25.02.2012 6455

Повышение эффективности организации государственного социального страхования в системе социальной защиты населения

 

В бывшем СССР общество обладало определенным набором социальных гарантий с некоторыми специфическими особенностями, состоявшие в том, что в нем долгие годы насаждались принципы уравниловки и иждивенчества. Именно это и обострило восприятие произошедших перемен в российском обществе. Существовавшие ранее социальные гарантии, входившие в социальную политику государства, находились в гармонии с организационным построением общества. С переходом его к рыночным отношениям претерпели существенные изменения формы обеспечения социальной защиты.

Положение в данной сфере усложнялось отсутствием достоверной информации у населения о предпринимаемых действиях и о мерах по социальной защите интересов и потребностей различных слоев населения, о разрабатываемых механизмах социального регулирования в области социальной политики.

Социальная политика советского государства представляла собой жестко централизованную систему социальных гарантий, в основном бюджетного финансирования. На данном этапе развития системы обеспечивался минимальный уровень социальной защиты, однако, он охватывал значительные слои и группы населения.

Понятие «социальная защита» принято рассматривать как многообразие связей человека и общества, благодаря которым осуществляется жизнедеятельность граждан, как раскрытие и использование их способностей. В период существования командно-административной системы социальная защита понималась узко и реализовывалась в рамках централизованной государственной системы социального обеспечения инвалидов, пенсионеров и прочих.

Трансформация общественной системы в начале 90-х годов поставила российских граждан в положение, которое за очень малый промежуток времени оказалось диаметрально противоположной тому, к которому они привыкли за 70 лет. Резко возросли социальные риски - материальная необеспеченность в случае болезни, старости, безработицы.

Социализм допускал лишь коллективно-уравнительную форму поддержки населения, подавляющее большинство которого характеризовалось низким уровнем материального достатка и фактическим отсутствием дифференциации по доходам. На протяжении всего социалистического периода страны в жизнь проводилась идея полной ответственности государства за финансирование и управление системой социального обеспечения. Эта норма, была зафиксированная в ст. 237 КЗОТ РСФСР и просуществовала до 1993 г. Таким образом, в советский период социальное страхование формально продолжало существовать, но, став «парагосударственным», оно полностью отказалось от принципов личной ответственности и солидарной взаимопомощи граждан. Социалистическое «страхование без взносов» финансировалось за счет отчислений предприятий, для которых это стало очередной государственной повинностью, а также из государственного бюджета. Все солидарные обязанности граждан были сведены к обязательной трудовой повинности. В результате не одно поколение россиян выросло на принципах полного социального иждивенчества, а образ социалистического государства оказался до предела мифологизирован, поскольку любые формы поддержки воспринимались большинством населения как обязательная безвозмездная дотация.

В итоге государство выступало в качестве единственного субъекта социальной защиты, государственный бюджет был, по существу, единственным источником ее финансирования, а индивидуальные и индивидуально-групповые формы защиты практически полностью отрицались социалистической идеологией. Совокупность этих факторов в условиях инерционности общественного сознания явилась крайне неблагоприятным фоном для преобразования системы социальной защиты новой России.

Россия унаследовала от советского периода огромную систему государственных социальных обязательств, объединяющую огромное число льгот, пособий, дотаций. По информации Минтруда РФ, в 2000 г. на какие-либо льготы имели право около 70% населения страны, а их общая стоимость составляет 13% ВВП (1999 г.). Для России в ее нынешнем экономическом положении такое бремя неподъемно.

Однако необходимо отметить, что значительные успехи при проведении социальной политики и достижение более высокого уровня социальной защищенности без стабилизации, прежде всего, экономического положения страны, практически не возможно. Вследствие этого социальная политика в начальной стадии перехода к рынку практически полностью не учитывалась. Социальная нестабильность в обществе и поиск новых идей, способствующих экономическим преобразованиям, привели к необходимости разработки программ социальной поддержки, ориентированных на проведение мероприятий, в которых учитывались бы интересы людей и возможности государства.

В это время для наиболее социально незащищенных категорий граждан, к которым были отнесены инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи, дети, потерявшие кормильца и др., был разработан комплекс мер, позволяющий увеличить их социальную защищенность, снизить социальное недовольство, рожденное нестабильностью. Бесспорно, в социальной поддержке нуждались более многочисленные слои населения, в том числе и такие категории как бывшие военнослужащие и члены их семей, люди пострадавшие от экологических катастроф, беженцы, численность которых с распадом СССР и ростом национальных конфликтов увеличивалась. Необходима была разработка специальных программ, проведения широкого круга мероприятий, которые должны были помочь решить вопросы трудоустройства и обеспечения жильем, оказания медицинской помощи, социальной адаптации к новым явлениям, развивавшимся с приходом неизвестных до этого рыночных условий.

Понятно, что политика в области социальной защиты населения и особенно наиболее уязвимых в социально-экономическом отношении групп должна осуществляться государством. На государство должна быть возложена задача по социальной защите трудоспособного населения и, причем, в форме не только компенсационных выплат, но и оказания профилактической помощи, проведения социальной реабилитации и т.д.

