансов СЮ. Витте в марте 1893 г. была рассмотрена первая редакция проекта об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих. Этот проект также предали всесторонней критике. СЮ. Витте считал возможным введение государственного страхования в будущем, когда созреют соответствующие предпосылки. Он также признавал, что промышленниками «по собственному почину многое сделано без законодательного принуждения» (Витте, 1960, с.309), а потому ближайшей и наиболее реально выполнимой задачей видел узаконение той частной практики, которая уже сложилась на промышленных предприятиях России в деле обеспечения промышленниками рабочих, утративших способность к труду. В связи с чем и предлагалось пойти вслед за имевшейся практикой, т. е. закрепить за рабочими те права, которые признали за ним предприниматели и открывшиеся еще в 80-х гг. XIX в. акционерные страховые общества.
Следует отметить, что появлению обязательного социального страхования в России, в прочем, как и в других странах, предшествовало создание различных страховых касс, взаимных страховых обществ, вспомогательных товариществ, а также введение личного страхования жизни. Разновидностью личного страхования было страхование от несчастных случаев на производстве. В этом отношении показательна деятельность страхового общества «Россия», появившегося в 1888 году. Позже возникли и другие аналогичные общества.
В качестве примера можно привести товарищества организованные рабочими горнозаводских предприятий и казенных горных заводов и рудников на Урале и в Царстве Польском.
При крепостном праве горное управление было обязано принимать на себя заботу об обеспечении рабочих, что обуславливалось зависимым положением рабочих от заводов. Однако с уничтожением этой зависимости осталось в силе большинство обязательств казенных горных заводов. Законом от 8 марта 1861 г. было предписано учреждение при казенных горных заводах особых товариществ, «имевших целью попечение о рабочих в болезни, старости и при домашних несчастиях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение населения, разбор возникающих между рабочими нравственности среди рабочего несогласий и иные меры, полезные для благосостояния рабочих». Этот закон дал общие основания для выработки подробного положения о вспомогательных кассах горнозаводских товариществ, которое было издано 9 апреля 1881 г. Горнозаводские товарищества были учреждены при каждом большом заводе или руднике.
Небольшими заводами и рудниками допускалось создание общего горнозаводского товарищества. Членами товариществ становились все рабочие, которым выдавались расчетные книжки, служащие на казенных горных заводах по вольному найму, вспомогательные рабочие, работавшие по найму от заводоуправления.
На горнозаводские товарищества законом возлагались весьма разнообразные обязанности, из которых каждая в отдельности могла бы составить предмет деятельности особой кассы. Они производили пенсионные, сберегательные, ссудные и вспомогательные операции. Причем вспомогательная деятельность заключалась в решении задач, свойственных по преимуществу больничным кассам. Кассы производили выплаты пожизненных пенсий членам товарищества, их вдовам и сиротам и оказывали временные вспомоществования на содержание больных участников товарищества и членов их семейств, поскольку такое содержание не было обязанностью заводоуправления, а также бесплатно снабжали их лекарствами при лечении вне больницы и выдавали денежные пособия. В случае болезни заболевший член кассы за счет завода мог содержаться в местной больнице первые два месяца, а в уважительных случаях и более. Затем, если болезнь последовала не от заводских занятий, лечение продолжалось за счет казны и, сверх того, больному из кассы выдавалось пособие в том же размере, в каком оно производилось в первые месяцы болезни от завода, т. е. холостому и вдовому, не имевшем на своем попечении родителей или родственников - 1/3 жалованья, женатому бездетному - 1/2, женатому с детьми - 2/3 оклада.
Официально это было законодательно закреплено принятием только 15 мая 1901 года закона «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских и рудничных работах».
Страхование от несчастных случаев имело две формы: индивидуальную и коллективную. Во втором случае страховые общества заключали договоры с владельцами предприятий, принимая на себя выплату определенных денежных сумм рабочим, пострадавшим от несчастных случаев. Наличие подобного договора освобождало предпринимателя от гражданско-правовой ответственности за причинение вреда.
Вопрос о гражданско-правовой ответственности работодателя при подобных обстоятельствах был особенно тщательно проработан в законе от 2 июня 1903 года «О вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев». Этот день считается официальной датой рождения государственного социального страхования в России. Именно после принятия этого закона предприниматели стали активно поддерживать требования о введении государственного страхования работников с тем, чтобы снять с себя часть расходов по возмещению вреда пострадавшим. По мнению С. Ашмариной, в основе закона лежала идея патернализма, законом закреплялись попечительные начала. Самая первая статья закона гласила: «при несчастных случаях в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности владельцы предприятия обязаны вознаграждать рабочих без различия их пола и возраста...». Основополагающие статьи закона отразили интересы государственных чиновников из разных министерств и ведомств, принимавших участие в разработке законопроекта о страховании рабочих. Однако в законе 1903 г. воплотились и идеи, отстаиваемые промышленниками. Статья 2, например, освобождала владельца предприятия от обязанности вознаграждать рабочих и членов их семей, если он докажет, что причиной несчастного случая являлся злой умысел потерпевшего или его грубая неосторожность, а ст. 31 разрешала владельцу промышленного предприятия входить в соглашение с потерпевшим при несущественном нарушении правил. Кроме того, ст. 52 закона дала право предпринимателю страховать рабочего в акционерных страховых обществах (на чем в свое время настаивали петербургские предприниматели). За нарушение правил на промышленника налагался штраф, чем собственно и ограничивалась его ответственность. Уголовную ответственность по закону 1903 г. предприниматели не несли. Таким образом, данный закон можно считать, в какой-то степени, предвестником государственного социального страхования в России.
Как показало время, закон оказался вполне жизнеспособным и его положения вскоре стали применяться повсеместно. Законодательные нормы 1903 г. адаптировались в реальной промышленной жизни. Во многом это было результатом активной работы предварительно проведенной на разных уровнях. Общественный диалог привел в итоге к компромиссному решению. Дискуссия, развернувшаяся параллельно разработке проектов по страхованию рабочих, способствовала учету большого спектра мнений, что явилось залогом выхода реально выполнимого, осуществимого на практике закона, который можно считать и одним из успешных законов, с точки зрения его реализуемости. В 1903 г. оптимально был учтен как опыт собственной страховой практики, так и зарубежных стран (в частности, немецкого страхования). Это стало результатом интенсивного обмена информацией. Однако необходимо отметить, что роль информации, полученной в процессе обмена мнениями в рамках рассматриваемых полей, не являлась исключительной для принятия решения. Полученная промышленниками и чиновниками информация накладывалась на их собственные мнения, убеждения, корректируя точки зрения, расширяя, с одной стороны, объем знаний по проблеме, а с другой, углубляя их.
В начале XX в. вспомоществование рабочих во время болезни из собственных средств работодателей было сравнительно редким явлением в промышленной жизни России и оказывалось лишь в очень незначительном числе промышленных предприятий. Пособия за время болезни выдавались всецело по усмотрению заводоуправления, в зависимости от продолжительности службы рабочих на предприятии, их исполнительности в работе, степени нужды, а также часто и личного расположения к заболевшему. Однако значительно изменилось дело выдачи пособий в 1905-1906 гг., когда забастовочное движение широкой волной охватило рабочее население. Под влиянием этого движения многие промышленники, отчасти уступая требованиям забастовщиков, отчасти добровольно, стали вводить в условия договора найма также и выдачу пособий заболевшим рабочим.
В 1907 г. выдача пособий уже осуществлялась в 51 губернии. В остальных же 13 из 64, на которые распространялся надзор фабричной инспекции, такие пособия или совсем не выдавались, или же выдавались только в виде исключения, по усмотрению владельцев предприятий.
Размер выдаваемых рабочим во время болезни пособий был различен. В некоторых промышленных предприятиях обычно назначалась определенная сумма, которую заболевший рабочий получал в день, неделю и месяц. Довольно значительное число предприятий выдавало заболевшим пособие в размере полного заработка только в течение двух недель болезни, а затем размер пособия сокращался наполовину.
На некоторых промышленных предприятиях право на получение пособия обусловливало известным сроком службы, который колебался от шести месяцев до двух лет. Кроме того, от срока службы иногда зависел и размер пособия.
Как размер пособий, так и срок, в течение которого они выдавались, были различными. Наиболее часто пособия выдавались в течение 1,5-3 месяцев, а иногда и 6 месяцев. На некоторых предприятиях пособия выдавались до выздоровления. Выдача пособий часто начиналась не с первого дня заболевания, а лишь после 2-3, иногда 6 дней болезни. А продолжительность получения пособий очень часто зависела от срока службы рабочего на данном предприятии. Чем дольше рабочий проработал на предприятии, тем больше был срок, в течение которого он получал пособие по болезни.
Выдача пособий роженицам была предусмотрена на незначительном числе предприятий, причем, преимущественно, на предприятиях центральных губерний России - Московской, Владимирской и Костромской.
Государственное регулирование обязательного социального страхования в стране было закреплено принятием Третьей Государственной Думой в 1912 г. законов «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве».
Первые российские законы о социальном страховании были далеки от совершенства. Они не предусматривали всех рисков утраты заработка, не охватывали наемных работников отдельных отраслей хозяйства и целых регионов страны. Пособие при нетрудоспособности назначалось в размере от половины до двух третей заработка и выплачивалось только с четвертого дня болезни. Пособие по беременности и родам выдавалось в течение шести недель работницам, проработавшим на данном предприятии не менее трех месяцев.
В начале XX в. в России обеспечение рабочих на случай болезни сводилось к предоставлению им врачебной помощи, лечения и денежных вспомоществований, восполнявших часть потери их заработка во время болезни. Все эти виды помощи рабочим были поставлены более чем неудовлетворительно. Действовавшие законы не вменяли в обязанность предпринимателям поддерживать заболевших рабочих какими-либо пособиями. Таким образом, рабочие не имели законного основания требовать какого-либо обеспечения на случай болезни. На практике владельцами некоторых промышленных предприятии в Петербурге, Москве, Одессе, Киеве и других крупных центрах была установлена выдача заболевшим некоторых пособий или уплата жалования за прогульные, по причине болезни, дни, а также устроены собственные больницы или организованы больничные кассы.
Другим источником пособий являлись штрафные капиталы, которые составлялись из взысканий, налагаемых администрацией предприятия на рабочих за нарушение порядка, за прогулы, за неисправную работу и предназначались на удовлетворение нужд самих рабочих в случаях болезни, потери трудоспособности, родов, утраты имущества, смерти и т.д. Выдача пособий производилась с разрешения фабричной инспекции и горного надзора. Однако во многих районах Российской Империи выдаваемые рабочим из штрафного капитала пособия оказывались совершенно ничтожными. Подавляющая же часть рабочих не пользовалась и этой помощью.
Помимо штрафных капиталов существовал и общеимперский штрафной капитал, Предназначенный для вспомоществования больным рабочим и членам их семейств. Этот капитал образовывался из денежных взысканий, налагаемых судом и губернскими по фабричным делам присутствиями на заведующих промышленными заведениями и из сумм штрафных капиталов, оставшихся свободными вследствие закрытия промышленных заведений. Эти средства причислялись к специальным средствам Министерства Торговли и Промышленности.
Из общеимперского штрафного капитала на выдачу пособий расходовались проценты, полученные на капитальную сумму в сметном году, и половина взысканий, поступивших в году, предшествовавшем составлению сметы. Сумма, предназначенная для выдачи пособий, распределялась ежегодно.
Оказание врачебной помощи рабочим было выделено из ведения больничных касс, на средства которых не могла относиться и выдача вознаграждений лицам, пострадавших от несчастных случаев при условиях, вызывающих ответственность предпринимателей, и в тех случаях, когда выдача таких вознаграждений были принята владельцем предприятия непосредственно на свое попечение. Управление делами касс было сосредоточено в правлениях, которые состояли из представителей, как нанимателей, так и рабочих. Принятые меры не только упорядочили деятельность касс, но и подвинули их дальнейшее развитие.
Необходимо отметить, что становление системы социального страхования в России происходило в условиях радикальных социальных, экономических и политических преобразований в обществе. Движущим элементом для нововведений на этом этапе развития являлось то, что правительство стремилось овладеть движением пролетариата и выставляло страхование рабочих как социальную реформу, как «метод, способный сделать рабочих довольными своим положением». В целом же, социального страхования в России на рубеже XIX-XX вв. практически не существовало, имелись лишь некоторые первоначальные элементы, которые в последствии были включены в социальное страхование, как в систему.
Сразу же после революции была предпринята попытка ввести, альтернативную программу социального страхования, разработанную 6-й Пражской партийной конференцией РСДРП еще в 1912 г. Принятие декларации Народного комиссариата труда (Наркомтруда) «О введении в России полного социального страхования», стало первым шагом советской власти на пути реформирования социального страхования.
В октябре 1917 г. провозглашается модель государственного призрения нуждающихся трудящихся и образуется наркомат государственного призрения РСФСР, к которому переходят все дела, а также преимущественные денежные средства прежнего ведомства, но на него возлагались иные функции: социальное обеспечение трудящихся при всех случаях временной нетрудоспособности; охрана материнства и детства; попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних (Декреты советской власти, 1957).