Несомненно, важнейшим направлением государственной социальной политики является социальная защита как работающего, так и неработающего населения, и механизмы ее осуществления различны.

Изменение экономической системы и социальной политики российского государства повлекло за собой формирование новой модели социальной защиты. Формирование институциональной базы социальной защиты создавалось на принципах социального страхования. За период реформ были сформированы государственные внебюджетные социальные фонды и их организационные структуры: социальной защиты, пенсионного и медицинского страхования, страхования по болезни и материнству, по безработице и инвалидности, страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Механизмы и формы социального страхования позволили предотвратить, хотя и не в полном объеме, крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи. Необходимо отметить, что при рыночных отношениях механизм социального страхования, в основе функционирования которого заложены принципы личной ответственности страхователей и их солидарной взаимопомощи, по общепризнанному мнению, обладает высоким потенциалом социальной защиты работников и членов их семей.

В начале 90-х годов социальная защита представляла собой избавление значительной части населения от нищенского существования в условиях, когда среднедушевой совокупный доход семьи стал ниже уровня удовлетворения элементарных физиологических потребностей. Возникла необходимость предотвращения снижения уровня жизни малообеспеченных, нетрудоспособных членов общества и семей с детьми, как наиболее социально уязвимых групп населения. Но так как уровень оплаты труда все более отставал от уровня цен, все большее количество товаров повседневного спроса становилось малодоступным, а то и вовсе недоступным не только для нетрудоспособных, но и для трудоспособных граждан. В связи с этим, как никогда более остро возникла проблема защиты стабильности рабочих мест как основного источника средств существования и создания условий для активного включения населения в социально-полезную деятельность.

Таким образом, эффективная система социальной защиты населения должна быть рассчитана не только на категории граждан, непосредственно нуждающихся в такой защите, но и на максимальное развитие экономики, стимулирование трудовых усилий каждого трудоспособного члена общества, создание условий, в которых он хотел и мог бы заработать, ведь именно труд дает достаточные средства для действенной социальной защиты.

Социальная политика государства в период перехода к рыночным отношениям меняет механизмы социальной защиты, роль и функции самого государства, предприятий и других субъектов социальной политики. Это означает, что сокращаются бюджетные средства на социальные расходы, снижается доля предоставляемых государством социальных гарантий.

Состояние системы социальной защиты населения России начала 90-х г. XX в. характеризовалось следующими основными чертами:

- чрезвычайно высокая степень государственного участия, слабым участием в ее функционировании институтов гражданского общества и особенно самого населения;

- множественность, несистемность и противоречивость нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность системы социальной защиты населения, их несоответствие тенденциям развития отечественной и международной практики;

- незавершенность правового разграничения полномочий органов государственной власти различных уровней в области социальной защиты населения, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами, находящимися в их распоряжении; дефицит ресурсов в бюджетах всех уровней для финансирования мероприятий в области социальной защиты на фоне недостаточно экономичного использования выделяемых на эти цели финансовых ресурсов вследствие дублирования функций различными структурами, нецелевых затрат, прямых потерь и отсутствия эффективного механизма мониторинга за социальными трансфертами на федеральном и региональном уровнях;

- отсутствие стройной, завершенной и управляемой по вертикали и горизонтали государственной системы социальной защиты населения; организация социальной защиты населения преимущественно на началах социального обеспечения, неразвитость систем социального страхования и социальной самозащиты граждан;

- множественность видов и форм социальных пособий, а также категорий их получателей, преобладание уравнительного, безадресного порядка предоставления социальных пособий;

- отсутствие обоснованных, прозрачных, ясных принципов, критериев и стандартов предоставления социальных пособий, адекватных характеру защищаемых социальных рисков;

- ведомственная разобщенность, дублирование выполнения сходных функций различными структурами, а также перекрестное финансирование (субсидирование) социальных выплат из бюджетов различных уровней и типов;

- отсутствие эффективного оперативного контроля над обоснованностью определения контингентов получателей социальных пособий, их своевременным и в требуемом объеме предоставлением; недостаточность размеров социальных пособий для обеспечения доходов населения; ограниченная доступность населения к социальным гарантиям; несвоевременность их получения населением (Косарев, 1999).

Вышеперечисленные черты демонстрировали необходимость изменения системы социальной защиты населения в России. Эти изменения должны учитывать опыт проведения социальных реформ за рубежом, а также положительные результаты при проведении подобных изменений в отдельных регионах России. Эти преобразования, несомненно, непросты и не могли быть реализованы в короткий период времени, поскольку затрагивали сложные социальные процессы и явления. В то же время, изменения в системе социальной защиты населения были сопряжены со значительными политическими, финансовыми, организационными и психологическими затратами.

Объективной предпосылкой создания системы социального страхования, как одного из элементов социальной защиты, отвечающей потребностям общественного развития, является осознание и государством, и предпринимателями, и работниками того факта, что отсутствие системы может стать причиной дестабилизации общества.