Это шаг был продиктован идеологическими требованиями «немедленного осуществления социализма в области социального страхования» посредством введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Согласно этой модели необходимые финансовые средства предполагалось взимать с предприятий и предпринимателей и только в необходимых случаях брать их из государственного бюджета.
Далее страховое законодательство менялось под воздействием национализации промышленности и торговли при военном коммунизме и, наконец, в период новой экономической политики. По мнению СВ. Ашмариной (2003), дальнейшее становление и развитие социального страхования в молодой республике можно обозначить следующими этапами:
30 октября 1917 г. - 31 октября 1918 г.
31 октября 1918 г. - 17 апреля 1919 г.
17 апреля 1919 г. - 15 ноября 1921 г.
Конец 1921 г. - новый этап, связанный с введением НЭПа.
Уже 14 ноября 1917 г. было опубликовано Правительственное сообщение по данному вопросу. В нем говорилось, что рабоче-крестьянское правительство немедленно приступает к изданию законов о полном социальном страховании наемных рабочих и сельской бедноты, чего не сделало прежнее правительство. Однако следует отметить, что полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято за весь советский и последующий периоды. Принимались разрозненные декреты и постановления по отдельным видам социального страхования и обеспечения.
В дальнейшем предпринимались попытки поиска наиболее оптимальных вариантов модели, базировавшейся на складывавшихся социально-экономических реалиях.
29 ноября 1917 г. Наркомтрудом были утверждены Положения о Страховом совете и Страховых Присутствиях, которые в основном повторяли надзорные функции и порядок деятельности дореволюционных Советов по делам страхования рабочих и Присутствий по делам страхования рабочих. Однако существенно менялось представительство в этих органах.
Страховой совет создавался при Народном Комиссариате Труда (НКТ) и состоял из 44 членов: 24 члена от застрахованных, 4 от Всероссийского центрального совета фабрично-заводских комитетов и сельскохозяйственных рабочих комитетов, 3 от Народного комиссариата труда, 1 от Народного комиссариата юстиции, 8 членов от работодателей и по одному члену от земского и городского самоуправления, от врачей и юристов.
От Народных комиссариатов члены Совета назначались, другие члены Совета избирались соответствующими Всероссийскими съездами и Союзами. Члены Совета от работодателей по взаимному соглашению избирались Центральными предпринимательскими организациями. Руководство делопроизводством Страхового совета было возложено на Бюро совета, избираемое общим собранием Страхового совета.
Советом были учреждены отдельные секции для рассмотрения вопросов и дел: по страхованию от болезни; по страхованию от несчастных случаев; по страхованию от безработицы; по страхованию по инвалидности и т. д.; судебная секция для рассмотрения требований и исков по страховым делам.
Постановления Совета стали окончательными, т.е. не подлежащими обжалованию. Наркомтруду было предоставлено право налагать вето на постановления Совета. Аналогично осуществлялось формирование Страховых Присутствий, функции, которых практически были идентичны функциям дореволюционных Присутствий по делам страхования рабочих.
В принятых, в дальнейшем, законодательных нормах был определен круг лиц подлежащих страхованию и виды пособий.
В опубликованном 14 сентября 1918 г. постановлении Наркомтруда «О включении в круг страхуемых на случай болезни, безработицы и прочих работников с заработком, превышающее трехкратный средний заработок данной местности» было разъяснено, что необходимо включение названных работников в круг страхуемых. Служащие предприятий, все работники учреждений Советских и управляющих органов национализированных предприятий, а равно все работники на выборных должностях, заработок которых превышал трехкратный средний заработок данной местности, подлежали включению в круг страхуемых.
16 сентября 1918 г. было издано постановление Наркомтруда «Об упразднении Страховых Присутствии», в преамбуле которого отмечалось, что оно принято в соответствии с Конституцией РСФСР и в согласии с решением второго съезда комиссаров труда, бирж труда и страховых касс, состоявшегося 18-25 мая 1918 года и в соответствии с постановлением Страхового совета от 15 апреля 1918 г. Права и обязанности ликвидируемых Страховых Присутствий были возложены на отделы труда совдепов. Выборное начало упразднялось, т.к. отделы, состоявшие из ответственных перед начальством чиновников, утверждались совдепом либо по соглашению с советом профессиональных союзов, либо назначались местным совдепом. Хотя на съезде комиссаров труда в мае 1918 г. было постановлено отделы труда «создать на началах выборов от профессиональных и страховых организаций на равных началах. Но когда декрет об отделах труда был издан, выборное начало оказалось упраздненным, и отделы эти состоят из ответственных пред начальством чиновников, которые утверждаются совдепом по соглашению с советом профессиональных союзов; если же соглашения этого не произойдет, они фактически просто назначаются местным совдепом».
Отделам труда, в составе которых не было представителей больничных касс и других страховых организаций, была вверена очень широкая власть над страховыми организациями, что, фактически, было следующим шагом в деле разрушения основ самоуправления в области социального страхования.
Ведению отделов труда под общим направлением и руководством отдела социального страхования и охраны труда Наркомтруда подлежали:
- ближайшее направление и руководство всей страховой работой и работой по охране труда;
- наблюдение за исполнением законов, положений и постановлений о страховании рабочих и по охране труда и контроль над действиями страховых касс;
- подчинение обязательному страхованию в случаях, когда деятельность страховых касс оказывается недостаточной;
- ведение списков страховых касс;
- издание обязательных постановлений и утверждение проектов обязательных постановлений, выработанных страховыми кассами;
- наложение штрафов за нарушение страховых законов, положений и постановлений и за невыполнение обязательных постановлений;
- утверждение постановлений страховых касс;
- рассмотрение жалоб на постановления делегатских собраний и правлений страховых касс;
- рассмотрение жалоб на неправильное производство выборов в члены правлений страховых касс;
- рассмотрение и утверждение актов добровольных соглашений по делам об увечьях, рассмотрение требований и жалоб рабочих по страховым делам, дача разъяснений и направление жалобщиков в соответствующие судебные учреждения или передача дел на новое рассмотрение страховых касс;
- подчинение страховых касс периодической отчетности, истребование отчетов вообще, назначение ревизий денежных средств страховых касс, а равно делопроизводства, счетоводства и отчетности правлений страховых касс».
Ведению страховых касс подлежало:
- исполнение законов, положений и постановлений по страхованию рабочих и по охране труда;
- расширение круга страхуемых;
- выработка обязательных постановлений и представление их на утверждение отделов труда совдепов;
- определение штрафов за нарушение страховых положений и за невыполнение обязательных постановлений» (Сб. по Комиссариату труда, 1920, с. 211).