Провозглашенная в нашей стране в середине 80-х г. XX в. перестройка вызвала изменения в организации и финансировании социального страхования. Реорганизации старой системы соцстраха началась с Постановления Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 г. «О совершенствовании порядка финансирования расходов на социальное страхование и социальное обеспечение». В соответствии с этим документом с 1 января 1991 г. образуется Фонд социального страхования СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального страхования колхозников. Однако это не привело к изменению содержания и функционирования социального страхования.

Однако только постановлением Совета Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР) от 29.05.91 г. № 4-1, согласованным с Министерством финансов РСФСР и Министерством юстиции РСФСР, было утверждено «Временное положение о Фонде социального страхования РСФСР» и «Инструкция о порядке начисления уплаты и расходования средств Фонда социального страхования РСФСР».

Фонд был заявлен как самостоятельное кредитно-финансовое учреждение. Денежные средства Фонда не входят в состав республиканского бюджета РСФСР, других бюджетов, фондов и изъятию не подлежат.

Фонд также был заявлен как организация, открытая для всех профсоюзных объединений и формирований, действующих на территории РСФСР, а также предприятий, учреждений и организаций, не входящих в профобъединения. Отношения между членскими организациями Фонда, не входящими в ФНПР, строились на договорной основе. Взаимоотношения Фонда социального страхования РСФСР с Фондом социального страхования СССР определялись соглашением.

Управление Фондом первоначально осуществлялось Советом ФНПР через правление Фонда и его исполнительные органы. Правление Фонда формировалось из представителей членских организаций, участвующих в деятельности Фонда. Правление Фонда формировало исполнительные органы Фонда по представлению членских организаций. Правление Фонда было подотчетно Совету ФНПР.

Постановлением Правительства Российской Федерации и Совета ФНПР от 04.01.92 г. № 5 «О совершенствовании управления Фондом социального страхования Российской Федерации в 1992 году» было признано целесообразным ввести в состав правления Фонда представителей Минтруда и занятости России, Минсоцзащиты России, Минэкономики и финансов России, Государственной налоговой службы, ЦБ России, а также представителей республиканских профобъединений, не входящих в ФНПР.

Постановлением Фонда социального страхования РФ от 13.03.92 г. № 19 было утверждено «Типовое положение об отделении Фонда социального страхования РФ», согласно которому отделение Фонда (региональное, отраслевое, межотраслевое) образуется при советах, федерациях отраслевых комитетах профсоюзов в соответствии с Временным положением о Фонде «для управления финансами социального страхования трудящихся на территории республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного образования, г. Москвы и в отраслях этих регионов».

Согласно Типовому временному положению об отделении Фонда порядок управления средствами социального страхования колхозов (рыболовецких колхозов) определялся отдельным положением. В краях, областях и республиках, входящих в состав РСФСР, формировались региональные межотраслевые Координационные советы (региональные правления) и региональные исполнительные дирекции Фонда.

В ЦК, РК профсоюзов РСФСР предполагалось создание центральных отраслевых координационных советов и центральных отраслевых дирекций Фонда.

Члены правления Фонда (региональных Правлений или отраслевых координационных Советов) делегировались (могли быть заменены или досрочно отозваны) на основании постановлений соответствующих профсоюзных органов. Для осуществления оперативной работы по социальному страхованию правление, координационные советы из числа своих членов могли создавать коллегиальные органы. Координационные советы по согласованию с центральной исполнительной дирекцией Фонда формировали на местах исполнительные органы Фонда. В своей деятельности исполнительные органы всех уровней Фонда были подотчетны соответствующим Координационным советам и Правлениям Фонда.

Во Временном положении о Фонде были детально сформулированы основные направления использования средств Фонда, функции правления и исполнительных органов Фонда.

С начала 1992 года наметилась тенденция повышения роли органов исполнительной власти в управлении системой социального страхования. Также предпринималась попытка расширить представительство профобъединений, не входящих в состав ФНПР и, тем самым, снять или, по крайней мере, смягчить напряжение, возникшее в связи с усилением роли ФНПР в управлении Фондом социального страхования РСФСР.

Предоставление монопольных прав ФНПР по регулированию государственного социального страхования привело к конфликтам.

Верховным Советом Российской Федерации разрабатывались законопроекты, направленные на совершенствование управления государственным социальным страхованием и правовое обеспечение деятельности профсоюзов, в том числе направленные на приведение законодательства о регулировании имущественных отношений между профсоюзами и государством в соответствие с международно-правовыми нормами. Российским профсоюзам было предложено принять активное участие в этой работе.

Однако законодательные намерения Верховного Совета не были реализованы. Профсоюзы не смогли прийти к соглашению по поводу управления социальным страхованием. Продолжалось распыление средств социального страхования между карликовыми профсоюзами объединениями. Государство было вынуждено усилить вмешательство в управление государственным социальным страхованием.

В целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования до принятия Закона Российской Федерации «О социальном страховании граждан в Российской Федерации» установить, что Фонд социального страхования РФ является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов Российской Федерации, других фондов и изъятию не подлежат.

Указом Президента управление Фондом было возложено на Правительство РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов. Правительству РФ также поручалось утвердить Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации. Указом устанавливалось, что председатель и члены правления Фонда утверждаются Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Таким образом, данным Указом был существенно скорректирован организационно-правовой статус Фонда.

Во-первых, Фонд заявлен как самостоятельное государственное кредитно-финансовое учреждение.

Во-вторых, финансовые средства системы социального страхования являются государственной собственностью и находятся в оперативном управлении Фонда.

В-третьих, управление Фондом осуществляет Правительство РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов:

В-четвертых, изменен порядок формирования руководящих органов Фонда.

Указом Президента РФ от 28.09.93 г. № 1503 «Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации» управление государственным социальным страхованием было возложено на Совет Министров - Правительство Российской Федерации, которое должно осуществляться с участием общероссийских объединений профессиональных союзов. Однако такое участие четко не определялось.

Данным Указом, в отличие от предыдущего, устанавливалось, что Председатель Фонда и его заместители назначаются Советом Министров -Правительством РФ, а члены правления утверждаются Советом Министров -Правительством Российской Федерации, т.е. решение кадровых вопросов всецело было передано в ведение Правительства.

Руководство деятельностью Фонда осуществляет председатель. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении сначала утверждался Правительством РФ, а затем стал утверждаться федеральным законом. Для обеспечения деятельности Фонда создается центральный аппарат Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах - аппараты органов Фонда.

Несмотря на проводимые реформы, экономический кризис привел к социальной депрессии, повлекшей за собой резкое ухудшение условий жизни большинства населения, появление новых категорий граждан, нуждающихся в оперативной помощи. Расширение перечня и стремительный рост социальных рисков привели к краху советской системы соцобеспечения на новом этапе развития общества. Иного пути, кроме срочной трансформации механизмов защиты, переориентированной с государственного патернализма на личную ответственность граждан, с социального обеспечения на социальное страхование просто не было. В итоге, за период с 1991 по 2000 гг. сложилась довольно противоречивая, эклектичная, сохраняющая старые механизмы и включающая новые элементы система государственной социальной защиты. Условно она под яется на три относительно самостоятельных блока:

- социальное страхование, предназначенное в первую очередь для трудоспособного населения;

- социальное обеспечение, призванное поддержать главным образом нетрудоспособных;

- социальную помощь, оказываемую только малоимущим гражданам.

Необходимо отметить, что «отделение» социального страхования от профсоюзов происходило постепенно. При этом соцстрах освобождался от власти профсоюзов, но приобрел четкий контроль со стороны государства. Реформирование социального страхования на данном этапе развития проходило в соответствии с международными тенденциями, согласно которым одним из важнейших направлений экономического развития на ближайшие несколько десятилетий будет создание, а во многих случаях и перестройка систем общей социальной защиты и подведение их к уровню, соответствующему современному этапу развития страны.

Основу функциональной структуры системы социального страхования в России составляют четыре отдельные отрасли, которые были созданы в первые годы реформ: Пенсионный фонд РФ (1991 г.), Фонд социального страхования РФ (1992 г.), Государственный фонд занятости населения РФ (1993 г.) и система фондов обязательного медицинского страхования (1993 г.). Отметим, что Государственный фонд занятости просуществовал лишь до 2001 года и с введением единого социального налога был упразднен, а его функции переданы в разряд видов государственного социального обеспечения.

В контексте нашего исследования мы, более расширено, рассмотрим систему социального страхования.

Необходимо уточнить, в РФ термин «социальное страхование» употребляется для обозначения двух различных понятий. В широком смысле «социальное страхование» объединяет всю систему обязательного страхования социальных рисков в масштабах общества в целом, как и принято в мире. С другой стороны исторически сложилось так, что в нашей стране «социальное страхование» одновременно имеет более узкий смысл - страхование временной нетрудоспособности, реализуемое Фондом социального страхования РФ (ФСС). Мы рассмотрим «социальное страхование» как деятельность данного Фонда.

К основным функциям Фонда можно отнести: обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание детей. Кроме того, деятельность Фонда заключается в обеспечении средств на: оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком - инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплату лечебного (диетического) питания; частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев -профилакториев; частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан; частичное содержание детско-юношеских спортивных школ; оплату проезда к месту лечения и обратно; обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда.

Федеральным законом № 125-ФЗ от 24 июля 1998 г. было введено также обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В соответствии со ст. 3 Закона страхователями по данному виду социального страхования являются работодатели, а страховщиком - Фонд социального страхования Российской Федерации.