Ликвидация страховых Присутствий была возложена на местные совдепы. Но на этом не остановились. Во второй половине сентября 1918г. Народным комиссаром труда был опубликован проект декрета о полном социальном страховании всех трудящихся во всех случаях утраты трудоспособности, осуществление, которого, по-прежнему, должно было быть сосредоточено в особых страховых организациях - в страховых кассах. Однако это были еще не все проекты введения полного социального страхования. На соединенном заседании правлений профессиональных московских союзов. Центрального и Московского советов профессиональных союзов, которое проходило 26 октября 1918 г., наряду с проектом уничтожения делегатских собраний и передачи дела совдепам был, выдвинут новый проект: «представитель Петроградского совета профессиональных союзов предложил - и собрание с ним согласилось -передать все дело социального страхования в советы профессиональных союзов, делегатские же собрания и правления касс уничтожить. Вместо правлений касс образуются коллегии, избираемые советами профессиональных союзов, которые всем делом и управляют».
31 октября 1918 г. Совнаркомом был издан декрет, которым было утверждено «Положение о социальном обеспечении трудящихся, введшее социальное обеспечение всего трудового населения, сначала за счет страховых взносов на социальное страхование.
Согласно Положению обеспечению подлежали все без исключения лица, источниками, существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого, независимо от характера и длительности работы, а также места работы - государственные, национализированные, частные, акционерные, общественные предприятия, учреждения или хозяйства отдельных лиц или самостоятельно. Трудоспособные члены семьи трудящихся, ведущие домашнее хозяйство, подлежали страхованию на общих основаниях за счет главы семьи. По Положению впредь до введения общественного воспитания детей, обеспечением членов семейств трудящихся, обеспечением инвалидов войны ведали органы социального обеспечения на основании особых положений.
Все поступавшие на социальное обеспечение средства составляли единый Всероссийский Фонд Социального Обеспечения, который находился в ведении отдела социального обеспечения и охраны труда Наркомтруда и расходовался в соответствии с принятыми им Правилами и Инструкциями.
Средства местных больничных касс образовывали единый фонд страхования от болезни. Кассы всех существовавших страховых фондов: фонд безработных, фонд императорского штрафного капитала, фонды для помощи увечным воинам, всевозможные пенсионные фонды, вспомогательно-сберегательные, ссудо-сберегательные, похоронные, эмеритальные и т.п. подлежали ликвидации, а их средства передаче во Всероссийский Фонд Социального Обеспечения. Размер взносов в местные больничные кассы от предприятий, учреждений и хозяйств, пользующихся чужим трудом за вознаграждение, периодически устанавливался отделом социального обеспечения и охраны труда Наркомтруда. Наниматели уплачивали страховые взносы за всех без исключения занятых у них лиц, подлежащих, обеспечению. В случаях отсутствия нанимателей (артели, ремесленники, крестьяне и т. п.) взносы уплачивались либо самими застрахованными, либо, по соглашению с местным подотделом социального обеспечения и охраны труда, их союзами, обществами, коммунами на тех же основаниях, как и наниматели.
Итак, в период революционных преобразований в России новая государственная власть решила всерьез заняться «вспомоществованием» рабочего класса. Был издан в первоочередном порядке ряд законодательных актов (декрет от 22 декабря 1917 г. (4 января 1918 г.) «О страховании на случай болезни», Постановление Наркомтруда, опубликованное 14 сентября 1918 г., «О включении в круг страхуемых на случай болезни, безработицы и прочих работников с заработком, превышающее» и т. д.). Была создана разветвленная сеть государственных институтов занимающимся этим вопросом (29 ноября 1917 г. Наркомтрудом были утверждены Положения о Страховом совете и Страховых Присутствиях). Изменения в государственном устройстве, политике и экономике России непосредственным образом отражались на социальном страховании. В связи с этим процесс реформирования данной сферы продолжался практически постоянно.
Необходимо отметить, что на этапе становления советская модель социальной защиты включала в себя лишь только социальное обеспечение и социальное страхование. Это было обусловлено не только складывающимися традициями в обществе, но и сложным материальным и финансовым положением в стране. Важным для становления этой модели явилось принятие в конце 1918 г. «Положение о социальном обеспечении трудящихся», в котором было законодательно закреплено два вида социального обеспечения, различавшихся по источникам финансирования: «социальное обеспечение всех без исключения граждан РСФСР, источником существования которых являлся лишь собственный труд; социальное обеспечение за счет государства и через органы государственной власти...» (Сухорукое М., 1996).
Так как Положение было принято в период «военного коммунизма», то реализовывалось оно посредством натуральной помощи (обеспечение пищей, одеждой, топливом), наиболее характерной для того времени.
Затем в развитии системы социального страхования отмечается некоторый перерыв, вызванный гражданской войной и продолжавшийся до 1921 г. Проведение новой экономической политики с 1921 г. заставило отказаться от модели социального обеспечения и возвратиться к системе социального страхования.
В дальнейшем, в связи с переходом страны к новой экономической политике (НЭП) началось осуществление социального обеспечения отдельных категорий трудящихся в различных правовых формах: рабочих и служащих и их семей - по государственному социальному страхованию; крестьянства - через крестьянскую взаимопомощь; ряд категорий лиц (военнослужащие и др.) и некоторые виды обеспечения - за счет государственного и местного бюджетов. Две последние из отмеченных форм социального обеспечения имели, особенно в первые годы НЭПа, весьма ограниченное применение. Напротив, социальное страхование в переходный от капитализма к социализму период получило широкое развитие и в связи с особенностями образования фонда социального страхования, и с учетом контингента обеспечиваемых лиц. Законодательство о страховании стало тесно переплетаться с законодательством о труде. Кодекс законов о труде 1922 года уже содержал нормы, всесторонне характеризующие социальное страхование, виды, размеры и порядок обеспечения.
Преимущественное развитие законодательства о социальном страховании в тесной связи с законодательством о труде определялось тем, что научная разработка правовых вопросов социального обеспечения в широком смысле долгое время сводилась, в основном, к разработке проблем социального страхования, которые рассматривались как часть проблем науки трудового права.