Хотя формально финансирование вышеперечисленных пособий осуществляется из средств ФСС, фактически все указанные выплаты своим работникам производят сами работодатели. ФСС регламентирует порядок и условия выплаты большинства указанных пособий и принимает к зачету в счет уплаты страховых взносов представленные работодателями документы, подтверждающие расходы по выплате пособий по социальному страхованию. Некоторую специфику имеет порядок расходования средств на санаторно-курортное обслуживание детей. Территориальные отделения ФСС определяют для каждого страхователя на текущий год лимит путевок в санатории и дома отдыха. Часть таких путевок выделяется бесплатно, часть -на условиях льготной оплаты. Для страхователей, у которых численность работников не превышает 300 человек, путевки приобретаются и распределяются территориальными органами ФСС в централизованном порядке. В соответствии с п. 2.10 Инструкции «О порядке начисления, уплаты страховых взносов, расходования и учета средств государственного социального страхования» от 2 октября 1996 г. (в ред. Постановления ФСС РФ от 30.12.97 г. № 126, Минтруда РФ от 31.12.97 г. № 71, Минфина РФ от 26.02.98 г. № ЫЗ/2, Госналогслужбы РФ от 02.03.98 г. № АП-6-07/158) уплата страховых взносов выражается в перечислении страхователем исполнительному органу Фонда разницы между начисленными страховыми взносами и расходами, произведенными страхователем по выплате пособий по социальному страхованию своим работникам. Причем в случае, если фактически понесенные страхователем расходы превышают сумму начисленных страховых взносов, разница возмещается за счет средств ФСС. Однако действующее законодательство не предусматривает даже частичного возврата страхователям неиспользованной ими суммы страховых взносов.

Важную роль, с точки зрения становления системы социального страхования в России, сыграл принятый в 1999 г. Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования». Он заложил первый камень принципиально нового для России, цивилизованного института социальной защиты населения. Среди основных принципов страхования, закрепленных данным документом, присутствуют: эквивалентность страхового обеспечения и страховых взносов, всеобщий обязательный характер социального страхования, автономность его финансовой системы, паритетность участия представителей субъектов обязательного страхования в органах управления, государственная гарантия соблюдения прав застрахованных. Перечень страхуемых рисков очень широк и включает: необходимость получения медицинской помощи; временную нетрудоспособность; трудовое увечье и профессиональное заболевание; материнство; инвалидность; наступление старости; потерю кормильца; признание безработным; смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

В новом законе прописаны права и обязанности застрахованных лиц, страхователей и страховщиков, причем организационно-правовая форма последних может варьировать. Оговаривается лишь, что страховщик должен быть некоммерческой организацией. Это фактически открывает доступ к социальному страхованию неправительственным организациям. В документе подробно прописаны государственные гарантии финансовой устойчивости системы обязательного страхования. В частности, в случае нехватки денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и некоторых иных расходов Правительство Российской Федерации дотирует их в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами выплаты.

Хотя принятый закон четко зафиксировал прогрессивное видение института обязательного страхования и уровень его значимости, он является рамочным, а значит, нуждается в дальнейшей конкретизации. Это был важный, но только первый шаг и фактическую ситуацию он не изменил.

Осуществление страхования дохода, существовавшее в советское время, было дополнено в пореформенный период страхованием расходов на лечение. По мнению СЮ. Яновой (2002), такой «преемственно-реформаторский подход определил основную особенность отечественной системы, которая заключалась в том, что риск временной нетрудоспособности связанный с заболеванием (травмой), теперь покрывается двумя различными отраслями социального страхования» (Янова, 2002).

Действующая система социального страхования сложилась в советский период, когда заниженный уровень оплаты труда компенсировался предоставлением работникам различного рода социальных льгот. В тех исторических условиях пособия по временной нетрудоспособности зачастую выполняли роль дополнительного оплачиваемого отпуска, централизованно распределяемые санаторные путевки были весьма привлекательны при дефиците' туристических услуг. С переходом к рынку прежние масштабы этих видов социального обеспечения сохранились главным образом в государственном секторе экономики и на крупных приватизированных предприятиях. Работники новых частных предприятий пользуются пособиями по временной нетрудоспособности значительно реже. Санаторным обслуживанием работники частного сектора (кроме приватизированных предприятий) практически не пользуются. Таким образом, большинство частных предприятий платят в ФСС заметно больше средств, чем они фактически используют на нужды социального обеспечения. Страховые взносы в ФСС ложатся ощутимым бременем на фонд оплаты труда, притом, что не все виды социального обеспечения через ФСС могут быть признаны необходимыми. Так, представляется нецелесообразным сохранение обязательного страхования в целях санаторно-курортного обслуживания, оплаты путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, содержания детско-юношеских спортивных школ; оплаты проезда к месту лечения.

Существующая система социального страхования сформировалась в своих основных чертах еще в советское время, и в переходный период претерпела лишь некоторые организационные трансформации, не меняющие ее суть. На наш взгляд, эта система обладает следующими изъянами.