По декрету СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом», материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В частности, пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам устанавливались в размере фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось два вида пособия: на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка до девяти месяцев в размере 25% средней заработной платы. Пособие по безработице выдавалось в размере от 1/6 до 1/2 средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы. В этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования твердо бронированы и не могут быть использованы на какие-либо другие цели. К сожалению, позже данное положение было нарушено вследствие включения этих средств в государственный бюджет, а размеры обеспечения нередко изменялись в сторону их сокращения. Так уже в 1931 г. в постановлении ЦИК и СНК СССР размер пособия по временной нетрудоспособности ставится в зависимость от непрерывного стажа работы, от отрасли народного хозяйства, от членства в профсоюзе и т. п. Тем, кто проработал непрерывно на данном предприятии свыше двух лет и имел общий трудовой стаж более 3 лет, пособие выплачивалось в размере полного заработка. При меньшем стаже пособие за первые 20 дней болезни составляло три четверти заработка. Тем же, кто не состоял в профсоюзе, оно выдавалось лишь в половинном размере. Служащие также получали пособие в пониженном размере.
Социальное обеспечение крестьян не вошло в государственную систему и осуществлялось за счет организаций крестьянской взаимопомощи. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи от 28 сентября 1924 г. обязывало их «...предоставлять обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам и всем беднейшим жителям сел и деревень, содействовать государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся в районе действия общества инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, яслей, бесплатных столовых и т.д., а при возможности открывать и содержать таковые на собственные средства...» (Декоеты Советской власти, 1957).
Массовая коллективизация в СССР привела к возникновению новых форм социального обеспечения крестьянства. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали детские ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным и т. п. Примерный устав сельскохозяйственной артели предусматривал создание в колхозе фонда помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам.
В деятельности страховых органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, все больше внимания уделяется вопросам профилактического и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетпитание, детские сады и ясли, молочные кухни).
В указанный период система социального страхования формировалась под влиянием законодательных актов новой власти в области труда. это определялось тем, что научная разработка правовых вопросов социального страхования в широком смысле долгое время сводилась, в основном,.к разработке проблем социального обеспечения, которые рассматривались как часть проблем науки трудового права.
Наряду с общим законодательством о социальном обеспечении трудящихся были приняты специальные правовые нормы о социальном обеспечении отдельных категорий граждан: появился институт персональных пенсий, действовали особые нормы обеспечения красноармейцев и их семей, широкое развитие получила организация детских воспитательных учреждений и домов для инвалидов. Появившаяся в 1922 г. система касс взаимопомощи в промысловой кооперации постепенно переросла в одну из форм социального обеспечения - кооперативное страхование, охватившее большую массу кооперированных кустарей и ремесленников. Отрицательным моментом развития системы социального страхования в указанный период является политизированность развития, т. е. на формирование системы оказывали влияние политические преобразования в стране, что привело к частой передаче функций социального страхования из одних ведомств в другие и нередким дублированиям функций, что в свою очередь, негативно сказывалось на организационной работе системы. К завершению рассматриваемого периода социальное страхование находилось в ведении Народного Комиссариата Труда СССР, в котором было создано Центральное управление социального страхования (Цусстрах), а позже -Союзный совет социального страхования (СССС). На среднем уровне социальное страхование осуществлялось губернскими кассами. Всю работу на местах вели страховые кассы, которые формировались профсоюзами.
В 1933 г. произошла очередная реорганизация «сверху». Наркомтруда СССР был ликвидирован, а его функции были переданы Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС), фактически ставшему частью государственного аппарата.
На основании постановления ЦИК, СНК и ВЦСПС от 23 июня 1933 г. «Об объединении НКТ Союза ССР с ВЦСПС» все функции связанные с социальным страхованием в СССР, были переданы профсоюзам, а страховые кассы, имеющие отношение к страховой медицине ликвидированы. Все средства социального страхования, находившиеся в ведении НКТ, а также санатории, дома отдыха и другие учреждения были переданы в управление ВЦСПС.
III пленум ВЦСПС, проходивший в конце июня 1933 г., одобрил решение ЦИК, СНК СССР и президиума ВЦСПС о слиянии Наркомтруда СССР с ВЦСПС и «передаче функций Наркомтруда как мероприятие крупнейшего значения для всего рабочего класса» Стремясь поднять благосостояние рабочих партия и правительство приняли решение о передаче дела социального страхования и охраны труда профсоюзам как наиболее массовым организациям рабочих.
В практике работы Наркомтруда и органов Цусстраха, которые были построены не по производственному, а по территориальному признаку, не было выделено обслуживание рабочих ведущих отраслей производства, предприятий и ведущих профессий. Это привело к уравнительному подходу к застрахованным. «Летуны», симулянты и прогульщики обеспечивались социальным страхованием наравне с передовыми рабочими, ударниками и старыми кадровиками. Такой подход был признан недопустимым, т.к. фонды социального страхования достигли громадных размеров, а «социальное страхование заняло одно из наиболее важных мест в общем, материальном бюджете рабочего» (Кац Р., Сорокин Н., 1936).
Таким образом, указанным выше постановлением профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных функций. В этой связи также необходимо отметить, что выполнение профсоюзами государственных функций, к которым относится и социальное страхование, ставит их в зависимость от соответствующих государственных органов. Более того, мировая практика свидетельствует, что для действительно свободных и независимых профсоюзов абсолютно несвойственно выполнение государственных функций. В настоящее время это положение закреплено в Федеральных законах о профсоюзах и общественных объединениях, где четко говорится о независимости профсоюзов в своей деятельности, неподконтрольности их со стороны госорганов и о невмешательстве профсоюзов в деятельность этих органов.
Основным недостатком такой модели социального страхования являлось то, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если при предыдущей системе социального страхования работник был заинтересован лично участвовать в формировании средств на собственную защиту, то теперь, когда он должен сам добровольно платить взносы, эта заинтересованность пропала. Ответственность за возмещение вреда от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло предприятие или тот, кто причинил ущерб. В создавшихся условиях социальное страхование утратило свои характерные особенности и с этого момента во многом трансформируется в социальное обеспечение. В 1938 году бюджет социального страхования, ранее утверждаемый отдельно, был включен в состав единого государственного бюджета СССР, что привело к потере финансовой самостоятельности данной системы и приобрело дотационный характер. В результате такого реформирования, по словам Ю.А. Косарева (1999), «страховая защита возвращается к далекому от совершенства первоисточнику социального страхования - к системе общегосударственной взаимопомощи...» (Косарев).
Система социального страхования становится инструментом распределения средств государственного бюджета на социальные нужды по остаточному принципу. Тарифы страховых взносов были установлены без учета социальных рисков. Таким образом, исторические предпосылки развития страховой защиты привели к тому, что в отличие от подавляющего большинства промышленно развитых стран мира, в стране стала применяться неразвитая модель формирования фондов на социальное страхование по принципу «единого котла», без учета отраслевых и внутриотраслевых особенностей условий труда и последствий работы во вредных и опасных производственных условиях. Такое положение не изменилось и после введения так называемых дифференцированных тарифов по отраслям, поскольку их размеры определялись, в какой-то мере, не степенью опасности и вредности условий производства, а степенью рентабельности той или иной отрасли народного хозяйства.