Во-первых, сложившиеся направления использования средств, аккумулируемых в этой системе (направления расходов Фонда социального страхования), являются функционально неоднородными: часть реализует функции страхования, часть - социальной помощи, часть - комбинацию этих функций. Выплата пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам имеет ясно выраженную страховую природу. В среднем доля соответствующих выплат в расходах Фонда социального страхования в 2002-2003 г. составляла 57,7%.

Пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, по уходу за ребенком-инвалидом, на погребение, являются, по сути, формами социальной помощи населению. Размеры этих пособий не зависят от трудового стажа и размера утраченного заработка застрахованных. Доля расходов на выплату этих пособий составляла в 2002-2003 г. в среднем 6,2% бюджета ФСС.

С введением социального налога и сокращением доходной части ФСС размер взносов в ФСС, был уменьшен с 5,4 до 4% от величины фонда оплаты труда ежегодно и устанавливался норматив предельного размера оплаты санаторно-курортного лечения в сутки. В бюджете ФСС на 2003 г. средств, предусматриваемых для финансирования санаторно-курортного лечения и оздоровления, хватило лишь для оплаты путевок в санатории для долечивания определенных категорий больных после перенесенных заболеваний. Таким образом, по факту, в силу экономических ограничений, это направление расходования средств социального страхования сокращается.

Сочетание в деятельности ФСС функционально неоднородных направлений деятельности (страхования и оказания социальной помощи) создает внутренние препятствия для ФСС в развитии его деятельности как страховщика и в повышении эффективности функционирования системы социального страхования. В последние годы вследствие ограничения доходной базы ФСС и установления предельных размеров пособий по временной нетрудоспособности и предельных размеров возмещений расходов на санаторно-курортное лечение и оздоровление система социального страхования начала трансформироваться в особую форму государственной социальной помощи.

Во-вторых, различные направления расходования средств Фонда социального страхования являются неоднородными с точки зрения определенности условий предоставления соответствующих видов возмещений для застрахованных. Размеры пособий и условия их предоставления являются однозначно определенными. Что же касается санаторно-курортного лечения и оздоровления, то здесь ситуация принципиально иная. Часть существующих здесь гарантий установлена для вполне определенных категорий населения: право на бесплатное санаторно-курортное лечение имеют граждане, перенесшие острый инфаркт миокарда, операции по поводу аортокоронарного шунтирования, аневризмы сердца, язвенной болезни желудка, двенадцатиперстной кишки и удаления желчного пузыря; работающие инвалиды; лица, пострадавшие вследствие чернобыльской аварии; ветераны Великой отечественной войны. В последние годы предоставлялось 35-40 тысяч таких путевок ежегодно. Для других категорий работающих граждан условия получения ими и их детьми льготных путевок в санатории, профилактории и оздоровительные лагеря не являются четко определенными. Они, прежде всего, зависят от финансовых возможностей предприятий, а там, где такие возможности имеются - от решений, принимаемых профсоюзными комитетами. Как видим, разная мера определенности условий предоставления разных видов возмещений непосредственно связана с функциональной неоднородностью направлений использования средств социального страхования. Меньшая определенность прав застрахованных на получение возмещений на санаторно-курортное лечение и оздоровление выступает фактором, препятствующим функционированию системы социального страхования как системы страховой.

В-третьих, разные группы застрахованных имеют неравные возможности получения возмещений из системы социального страхования. В классической схеме страхования объем страховых возмещений застрахованному зависит от размеров внесенных страховых взносов и длительности участия в страховой системе. Обусловленные только этими факторами различия прав застрахованных на получение страховых возмещений являются нормальными, поскольку отвечают сути механизма страхования. Существующая в отечественной системе социального страхования дифференциация размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от длительности непрерывного трудового стажа застрахованного отчасти отражает этот принцип. Хотя следует отметить, что зависимость размеров пособий от длительности именно непрерывного стажа, а не стажа вообще, является рудиментом социалистической системы социальной защиты, создающей для работников антистимулы к самостоятельному изменению места своей работы. Но, говоря о неравенстве возможностей застрахованных как об изъяне существующей системы страхования, мы имеем в виду установленный порядок расходования средств на санаторно-курортное лечение и оздоровление. Согласно действующим правилам социального страхования, работодатели вправе использовать остающиеся после выплаты пособий застрахованным средства для финансирования содержания принадлежащих им санаториев-профилакториев, оздоровительных лагерей и для оплаты лечения и оздоровления своих работников в этих и иных санаторно-лечебных и профилактических учреждениях. Это правило порождает неравенство. Те предприятия, которые не владеют такими учреждениями, оказываются в худшем положении в отношении возможностей лечения и оздоровления своих работников, используя для этого средства социального страхования.

Размеры расходования средств социального страхования на санаторно-курортное лечение и оздоровление на отдельных предприятиях регулируются нормативами доли таких расходов в общих расходах на цели социального страхования. Эти нормативы устанавливаются отделениями ФСС дифференцированно для разных групп предприятий. При этом значения нормативов для крупных по численности работающих предприятий выше, чем для средних и малых. Эта практика сложилась в советское время и отражала политику создания преимуществ для работников крупных предприятий. В условиях рыночной экономики действие этих правил приводит к тому, что работники небольших по численности предприятий, но экономически успешных, имеющих более высокие доходы и соответственно вносящих более весомые взносы в систему социального страхования в расчете на одного застрахованного, получают от этой системы меньше, чем работники предприятий, имеющих большую численность работающих, но вносящих в систему страхования меньше взносов в расчете на одного человека. Система социального страхования, в частности, ущемляет права новых субъектов предпринимательской деятельности по сравнению с крупными предприятиями, созданными в советское время.

Дифференциация возможностей пользования льготами за счет системы социального страхования отражает сосуществование в рамках сложившейся системы социального страхования элементов двух разных систем страхования.

Элементы первой системы (ее можно назвать общим социальным страхованием) - это единые для всех работающих и достаточно четко определенные социальные гарантии: выплата установленных пособий и оплата долечивания в санаторно-курортных учреждениях после определенных заболеваний.

Элементы второй системы (ее можно назвать системой коллективного или корпоративного страхования) - это оплата санаторно-курортного обслуживания и оздоровления, не связанного с только что перенесенным заболеванием, а зависящего главным образом от размеров и экономических возможностей предприятия, где работает застрахованный.

Институциональная неразграниченность двух разных компонентов составляет внутреннее противоречие существующей системы социального страхования. Противоречия, проявляющегося в неравенстве возможностей работников разных категорий предприятий в отношении пользования преимуществами системы социального страхования. Большими преимуществами обладают работники более крупных по численности занятых и более доходных предприятий.

В период становления системы социального страхования обозначился целый круг нерешенных проблем законодательного, концептуального, финансового, организационного и управленческого характера.

Проблемы законодательного характера. Существующая нормативно-правовая база, регулирующая работу социальных внебюджетных фондов, как и в целом системы социального страхования, не в полной мере обеспечивает их развитие и становление.

Несмотря на большой объем правотворческой работы, выполненной за последние годы заинтересованными министерствами и ведомствами, многие нормативные акты содержат устаревшие положения, противоречия и двусмысленность в толковании. Законодательные пробелы имеют место во многих законах, часть которых не соответствуют международным правовым нормам.

К сожалению, не только законодательные органы, но и министерства и ведомства нередко демонстрируют правовую несогласованность и несбалансированность принимаемых решений.

Анахронизмом, например, является применение института индивидуального возмещения ущерба при наступлении постоянной утраты трудоспособности, регламентированного Правилами возмещения работодателями вреда, причиненного работнику увечьем или профессиональным заболеванием. Мировая практика давно перешла к страхованию в подобных случаях. Так из 141 члена Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО) только в 5 странах (включая Россию) используется механизм индивидуального возмещения, а в 136 странах - механизмы и системы социального страхования от несчастных случаев на производстве. Такие же пробелы в законодательстве и нормативных актах характерны для фондов ОМС, фонда занятости и социального страхования.

Это создает прецеденты критики со стороны страховщиков-профессионалов за низкое качество вносимых в Думу законопроектов, игнорирование интересов всех субъектов страховых отношений.

Организационно-управленческие проблемы. Создание внебюджетных социальных фондов явилось первым реальным организационным шагом в реформировании системы социального страхования в Российской

Федерации. Территориальные фонды, филиалы и страховые организации расширили и дополнили систему, охватывающую федеральный и региональный уровни. Вместе с тем целостности системы социального страхования так и не достигнуто.

Разобщенность деятельности отдельных фондов препятствует интеграции всех компонентов системы социального страхования как единого целого. На сегодняшний день основные задачи и функции фондов не скоординированы, что во многом объясняется отсутствием четкого распределения полномочий в этой сфере. Федеральные министерства и ведомства, стоящие у истоков создания фондов, естественно стремятся оказывать прямое или косвенное влияние на их деятельность.

Существующий централизованный характер управления системами социального страхования не обеспечивает достаточной гибкости во взаимодействии их с регионами, отраслями и отдельными предприятиями. Следствием этого является нескоординированность деятельности отдельных фондов, проявляющаяся в дублировании страховых программ или, напротив, ведущая к «белым пятнам» на страховом поле. Вместе с тем излишняя автономность фондов приводит к утрате страховой солидарности в социальной сфере.

До настоящего времени практически отсутствуют научно обоснованные экономические, правовые и организационные критерии самоуправления и саморазвития фондов, что создает предпосылки к вмешательствам со стороны в их деятельность.

Управление фондами и их инфраструктурой развивается стихийно, не носит продуманного и систематического характера. Преобладают «разовые» управляющие решения, отвечающие срочным интересам и не нацеленные на долгосрочную перспективу. В связи с этим, инфраструктура страхового рынка развивается непланомерно и непоследовательно. Общепринятые в международной практике обязательные актуарные расчеты, страховой мониторинг, посредническая страховая деятельность, страховой аудит и другие современные технологии внедряются медленно, нередко непрофессионально и некомпетентно. Отсутствует целостная система подготовки кадров для сферы социального страхования. Управленческий персонал фондов социального страхования, их региональных отделений и филиалов часто не имеет специальной образовательной подготовки. Повышение квалификации и переподготовка кадров для системы социального страхования носит разрозненный характер, а учебные планы и программы, по которым осуществляется обучение, не отвечают современным требованиям и не соответствуют международному уровню.