К основным особенностям советской модели соцстраха на данном этапе развития можно отнести:
- всеобщий охват рабочих и служащих;
- выполнение одного из гарантов конституционных прав гражданина на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, потери трудоспособности, потери кормильца;
- финансирование обязательных взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть государственного бюджета;
- представление определенным категориям трудящихся рада льгот, таких как пособие по беременности и родам, в связи с рождением ребенка, пенсии за выслугу лет и др.;
- проведение определенных мероприятий лечебно-оздоровительного, материально-бытового характера, которое распространялось не только на работников, но и на членов их семей.
Социальное страхование предоставляло гражданам обеспечение в денежном, материальном выражении, а также в виде услуг: диетическое питание, путевки в дома отдыха и пр.
Необходимо отметить, что в 30-е годы XX в. принципы предоставления соцстраховских привилегий в зависимости от «ударничества», привязанности к месту работы и к приоритетным отраслям получили дальнейшее развитие в законодательных актах о непрерывном трудовом стаже и о других льготах. Следует, также, учитывать, что в соответствии с господствовавшими в то время в СССР понятиями о классовой борьбе принимались нормативные правовые акты, которые увязывали право на социальное обеспечение с классовой принадлежностью. 21 февраля 1929 г. Союзный Совет социального страхования при НКТ СССР принял постановление «О лишении права на пенсию и пособие по безработице бывших помещиков, фабрикантов, жандармов, полицейских, руководителей контрреволюционных банд и т. п.». Названные лица получили право на соответствующие виды социального обеспечения только после восстановления их в избирательных правах, фактически после принятия Конституции СССР 1936 года.
В 1940-1941 гг. существенно улучшилось социальное обеспечение военнослужащих и их семей. 16 июля 1940 г, СНК СССР принял постановление «О пенсиях военнослужащим рядового и младшего начальствующего состава срочной службы и их семьям», а 5 июня 1941 г. постановление «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям».
В послевоенные годы развитие социального обеспечения происходило в зависимости от провозглашенных политических целей и экономических возможностей страны. Ведущими направлениями здесь стало создание единой нормативной системы пенсионного обеспечения для различных групп населения, улучшение медицинского обслуживания и лечения и оказание государственной помощи семье в содержании и воспитании детей.
Основными принципами государственной политики в области социального обеспечения являлись: всеобщность обеспечения; всесторонность и многообразие его видов; обеспечение за счет государственных и общественных средств; обеспечение в размерах, соответствующих уровню удовлетворения потребностей граждан, сложившемуся на конкретном этапе развития общества; осуществление обеспечения трудящихся через органы государственного управления и общественные организации.
Эти принципы нашли свое отражение в государственном социальном страховании.
Согласно ст. 236 КЗоТ РСФСР, все рабочие и служащие подлежали обязательному государственному страхованию. Государственное социальное страхование рабочих и служащих осуществлялось за счет государства. Взносы на социальное страхование уплачивались предприятиями, учреждениями, организациями без каких-либо вычетов из заработной платы рабочих и служащих. Неуплата предприятием, учреждением, организацией страховых взносов не лишала рабочих и служащих права на обеспечение по государственному страхованию.
Рабочие и служащие, а в соответствующих случаях и члены их семей обеспечивались в порядке государственного социального страхования: пособиями по временной нетрудоспособности, а женщины, кроме того, пособиями по беременности и родам; пособиями по случаю рождения ребенка, пособиями на погребение; пенсиями по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также пенсиями за выслугу лет, установленными для некоторых категорий работников.
Как отмечал Ю.Я. Цедербаум (1977), социальное обеспечение в СССР не сводится к пенсионному. Однако по численности контингента и удельному весу расходуемых средств пенсии имеют преобладающее значение в общей системе материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан.
Также в это период устанавливается выдача пособий по временной нетрудоспособности от трудового увечья и профзаболевания в размере 100 процентов заработка, независимо от каких-либо условий. Продолжительность отпуска по беременности и родам составляет 112 календарных дней. Получает развитие профилактическое направление в социальном страховании.
Средства государственного социального страхования использовались также на санаторно-курортное лечение рабочих и служащих, обслуживание их в профилакториях и домах отдыха, на лечебное (диетическое) питание, на содержание пионерских лагерей и на другие мероприятия по государственному социальному страхованию.
Лица, которые по объективным причинам не могли получить тот или иной вид денежной выплаты по государственному социальному страхованию, обеспечивались за счет местных бюджетов специальными пособиями.
Так, Совет Министров РСФСР постановлением от 13.04.1957 г. № 208 «О материальном обеспечении инвалидов и престарелых, не получающих государственных пенсий» установил, что инвалиды I и II групп, в том числе слепые и глухонемые, инвалиды с детства и инвалиды случая, не получающие государственных пенсий и не имеющие источников дохода и родственников, обязанных по закону их содержать, а также лица, занятые в сельском хозяйстве, обеспечиваются ежемесячными пособиями.
За период с 1945 по 1960 годы число лечебно-оздоровительных учреждений выросло более чем в 5 раз. Тогда же на крупных предприятиях появились первые санатории-профилактории, где работающие получали санаторное лечение без отрыва от производства. Путевки в санатории за счет средств социального страхования выдавались либо бесплатно (20 % от общего числа), либо за 30 процентов стоимости.
Постановлением Совета Министров СССР от 22 января 1955 г. также вводились некоторые ограничения в обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности. Высший предел пособия сокращался со 100 до 90% заработка и, к тому же, при увеличенном непрерывном стаже работы до 12 лет. В таком же размере назначалось и пособие при трудовом увечье, профзаболевании и инвалидам войны, но независимо от непрерывного стажа. В 1961 г. введены ограничения в выдаче пособий по временной нетрудоспособности вследствие бытовой травмы и операции аборта.
Говоря о негативных явлениях в деятельности профсоюзов по управлению государственным социальным страхованием, надо также сказать, что многие введенные ранее ограничения в обеспечении по социальному страхованию в последующем, по их же инициативе, были отменены. Социальное страхование на протяжении всего 60-летнего периода пусть неравномерно, но в целом продолжало совершенствоваться и развиваться по мере роста экономики страны. В свою очередь, оно способствовало повышению эффективности производства путем дифференцированных многообразных норм обеспечения, укрепления здоровья работающих и снижения заболеваемости. Заметную роль в этом отношении сыграл новый порядок планирования средств социального страхования, введенный постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС в 1968 г. Он был направлен на повышение экономической заинтересованности профкомов, администрации предприятий в снижении заболеваемости и повышении поступлений в доходы бюджета социального страхования. Это достигалось созданием на предприятиях специальных фондов при наличии определенных условий. Фонд профилактической работы образовывался при снижении заболеваемости, и фонд оздоровительной работы - при перевыполнении поступлений доходов, предусмотренных сметой. Часть полученной экономии средств направлялась на улучшение профилактической и оздоровительной работы. Однако эти средства могли быть использованы лишь после того, как по стране в целом будет создан определенный резерв, предназначавшийся для выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случаях непредвиденного повышения заболеваемости в отдельных районах (например, при эпидемии гриппа).
Важным этапом развития социального страхования в России является распространение его на новые категории работающих. При анализе развития данной системы необходимо обратить внимание на то, что, начиная с модели государственного призрения и в годы существования советской модели, объектом ее внимания было преимущественно городское население, а также рабочие и служащие, то есть лица, работающих на условиях трудового договора. Лишь в 1964 г. принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». Вначале право на государственное социальное страхование получили ведущие колхозные кадры: председатели, специалисты и механизаторы. Одновременно была создана система пенсионного обеспечения всех колхозников и введены пособия по беременности и родам для колхозниц. Эти пенсии и пособия выплачивались за счет специального фонда, создаваемого из средств колхозов и государственного бюджета. Размер пенсии был значительно ниже, чем у рабочих и служащих.
В 1970 г. на основании решения Третьего Всесоюзного съезда колхозников введена система социального страхования членов колхозов, что было оформлено Постановлением Совета Министров и ВЦСПС от 27 марта 1970 г. В связи с этим создавался специальный фонд за счет отчислений колхозов в размере 2,4% от фонда оплаты труда. Данная система была построена на принципах государственного социального страхования, но имела ряд особенностей по видам и нормам обеспечения, порядку начисления и выплате пособий и др.
Отдельная «колхозная система» просуществовала вплоть до 1991 г., когда она была объединена с государственной. Тогда колхозники были полностью приравнены к рабочим и служащим в области социального страхования и пенсионного обеспечения.
Таким образом, к началу 70-х годов было в основном реализовано декларированное почти 50 лет тому назад право на социальное страхование рабочих, включая крестьянство (сельскую бедноту).
В этот период было принято немало законодательных актов, но они не внесли каких-либо принципиальных изменений в систему советского социального страхования.
Следует также отметить, что в условиях социалистического строя существовали и развивались общественные фонды потребления. Их создание началось уже в первые годы советской власти.
Общественные фонды потребления - одна из основных и важнейших форм социалистического распределения материальных и духовных благ, возникшая на основе общественной (государственной) собственности на средства производства.
Их создание предусматривалось Конституцией СССР. Государство при широком участии общественных организаций и трудовых коллективов обеспечивало рост и распределение этих фондов. При господстве общественной собственности на средства производства у нетрудоспособных не было иных гарантированных источников дохода, кроме общественных фондов потребления.
Общественные фонды потребления имели разнообразную структуру. Они группировались по многим показателям: составу, целевому назначению, категориям населения, социальным группам, отношению населения к труду, виду благ и услуг, формам потребления, связи с оплатой по труду.
Выплаты и льготы, получаемые из общественных фондов потребления, составили в 1965 г. 41,5 млрд. руб. против 27,3 млрд. руб. в 1960 г. За счет этих фондов были повышены пенсии, установлены дополнительные льготы для инвалидов Великой Отечественной войны и семей погибших воинов. Важной социальной мерой явилось введение пенсий для колхозников (С.А. Поздняков, 2003).
Общественные фонды потребления являлись частью национального дохода, которая предоставлялась государством или предприятиями членам общества сверх оплаты их труда как в форме предметов потребления и услуг, так и в денежной форме. Общественные фонды потребления являлись общенародной собственностью (за исключением их части, принадлежащей колхозам).
Упомянутые фонды направлялись на индивидуальное и коллективное потребление. В форме общественного обслуживания предоставлялись услуги учреждений здравоохранения, просвещения и физической культуры. Коллективным путем также удовлетворялись потребности населения в жилье и коммунально-бытовых услугах. Социальное обеспечение и социальное страхование осуществлялось преимущественно в форме индивидуального потребления.
Структура общественных фондов потребления не оставалась постоянной. На каждом конкретном этапе экономического развития СССР она изменялась в соответствии с задачами, которые намечали ЦК КПСС и Совет Министров СССР. Одни блага и услуги сокращались, другие, наоборот, расширялись.
В середине 70-х годов предусматривалось, что в итоге последующего двадцатилетия общественные фонды потребления будут по своей сумме составлять примерно половину всей суммы реальных доходов населения. Это даст возможность осуществить за счет общества:
- бесплатное содержание детей в детских учреждениях и школах-интернатах (по желанию родителей);
- бесплатное образование во всех учебных заведениях;
- бесплатное медицинское обслуживание всех граждан, включая обеспечение медикаментами и санаторное лечение больных;
- бесплатное пользование квартирами, а также коммунальными услугами;
- бесплатное пользование коммунальным транспортом;
- бесплатное пользование некоторыми видами бытового обслуживания;
- последовательное снижение платы и частично бесплатное пользование домами отдыха, пансионатами, туристскими базами, спортивными сооружениями;
все более широкое обеспечение населения пособиями, льготами и стипендиями (пособия одиноким и многодетным матерям, стипендии студентам);
- постепенный переход к бесплатному общественному питанию (обеды) на предприятиях, в учреждениях и для занятых в производстве колхозников.
Основная часть общественных фондов потребления (примерно 70%) формировалась за счет государственного бюджета (в том числе бюджета государственного социального страхования) и использовалась в централизованном порядке. Меньшая часть их образовывалась на предприятиях. За счет прибыли (фонд социально-культурных мероприятий и жилищного строительства) в пределах, регулируемых государством, а также в колхозах при распределении их доходов. Право использования общественных фондов потребления, образуемых на предприятиях, предоставлялось самим предприятиям. Предметы потребления, полученные членами общества из общественных фондов потребления, как и за счет оплаты труда, становились личной собственностью.
Расходы общества по содержанию нетрудоспособных включали в себя, прежде всего, выплату пенсий по старости (в Советском Союзе большинству трудящихся они предоставлялись в возрасте от 60 лет для мужчин и от 55 лет - для женщин), инвалидам труда и войны, а также детям и старикам, потерявшим кормильца. Пенсии престарелым и инвалидам труда выплачивались также и в колхозах. Первоначально они начислялись за счет средств каждого отдельного колхоза, с 1965 года - из централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников. Этот фонд создавался из отчислений колхозов (в размере 4% валового дохода) и государственной дотации.