Таким образом, в сфере социального страхования в России в 90-е годы произошли существенные изменения, однако ее становление на данном этапе не было завершено. Созданная система социального страхования все еще не являлась страховой по своей сути, выполняя, в основном, функцию социального обеспечения (вспомоществования), если учесть, что за 90-е годы реальные денежные доходы населения снизились почти наполовину, а к началу 2000 года каждый третий россиянин находился за чертой бедности. О несовершенности системы социального страхования свидетельствует то, что размер страховых взносов недостаточно связан с уровнем социального и профессионального рисков, с объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных; страхователи и застрахованные по-прежнему отстранены от участия в управлении внебюджетными фондами.

Задачи по совершенствованию педагогической направленности деятельности системы социального страхования актуальны во всех типах учреждений органов социальной защиты населения. Это определяется тем, что ими обслуживаются клиенты, нуждающиеся в целенаправленной работе по изменению как взаимоотношений в микросоциуме, так и их отношения к окружающему микросоциуму. Педагогизация самой среды и совершенствование педагогических аспектов содержания деятельности учреждений указанной системы является важнейшим условием решения многих социальных проблем.

Модернизация социальных институтов - процесс сложный, драматичный, сопровождающийся противоборством сил. И это естественно, так как речь идет не о переналадке какой-то машины, схемы. Социальные институты - это особым образом организованное практическое взаимодействие живых людей. Изменение системы регуляции этих связей всегда сопровождается смятением душ, умов, нарастанием конфликтов. Социальные институты в состоянии перерегуляции уже с трудом справляются со своими функциями, падает ответственность работников учреждений данного социального института.

К концу 80-х годов в стране созрели все предпосылки для перехода от отдельных очагов передового опыта социальной работы к государственному уровню решения проблемы, к созданию целостной системы социальных служб с разветвленной инфраструктурой их кадрового обеспечения на основе ретроспективного научного анализа накопленного отечественного опыта, осмысления ведущих тенденций развития мировой теории и практики социальной работы.

Интенсивно развивающаяся система служб социальной защиты населения имеет многопрофильную и многоуровневую инфраструктуру и межведомственный, регионально ориентированный характер.

Социальные педагоги и социальные работники как специалисты различных социальных служб дополняют и развивают многоплановую деятельность учреждений социального страхования, социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры, спорта, общественных организаций, взаимодействуют с ними, выполняя интегративную функцию во взаимосвязях государственно-общественных структур с семьей, личностью.

Базовым положением общей модели системы социальных служб является утверждение в ее структурах и механизмах примата личности и семьи по отношению к обществу и государству. Отсюда основополагающий принцип структурирования социальных служб - территориальный (в общине, микрорайоне), максимально приближенный к семье, сфере взаимоотношений и общения людей разного возраста, профессий, поколений, взрослых и детей. Община, семейно-соседская общность рассматриваются в качестве той сферы, где главным образом осуществляются социальная политика, социальная помощь.

В связи с этим социальная педагогика имеет важное значение в качестве теоретической основы для организации социальной работы. С другой стороны, социальная педагогика - одна из фундаментальных, базовых дисциплин в системе подготовки социальных педагогов и социальных работников. Образовательный стандарт по социальной педагогике предусматривает психолого-педагогическую подготовленность и компетентность специалиста с ориентацией его на многоплановую социальную практику, овладение педагогикой отношений в социуме, в семье, общине, в условиях открытой микросреды личности, в сферах труда, быта и досуга, в социальной работе с различными возрастными и профессиональными группами, с детьми и взрослыми, престарелыми и инвалидами, беженцами и безработными, другими категориями людей, применяя и адаптируя при этом педагогические принципы, закономерности с учетом региональной, социокультурной, национальной и микросоциальной специфики.

Таким образом, мы приходим к пониманию социальной работы как социального механизма поддержания жизненных сил человека, его индивидуальной и социальной субъектности, соотнесение ее с социальной политикой. Причем, в данном аспекте все более широким становится понимание социальной работы как технологии осуществления социальной политики в сфере поддержки «слабых» слоев населения, их социальной защиты. Социальное страхование в системе органов социальной защиты -часть социальной работы, поэтому и ее теоретическим базисом может рассматриваться социальная педагогика, которая призвана обосновывать и оказывать на практике интегративную поддержку в разрешении сложных, конфликтных ситуаций, которые возникают по мере взросления человека в обществе и своевременно исправлять, устранять ущерб, нанесенный людям, отдельному индивиду.

 

АВТОР: Харина Л.В.