Обеспечение престарелых и нетрудоспособных не ограничивалось денежными выплатами. Старики и инвалиды, не нуждающиеся в стационарном лечении и не имеющие родственников, обязанных по закону их содержать, по их личным заявлениям принимались в дома-интернаты для престарелых и инвалидов на полное государственное обеспечение. Из средств государства в Советском Союзе выплачивались также пособия многодетным матерям.
К расходам общества на содержание нетрудоспособных относились пособия по временной нетрудоспособности, а также по беременности и родам, выплачиваемые из фонда государственного социального страхования, образовывавшегося за счет взносов предприятий и составлявших определенным процент к фонду заработной платы
Другая часть общественных фондов потребления в СССР предоставлялась в форме различных льгот и бесплатных услуг. К примеру, в Советском Союзе была самая низкая в мире квартирная плата. Так, в 1972 году предельная ставка квартирной платы не превышала 13,2 коп. за 1 кв. метр в месяц, т.е. с 1928 года она практически не менялась. За счет квартирной платы, вносимой населением, покрывалась только 1/3 расходов по текущему содержанию жилья, остальные 2/3 составляли дотации государства. Расходы на оплату жилья в бюджете семьи рабочего и служащего составляли в среднем 2%, а с коммунальными услугами - 4-5%. Отдельные категории трудящихся пользовались жилой площадью и коммунальными услугами бесплатно (например, врачи и учителя в сельской местности) или на льготных условиях.
То же следует сказать о пассажирском, городском и пригородном транспорте, которым население пользовалось на льготных условиях. Существенное значение имели льготные и бесплатные для населения услуги в непроизводственной сфере, предоставляемые за счет государственного бюджета, средств профсоюзов и общественных организаций.
Некоторым категориям населения бесплатно или на льготных условиях предоставлялся ряд медикаментов. К примеру, бесплатно отпускались все виды медикаментов для детей первого года жизни. На льготных условиях предоставлялись лекарственные средства инвалидам и участникам Великой Отечественной войны.
В 1975 г. общественные фонды потребления достигали 90,1 млрд. руб. По сравнению с 1960 г. они выросли почти на 63 млрд. руб. и составляют 1/4 объёма национального дохода. За 1966-70 гг. население получило различных выплат и льгот из общественных фондов потребления 274 млрд. руб., за 1971-1975 гг. - 393 млрд. руб.
В результате роста общественных фондов потребления в семейных бюджетах рабочих и служащих выплаты и льготы составляли в середине 70-х гг. около 1/5 всех доходов. В семьях с доходом ниже среднего уровня их доля ещё выше. Последовательный рост заработной платы и общественных фондов потребления обеспечил увеличение доли населения со средними и высокими доходами и резкое уменьшение доли населения с низкими (не более 50 руб. в месяц) доходами. Так, в 1975, по сравнению с 1965, численность населения с ежемесячным доходом 100 руб. и более на одного члена семьи выросла в 8,5 раза. В целом за 1966-75 гг. денежные доходы на душу населения увеличились почти в два раза. Средняя месячная зарплата рабочих и служащих, включая выплаты и льготы из общественных фондов потребления, выросла за 1971-75 гг. со 164,5 руб. до 198 руб. Повышение пенсий, пособий, стипендий и другие выплаты увеличили доходы примерно 40 млн. чел.
В СССР за 9-ю пятилетку (1971-1975 гг.) осуществлены важные мероприятия по дальнейшему улучшению социального страхования:
- пособия по беременности и родам установлены в размере 100% заработка всем женщинам-трудящимся независимо от стажа работы и членства в профсоюзе;
- увеличена продолжительность выплаты пособия по уходу за больным ребёнком;
- повышены размеры пенсий рабочим, служащими колхозникам;
- введены пособия на детей в малообеспеченных семьях;
- рабочим и служащим, имеющим на иждивении 3 или более детей, не достигших 16 лет (учащихся - 18 лет);
- пособие по временной нетрудоспособности с 1 декабря 1975 выплачивается в размере 100% заработка независимо от продолжительности трудового стажа;
- с этой же даты улучшено обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности работающих инвалидов при заболевании туберкулёзом.
Бюджет государственного социального страхования постоянно увеличивается: в 1945 г. он составлял 958 млн. руб., в 1965 г. - 10 млрд. 588 млн. руб., а в 1974 г. - около 26 млрд. руб. (B.C. Андреев, 1974).
Важным правовым актом в рассматриваемый период является Постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. «О пособиях по государственному социальному страхованию». Достоинство его состоит, прежде всего, в том, что оно кодифицировало все изданные до сих пор правительственные решения по данному вопросу в виде Основных условий обеспечения пособиями. ВЦСПС было поручено утвердить Положение о порядке обеспечения указанными пособиями, а также предоставлено право разрешать в исключительных случаях выдачу пособий работникам, которым оно не могло быть назначено по общим правилам.
В числе последующих дополнений к Положению следует назвать две принципиальные нормы. Речь идет о повышении нижнего предела пособия по временной нетрудоспособности с 50 до 60 % заработка, что соответствует требованиям Конвенции МОТ. Кроме того, сняты противоречащие страховым принципам и международной практике ограничения при назначении пособий работникам, не состоящим членами профсоюза.
Также необходимо отметить, что принимается ряд мер по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей. Вводится также пособие для малообеспеченных семей. Работающие и обучающиеся матери получают частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года, а позже - до полутора лет. Увеличивается продолжительность дородового отпуска до 70 дней, а срок выплаты пособий по уходу за больным ребенком - до 14 дней. Устанавливается выдача пособия по временной нетрудоспособности на весь период санаторного лечения ребенка-инвалида в возрасте до 16 лет.
Заканчивая обзор советского периода социального страхования, необходимо отметить, что социалистическое государство, являвшееся основным работодателем и собственником средств производства, при всех отмеченных недостатках, все же обеспечивало гарантии в данной сфере, пусть на несколько стандартизированном, но достаточно стабильном уровне.
Подводя итог вышесказанному необходимо отметить, что советская система государственного социального страхования развивалась и формировалась под влиянием социально-политических и социально-экономических факторов. Именно это обусловило, столь, многократную передачу функций соцстраха в различные ведомства и изменения в организационно-структурной сфере системы. Принятие основополагающих законов в социально-трудовой сфере разрешило крупные социальные конфликты, оказало содействие созданию новых правовых институтов по социальной защите граждан страны, и как результат, подъему социально-экономического, политического и промышленного развития советского государства.
АВТОР: Харина Л.В.